AUTO 2014-00839/54799 DE JUNIO 1 DE 2017

 

Sentencia 2014-00839/54799 de junio 1° de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “B”

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Rad.: 76001-23-33-000-2014-00839-01 (54799)

Actor: Sociedad María S. Milán y CIA S en C en liquidación y otras

Demandado: Municipio Santiago de Cali-Departamento Administrativo de Hacienda Municipal - Subdirección de Catastro Municipal.

Proceso: Reparación directa

Bogotá D.C., primero de junio de dos mil diecisiete.

Extractos «Consideraciones.

1. Competencia.(1) 

La Sala es competente para decidir del presente asunto, por tratarse de una providencia mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 19 de marzo de 2015, rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por indebida escogencia de la acción, en un proceso cuya segunda instancia le corresponde resolver a esta Corporación, como lo disponen los artículos 125, 150, 180 numeral 6º y 243.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2. Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los hechos y pretensiones objeto de la demanda, la acción de la referencia debe ser rechazada por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por indebida escogencia de la acción, como lo declaró el a quo o si se cumplen los presupuestos del numeral 2º, literal i), artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, como lo sostiene la parte actora.

3.1. Caducidad del medio de control.

Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispone la extinción de las acciones judiciales que no se ejercen en el término previsto, estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es, dentro del plazo fijado por la ley, so pena de perder la posibilidad de hacerlo.

Las normas de caducidad se fundan en el interés en que los litigios no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución.

3.1.1. Caducidad del medio de control de reparación directa.

El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con la caducidad de los medios de control, establecidos para acceder a la justicia, concretamente sobre reparación directa, preceptúa:

“i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

Siendo así, en orden a que se declare la responsabilidad del Estado para la reparación de un daño por acción u omisión de agentes estatales, el término de dos años para acceder a la justicia se cuenta desde el día siguiente del insuceso, a partir de su ocurrencia o desde que el demandante tuvo o debió tener conocimiento de la misma.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la limitación temporal del derecho a acceder a la administración de justicia fijada por el legislador, tiene fundamento en el principio de la seguridad jurídica, pues busca impedir que asuntos susceptibles de litigio permanezcan en el tiempo sin ser definidos judicialmente:

“la caducidad de la acción es un fenómeno que tiene por objeto consolidar situaciones jurídicas, que de lo contrario permanecerían indeterminadas en el tiempo, creando con ello inseguridad jurídica, pues una vez configurada impide acudir ante la Jurisdicción para que sea definida por ella determinada controversia”(2).

De otra parte, se tiene que cuando se trata de un daño continuado, es decir extendido en el tiempo, el conteo del término de los dos años comienza desde la cesación, sin perjuicio de que acuda a la justicia estando en vigor la vulneración.

Al respecto, en lo que tiene que ver con el daño continuado esta Corporación ha precisado:

“En efecto, los daños que se reclaman tienen la calidad de continuados como quiera que se producen de manera sucesiva en el tiempo, esto es, día a día sin que exista solución de continuidad. Al respecto, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Sección, en el sentido de que cuando la reparación de un daño continuado en el tiempo, (...) el término para intentar la acción, solo inicia su conteo a partir del momento en que se verifique la cesación de la conducta o hecho que dio lugar al mismo.

Sobre el punto, la Corporación mediante Auto de 15 de febrero de 1996, expediente 11.239 expuso:

“En éste momento del discurso judicial, la Sala reitera la pauta jurisprudencial en el sentido de que en casos como el presente, cuando los daños se van causando día a día esto es, en forma de tracto sucesivo, El Término de Caducidad no se Agota Mientras los Daños se Sigan Produciendo. En esta materia la Sala hace suya la perspectiva doctrinaria que el Dr. Tomás Ramón Fernández maneja en su conferencia: “El Contencioso Administrativo y la Responsabilidad del Estado”, Abeledo Perrot, pág. 105, en la cual se lee:

“El dies (sic) a quo del cómputo es también, desde hace años, objeto de un análisis muy amplio estimándose que El Plazo no Empieza a Correr en Tanto los Daños no se Sigan Produciendo por Mucho que sea el Tiempo Trascurrido desde que Tuvo Lugar el Hecho que los Desencadeno (Resaltado de la Sala)”

“Así las cosas, en la especie, es forzoso hacer, por razones de justicia y también de equidad, una interpretación generosa del momento a partir del cual comienza a correr el término de caducidad, para permitir la admisión de la demanda y con esta, el acceso a la administración de justicia”.

En igual sentido la Sala ha manifestado que:

“...en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte razones de justicia y de otra el interés de la seguridad jurídica, no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto. No obstante, no debe perderse de vista que de conformidad con la ley, para establecer el término de caducidad se debe tener en cuenta el momento de la producción del hecho, omisión, operación u ocupación generadores del perjuicio. Ahora bien, como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios solo surge a partir del momento en que estos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria. Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquellos que se producen sucesivamente, o de los que son resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción, de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no se niegue reparación cuando el conocimiento o manifestación de tales daños no concurra con su origen(3)”.

Posición jurisprudencial vernácula que ha sido compartida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia extranjera. Al respecto el insigne tratadista Jesús González Pérez, citando una providencia del 22 de junio de 1995 del Tribunal Supremo Español(4), en la que al realizarse un tertium comparations entre los daños permanentes y continuados, se logra establecer cuál es el momento en que se inicia el conteo del término para intentar la acción de reparación frente a estos últimos, el razonamiento discurre así:

“En lo que al primer aspecto enunciado se refiere, ha de señalarse que estamos en presencia de los que ha venido denominándose daños continuados, por contraposición al concepto de daños permanentes, entendiendo por los primeros aquellos en que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto, aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, en tanto que los segundos son aquellos que en base a una unidad de acto se producen día a día de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad.

“En el presente caso nos encontramos ante unos daños continuados, derivados de la instalación de un estercolero en las inmediaciones de las parcelas del demandante, cuyos efectos, fundamentalmente los humos producidos por la quema de basura, producen día a día un efecto perjudicial sobre las plantaciones de naranjas, esfoliaciones y retraso en el crecimiento, daños que se agravan de forma progresiva y continuada cada año que pasa.

“Respecto de los daños primeramente definidos, los permanentes, es evidente que producido el acto causante del resultado lesivo éste queda perfectamente determinado y puede ser evaluado o cuantificado de forma definitiva, de tal manera que la valoración que se haga a efectos de reclamación en vía administrativa ha de ser vinculante para el reclamante, ello porque la agravación del daño habrá de prevenir de la concurrencia de un hecho nuevo.

Por el contrario, en el supuesto de los daños continuados, al producirse estos día a día en el tiempo, produciéndose un agravamiento paulatino sin solución de continuidad, como consecuencia de un único hecho inicial, nos encontramos con que el resultado lesivo no puede ser evaluado de manera definitiva hasta que no cesa el hecho causante de los mismos lo que ha llevado a la jurisprudencia a señalar, con reiteración, que el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad no empieza a computarse hasta que cesan los efectos lesivos, por contraposición a los que ocurren en el supuesto de daños permanentes”(5) (negrilla de la Sala)

Lo anterior permite de manera inhesitable colegir que el carácter continuado del daño no impide acudir a la jurisdicción para reclamar su indemnización en acción de reparación directa, como quiera que el mismo no se ha consolidado, situación que de igual manera no da lugar a la configuración del fenómeno de la caducidad(6)”.

4. El Caso concreto.

A juicio de la Sala es menester revocar el auto impugnado que rechaza la demanda por caducidad del medio de control de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por indebida escogencia de la acción, porque, de los hechos narrados y de las pruebas aportadas, se colige que las actoras, desde el año 2012, en razón del ejercicio del derecho de petición han venido insistiendo en el desbloqueo y aclaración de unas cédulas catastrales, sin éxito. Situación de la que se deriva una pretensión de interés general ajena a la caducidad de la acción.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda, por indebida escogencia de la acción, fundado en que el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no de reparación directa, por cuanto se pretende dejar sin efectos la resolución 4131.5.14.39 V-308 de 29 de agosto de 2011. Señaló, igualmente, que partiendo de la fecha en que indican los actores que conocieron del bloqueo catastral a la fecha de la solicitud de la conciliación extrajudicial, el término para interponer el medio de control había caducado.

Por su parte, la parte actora sostiene que la “acción procedente es la de reparación directa”, por cuanto i) la demanda no se encamina a atacar la legalidad de ningún acto administrativo, toda vez que, lo que se reclaman son los perjuicios ocasionados por “el hecho de haber incurrido en una falla del servicio cuando bloquearon las matrículas inmobiliarias 370-776023 y 370-776024 en desarrollo de su actividad propia, pues al realizar un procedimiento catastral sacaron del sistema las citadas matrículas, impidiendo que pudiesen ser consultas en el sistema “Sicat Web” de la entidad territorial, de ahí que los apelantes no pudieron tener la información pertinente sobre los predios, verbigracia, el pago de impuestos, el censo catastral y así mismo disponer de los predios”; ii) el bloqueo de una matrícula inmobiliaria procede solo por decisión judicial y no por orden de las autoridades catastrales y iii) “la verificación del daño se da en comunicación de 21 de enero de 2013 por parte de la Subdirectora de catastro Dra. Sandra Patricia Samacá”.

Esto es, las actoras fundan el daño en que la administración en razón de una actuación relacionada con el catastro bloqueó las cédulas catastrales y por consecuencia las matrículas inmobiliarias 370-776023 y 370-776024, de los predios de su propiedad, sin que se tenga acceso a las mismas, para efecto del pago de impuestos y censo catastral. Predios que les fueron adjudicados como consta en las respectivas escrituras públicas. Solicitud de desbloqueo que las demandantes han realizado a las autoridades en varias oportunidades, sin respuesta.

Al respecto, advierte la Sala que, de conformidad con la Resolución 2555 de 1988, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante la cual se reglamenta la formación, actualización de la formación y conservación del Catastro Nacional, resolución que se convirtió en base normativa para el levantamiento a nivel nacional, se deberá proceder a la “incorporación de la propiedad del inmueble en el censo catastral, dentro de los procesos de formación o conservación(7)”. Inscripción que, en todo caso “no constituye título de dominio, ni sanea los vicios que tenga una titulación o una posesión(8)”. Es decir que de la formación y conservación del catastro no se derivan intereses o derechos subjetivos, reales, así las cédulas catastrales en cuanto describen físicamente el bien y delimitan sus linderos, se proyectan a los folios que determinan los mismos bienes, dada la inescindible relación entre catastro y registro.

Igualmente, se observa que la Resolución 70 de 2011, respecto de la solicitud elevada por los demandantes ante la Subdirección de Catastro de Cali, esto es la “mutación de segregación(9)” del predio global, prevé que una vez ejecutadas la mutaciones, en caso de error se procederá a corrección(10), complementación(11) y/o cancelación. Señala la resolución:

“ART. 119.—Cancelación de inscripciones catastrales. Cuando por orden legal, judicial o administrativa se deba cambiar un predio de una unidad orgánica catastral a otra, se cancela el predio en la base de datos respectiva y simultáneamente se inscribe en la base de datos catastral correspondiente a la otra unidad orgánica catastral, conservando la debida conexión. El cambio se inscribe catastralmente por acto administrativo, motivado en la decisión que se cumple, y no requiere de notificación ni publicación. En forma similar se actuará si el cumplimiento de la orden legal, judicial o administrativa es de cancelación de la inscripción catastral.

“ART. 120.—Cancelación de inscripciones catastrales por causas naturales o fuerza mayor. Cuando por causas naturales o fuerza mayor desaparezca el predio, a petición de parte, se cancelará el predio en la base de datos por acto administrativo motivado.

Ahora, acorde con la Resolución 70 de 2011 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral y la conservación catastral, define él “Catastro” como “inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares”, cuyo objeto es “lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica”. De otra parte la norma en cita señala los objetivos así:

“ART. 2º.—Objetivos Generales. Son Objetivos Generales del Catastro, los siguientes:

1. Elaborar y administrar el inventario nacional de bienes inmuebles mediante los procesos de Formación, Actualización de la Formación y Conservación Catastral.

2. Producir, analizar y divulgar información catastral mediante el establecimiento de un Sistema de Información del Territorio, que apoye la administración y el mercado eficiente de la tierra, coadyuve a la protección jurídica de la propiedad, facilite la planificación territorial de las entidades territoriales y contribuya al desarrollo sostenible del país.

3. Conformar y mantener actualizado un sistema único nacional de información que integre las bases de datos de las diferentes autoridades catastrales.

4. Facilitar la interrelación de las bases de datos de Catastro y de Registro con el fin de lograr la correcta identificación física, jurídica y económica de los predios.

5. Entregar a las entidades competentes la información básica para la liquidación y recaudo del impuesto predial unificado y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

6. Elaborar y mantener debidamente actualizado el Sistema de Información Catastral”.

Cabe precisar, además, que esta Corporación ha señalado que su función es pública y especial desarrollada por las autoridades, conforme a las normas en la materia, para adelantar la formación, actualización y conservación de los catastros del país. Señala la jurisprudencia:

“La función catastral es una función pública especial desarrollada por las autoridades encargadas de adelantar la formación, actualización y conservación de los catastros del país conforme con el procedimiento especial administrativo previsto en la Ley 14 de 1983, el Decreto Reglamentario 3496 de 1983 y la Resolución 2555 de 1988 de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que reglamentó los procesos de formación, actualización de la formación y conservación del catastro nacional(12)”.

En conclusión, conforme a la norma y jurisprudencia antes citadas y transcritas, se tiene que los actos emitidos por catastro son de carácter general, toda vez que es función de las autoridades encargadas para el efecto y conforme a las normas especiales que lo rigen elaborar y administrar el inventario nacional de bienes inmuebles, mediante los procesos de formación, actualización de dicha formación y conservación catastral, entre otras.

Siendo así, la Sala advierte que las demandantes controvierten un acto general, por cuanto es de interés público la elaboración del catastro, su actualización y los alcances del mismo sobre el registro, este también público y por ende de interés general.

De manera que, no queda sino concluir que el medio idóneo para controvertir el acto que dispuso el bloqueo de cédulas catastrales es el de nulidad. Medio que, de conformidad con el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, puede instaurarse en cualquier tiempo, es decir no tiene término de caducidad.

No obstante, se advierte que en el plenario no obran los actos administrativos que ordenaron los bloqueos. En consecuencia se revocará la providencia impugnada para que el a quo resuelva sobre la admisión de la demanda otorgando el tiempo procesal correspondiente para que se adecue la actuación.

En armonía de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”

RESUELVE:

REVOCAR el Auto proferido el 19 de marzo de 2015, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En firme este proveído DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase».

1. En el asunto de la referencia la mayor de las pretensiones corresponde a la suma de $940'000.000.00 por concepto de lucro cesante, es decir el valor a título de renta dejada de percibir. Suma que supera los 500 smlmv exigidos para que la segunda instancia de un proceso corresponda a esta Corporación.

2. Auto de 19 de julio de 2007, expediente 31135, C.P. Enrique Gil Botero.

3. En Sentencia de 16 de agosto de 2001, expediente radicado al 13.772

4. “ART.4780 Ponente Sierra.”

5. Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas. Primera Edición. Editorial Civitas. Madrid 1996. Págs. 381 a 382.

6. Consejo de Estado, Sección Tercera Auto de 19 de julio de 2007, radicado número: 25000-23-26-000-2004-01514 (31135), C.P. Enrique Gil Botero.

7. Artículo 17 Resolución 2555 de 1988.

8. Artículo 18 ibídem.

9. “ART. 115.—Clasificación de las mutaciones. Para los efectos catastrales, las mutaciones se clasificarán en el orden siguiente:
a) Mutaciones de primera clase: Las que ocurran respecto del cambio de propietario o poseedor;
b) Mutaciones de segunda clase: Las que ocurran en los linderos de los predios, por agregación o segregación con o sin cambio de propietario o poseedor;
(…).

10. “ART. 117.—Rectificaciones. Se entiende por rectificación la corrección en la inscripción catastral del predio, de los errores en los documentos catastrales, advertidos en cualquier momento, de oficio o a petición de parte. Las rectificaciones se inscriben catastralmente por acto administrativo motivado, previo procedimiento administrativo.

11. “ART. 118.—Complementación de la información catastral. La información que sea útil para garantizar la integridad de la base de datos catastral, diferentes a las mutaciones o rectificaciones, se incorporará por acto administrativo motivado, que no requiere notificación ni publicación.

12. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 27 de agosto de 2009, radicado número: 25000-23-27-000-2005-00707-01 (16327) C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.