Sentencia 2014-01772 de noviembre 2 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Rad.: 050012333000201401772 01 (AG)

Demandante: Absalón Geovo Gutiérrez y otros

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Medio de control: Reconocimiento y pago de indemnización de perjuicios causados a un grupo.

Bogotá, D.C., dos de noviembre de dos mil dieciséis.

Extractos: «V Consideraciones.

1. Competencia.

De conformidad con lo previsto en el artículo 150(1) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde a esta Corporación y Sala conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos. Para el efecto, el que dispone el rechazo de la demanda, de conformidad con los artículos 243.1(2) y 125 ibídem.

Lo anterior, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, expedido por la Sala Plena de esta Corporación —Reglamento del Consejo de Estado—, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, en el que se dispuso que la Sección Tercera es competente para conocer de las demandas de reparación de perjuicios irrogadas a un grupo(3).

2. Caducidad en el medio de control de los perjuicios causados a un grupo.

El fenómeno de la caducidad de la acción es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunas acciones contenciosas por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, término que una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio de la acción sobre la cual operó el fenómeno de caducidad. De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas situaciones generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas.

Respecto de la caducidad de las demandas de perjuicios, irrogados a un grupo el artículo 164 numeral 2 literal h) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone de dos formas para contabilizar dicho término: i) si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo y ii) en los demás casos la demanda deberá promoverse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño.

Ahora bien, puede observarse que en el último evento el referido artículo manifiesta de manera expresa que el término de caducidad inicia desde la configuración del daño, por lo que es necesario precisar que se entiende por éste y distinguirlo del perjuicio, dada la habitual confusión que se da entre los dos vocablos. En lo referente a tal diferenciación, el Consejo de Estado ha dicho, citando a la Corte Suprema de Justicia que “El daño, considerado en sí mismo, es la lesión, la herida, la enfermedad, el dolor (…) [mientras que] el perjuicio es el menoscabo patrimonial que resulta como consecuencia del daño; y la indemnización es el resarcimiento, la reparación, la satisfacción o pago del perjuicio que el daño ocasionó”(4). Se ha ejemplificado lo anterior de la siguiente manera “vale la pena llamar la atención a la frecuente confusión entre daño y perjuicio que se suele presentar; de ninguna manera, se puede identificar un daño que se proyecta en el tiempo como por ejemplo la fuga constante de una sustancia contaminante en un río, con los perjuicios que, en las más de las veces, se desarrollan e inclusive se amplían en el tiempo, como por ejemplo, los efectos nocivos para la salud que esto puede producir en los pobladores ribereños”(5).

Por su parte, la doctrina se ha encargado de precisar que el daño es “un hecho que se constata, una afrenta a la integridad de una cosa, de una persona, de una actividad o de una situación”(6) mientras que el perjuicio hace referencia “al conjunto de elementos que aparecen como las diversas consecuencias que se derivan del daño para la víctima del mismo(7)”.

Hecha esta distinción debe procederse a hablar acerca del daño instantáneo y el daño continuado o de tracto sucesivo, toda vez que en el primero “el término para presentar la demanda empieza a correr desde la causación del daño”; mientras que en el segundo “el término para presentar la demanda empieza a correr desde la cesación de los efectos vulnerantes”. El daño instantáneo es el “que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo, y que si bien, produce perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, él como tal, existe únicamente en el momento en que se produce. A título de ejemplo puede citarse la muerte que se le causa a un ser humano, con ocasión de un comportamiento administrativo”(8). Por su parte, se entiende por daño continuado o de tracto sucesivo “aquél que se prolonga en el tiempo, sea de manera continua o intermitente. Se insiste, la prolongación en el tiempo no se predica de los efectos de éste o si se quiere de los perjuicios causados, sino del daño como tal”.

Aclarado lo anterior, procederá la Sala a determinar la forma en que se debe computar la caducidad del medio de control cuando se alega el incumplimiento de una obligación con plazo determinado.

3. Computo de la caducidad cuando existe omisión en cumplir una; obligación con plazo determinado.

En el presente caso el supuesto daño causado a los demandantes lo constituye la presunta omisión de la administración en cumplir un fallo de tutela notificado el 25 de octubre de 2006, en el que se ordenó a Cajanal, —hoy U.G.P.P.— reliquidar la pensión de los accionantes en el plazo de ciento veinte (120) días. Por tal motivo, para determinar si el medio de control de perjuicios causados a un grupo se encuentra caducado es necesario analizar si la omisión de cumplir con una obligación de plazo determinado es un daño de carácter instantáneo o, si por el contrario, constituye un daño continuado o de ejecución sucesiva. Para ello, se analizarán distintos fallos en los que se trata el mismo problema jurídico, advirtiendo desde ya que en ellos impera la regla de que el conteo del término de caducidad inicia desde el momento en que la administración ha incumplido su obligación o deber legal, pues tal incumplimiento, por regla general, coincide con la producción del daño.

Así, es necesario traer a colación las providencias dictadas en los expedientes 25.854(9), 27.899(10) y 29.014(11) donde esta Corporación indicó que el término de caducidad en materia de omisiones inicia desde el momento en que se concreta el incumplimiento de la obligación legal, siempre que el mismo coincida con la producción del daño. Así se dijo:

En relación con las omisiones, el término de caducidad de la acción debe contarse desde el momento en que se incumpla la obligación legal, siempre que ese incumplimiento coincida con la producción del daño, pues en caso contrario, el término de caducidad deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica del mismo, ya que ésta es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria.

Aunque la omisión se mantenga en el tiempo o el daño sea permanente, dicho término no se extiende de manera indeterminada porque la misma ley ha previsto que el término de caducidad es de dos años contados a partir de la omisión(12) (Negrilla fuera de texto).

De otro lado, en un caso similar al que nos ocupa(13) donde se demandó en reparación directa a la Nación por la omisión de dar cumplimiento a una sentencia que ordenaba pagar una suma de dinero, se indicó que la caducidad del medio de control iniciaba desde el día siguiente al de la ejecutoría de la providencia. Sobre el particular se manifestó lo siguiente:

De la anterior disposición se deduce que la fecha para iniciar el conteo del término para la presentación de la demanda de reparación directa es la del día siguiente al acaecimiento del hecho y omisión administrativa.

5. La Sala considera que le asiste razón al impugnante en cuanto afirma que la presunta omisión de la Nación en el cumplimiento de la obligación dineraria ocurrió al día siguiente al de ejecutoria de la Sentencia S 404 y no en la fecha de la propia ejecutoria, porque el incumplimiento sólo se produce una vez que la providencia que impone la obligación queda en firme sin que el deudor la cumpla.

Entonces es cierto que el término de caducidad de los dos años debe contarse a partir del día siguiente al 31 de enero de 1997 y no a partir del día siguiente al 30 del mismo mes, como lo había considerado la Sala en la providencia impugnada(14) (Negrilla fuera de texto).

De igual forma, en otro pronunciamiento se analizó la fecha desde la que debía comenzar a contabilizarse la caducidad del medio de control de reparación directa por omisión de una entidad estatal en el cumplimiento de una sentencia policiva. En aquella oportunidad se indicó que el término de caducidad debía contarse a partir del día siguiente al que —luego de resuelto un recurso de apelación— se dictó el auto que ordenaba obedecer lo resuelto por el superior. A continuación se destacan algunos apartes de dicha providencia:

Ahora, con respecto a la caducidad de la acción, se recuerda que habiéndose señalado el 20 de diciembre para la diligencia de lanzamiento, el Inspector la suspendió por petición elevada por el apoderado de los ocupantes, petición que fue resuelta negativamente el 26 de diciembre de 1990, y consecuentemente apelada. A pesar de la apelación fue inadmitida, la Alcaldía, en el mismo auto, ordenó abstenerse de ejecutar la orden de lanzamiento “por cuanto las pruebas presentadas por el querellante, no demostraron de forma legal los hechos en que formula su petición”.

En consecuencia, la Urbanizadora interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por la Gobernación el 18 de julio de 1991, ordenando el lanzamiento de los ocupantes, y disponiendo la restitución de los predios a favor de la Urbanizadora, decisión que quedó en firme el 2 de agosto del mismo año. El 21 de agosto siguiente, la Alcaldía de San José de Cúcuta profirió auto(15) de obedecimiento en el que ordena enviar el expediente a la Alcaldía de El Salado por ser la jurisdicción competente, para practicar el lanzamiento, auto que hace parte integrante del proceso policivo, razón por la cual debe ser tenido en cuenta para el cómputo del término de caducidad de la acción incoada.

Así las cosas, es a partir de la fecha consignada en dicho auto que se comienzan a contar los dos años que tiene el interesado para poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado a través de la Interposición de la acción de reparación directa. En efecto, de acuerdo con los artículos 354 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, particularmente el artículo 362, modificados por el Decreto 2282 de 1989 y las Leyes 794 de 2003 y 1395 de 2010, “decidida la apelación y devuelto el expediente al inferior, éste dictará auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior, en el cual dispondrá lo pertinente para su cumplimiento(16) (Negrilla fuera de texto).

En el mismo sentido, en el expediente 2014-00071-01(AG) se demandó la reparación de perjuicios causados a un grupo por la omisión del municipio de Tona departamento de Santander de enviar el listado de damnificados de la ola invernal a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. En este caso esta Corporación concluyó que el término para interponer la demanda de reparación de perjuicios irrogados a un grupo comenzaba a correr desde el día siguiente al tiempo máximo con que contaba la Administración para cumplir con la obligación de remitir a la referida Unidad Nacional la información requerida. En efecto se manifestó lo siguiente(17):

En el presente asunto el Despacho encuentra que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, no operó el fenómeno de la caducidad, pues habiendo ocurrido el hecho dañoso el día 30 de enero de 2012, fecha máxima con que contaba la Administración para cumplir con su obligación de remitir a la Unidad Nacional la información requerida, el tiempo con que contaban los demandantes para interponer oportunamente su acción es de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha a la ocurrencia del hecho, de modo que la caducidad corrió hasta el día 31 de enero de 2014, y siendo presentada la demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander el día 30 de enero de 2014, se tiene por inoperante la caducidad(18) (Negrilla fuera de texto).

En este sentido de las providencias citadas puede extraerse, como regla general, que el término para contabilizar la caducidad del medio a control de reparación de perjuicios irrogados a un grupo cuando se alega la omisión de una entidad estatal de cumplir con una obligación de plazo determinado, inicia desde el momento en que la administración ha omitido realizar el deber que le correspondía, pues es en ese momento en el que se concreta el daño y nace el interés para demandar. Debe resaltarse que en estos eventos, el daño en sí mismo considerado lo constituye el incumplimiento de la obligación y este, por regla general, no se proyecta hacia el futuro, aunque si lo hagan los perjuicios que son consecuencia del mismo y que pueden permanecer en el tiempo.

Así las cosas, es válido concluir que en los eventos en que exista un plazo para cumplir una obligación el término de caducidad debe empezar a contarse a partir del día en que se consolidó la omisión, es decir, desde el momento en el cual se puede predicar el incumplimiento del deber por parte de la administración, ya que desde allí surge el daño.

Ahora bien, debe advertirse que lo anterior constituye la regla general y que siempre deberá acudirse al caso en concreto para determinar la ocurrencia del daño, pues pueden llegar a existir circunstancias especiales que hagan necesario que se contabilice el término de caducidad de manera distinta, como lo es, por ejemplo, el hecho de que la parte demandante sólo haya tenido conocimiento del daño tiempo después de la ocurrencia de la omisión(19).

4. Caso concreto.

En el sub lite el daño tiene que ver con la supuesta abstención de Cajanal —hoy U.G.P.P.— de cumplir un fallo de tutela de 2006 en el que se ordenó reliquidar la pensión de los demandantes en el término de 120 días contados a partir de la notificación de dicha providencia (fls. 10-11 cdno. ppl. 1).

El a quo estimó caducado el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo al entender que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, en tanto consideró que el término para interponer la demanda debía contarse teniendo como base el vencimiento del plazo de 120 días que concedió el juez de tutela para dar cumplimiento a la orden judicial impartida —23 de abril de 2007—, por lo que los dos años con los que contaba el actor para interponer la demanda vencían el 24 de abril de 2009.

Por su parte, la parte actora estimó que “la decisión de declarar la caducidad de la acción indica a todas luces que el cumplimiento de la acción de tutela, es decir la orden constitucional, también tiene caducidad”. Para el demandante mientras no se cumplan las sentencias de tutela, él daño continúa ocurriendo y, por ende, no es susceptible de caducidad.

Sobre el particular, advierte la Sala que el daño alegado en la demanda lo constituye la omisión en el cumplimiento de un fallo de tutela expedido el 9 de octubre de 2006 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, hoy Juzgado Veintitrés Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá D.C.(20).

En la aludida providencia de tutela se ordenó a Cajanal —hoy U.G.P.P.—. que a través, de su director y/o jefe de prestaciones económicas, se procediera, si no lo hubiera hecho, a reliquidar la pensión de los demandantes concediendo un término máximo de 120 días, contados partir de la notificación de dicho fallo, para dar cumplimiento a la orden impartida.

Comoquiera que la notificación del fallo de tutela fue efectuada el 25 de octubre de 2006 (fl. 27 cdno. ppl. 1), el término de 120 días con el que contaba la entidad demandada para dar cumplimiento a dicha providencia vencía el 23 de abril de 2007, es decir que el presunto incumplimiento por parte de la entidad accionada se produjo el 24 de abril de ese mismo año. Así las cosas, observa la Sala que existió un momento determinado en el que se concretó el incumplimiento de Cajanal —hoy U.G.P.P.— respecto del fallo de tutela antes mencionado.

De manera que el daño alegado en la demanda fue producto del incumplimiento de una obligación sujeta a un plazo —120 días— por lo que no se trata de un daño continuo. En efecto, de conformidad con el análisis jurisprudencial realizado previamente, cuando se omite cumplir con obligaciones de plazo cierto el término de caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo debe comenzar a contabilizarse desde el momento en que se configuró el incumplimiento, pues desde allí se concreta el daño y nace el interés para demandar.

Se debe aclarar que la acción de tutela es independiente del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, esto por cuanto la primera busca la protección o amparo inmediato de derechos fundamentales, mientras que el segundo se ejerce para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios derivados de un hecho dañoso(21). De manera tal que no puede afirmarse, como lo hace el demandante, qué “la decisión de declarar la caducidad de la acción indica a todas luces que el cumplimiento de la acción de tutela, es decir la orden constitucional, también tiene caducidad”, dado que el medio de control de reparación de perjuicios tiene reglas propias para determinar su computo de caducidad sin estar sujeto a la acción de tutela o a su cumplimiento en caso de existir una sentencia favorable en su trámite.

De igual forma, también debe señalarse que si bien en la referida sentencia de tutela se ordenó reliquidar la pensión de los accionantes, en la demanda no se solicitó el restablecimiento de derechos laborales o prestacionales, sino que se pretendió que se condenará a la U.G.P.P. a reconocer y pagar los perjuicios materiales y morales que se produjeron con el incumplimiento de la sentencia, es decir, que no se exigió por esta vía procesal el restablecimiento de una prestación sucesiva que pudiera dar origen a un daño continuado.

En efecto, el daño lo constituyó la omisión de cumplir con el fallo de tutela cuyo perjuicio fue la no reliquidación de la pensión de los demandantes, es decir, que esta fue una de las consecuencias del daño que no puede ser confundida con el mismo.

De otro lado, debe advertirse que el término de caducidad tampoco puede comenzar a contabilizarse desde que la entidad demandada informó al señor Geovo Gutiérrez la imposibilidad de dar cumplimiento al fallo de tutela, puesto que esta manifestación: i) no fue la que produjo el daño y ii) porque ello implicaría que cualquier comunicación emitida por una entidad estatal puede revivir los términos para interponer el respectivo medio de control atentando así contra la seguridad jurídica. En este punto es preciso recordar que los demandantes, al ser parte de la referida acción de tutela, conocían o debían conocer los términos con los que contaba Cajanal — hoy U.G.P.P.— para dar cumplimiento a la orden judicial proferida dentro de ese proceso y en este sentido pudieron percatarse del daño desde la ocurrencia del mismo, esto es, desde 24 de abril de 2007, por lo que la aludida comunicación no puede hacer correr los términos de manera distinta.

Así las cosas, se concluye que el término de caducidad debe comenzar a contabilizarse desde el momento en que se generó el incumplimiento de ejecutar las órdenes dadas en la sentencia de tutela, es decir, desde el 24 de abril de 2007; por lo que el término máximo con el que contaban los accionantes para instaurar oportunamente el medio de reparación de perjuicios causados a un grupo era el 24 de abril de 2009, y siendo presentado el escrito de demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el día 30 de septiembre de 2014, se tiene por acreditada la caducidad, por lo que se confirmará la decisión del a quo.

En mérito de lo expuesto, la Sala

RESUELVE

1. CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 4 de noviembre de 2014 dentro del proceso de la referencia, en donde se rechazó la acción de grupo interpuesta por el señor Absalón Geovo Gutiérrez, al advertir que ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción.

2. NOTIFÍQUESE esta providencia por estado conforme lo dispone ley.

3. Por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y Cúmplase»

1. “ART. 150.—Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.

2. “ART. 243.—Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
1. El que rechace la demanda.

3. “ART. 13.—Distribución de los Negocios entre las Secciones.
Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:
(…)
Sección Tercera:
(…)
12. Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado.
(…)”.

4. Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales, Sentencia del 13 de diciembre de 1943, M.P.: Aníbal Cardoso Gaitán. Citada por el Consejo de Estado en los Exps.: 18.048 y 17.858.

5. Consejo de Estado, Subsección C de la Sección Tercera, Sentencia del 18 de octubre 2007, Exp. 2001-00029-01(AG), C.P. Enrique Gil Botero.

6. Henao, Juan Carlos, “El daño” Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1998, pp. 76 a 77.

7. Ibídem.

8. Consejo de Estado, Subsección C de la Sección Tercera, Sentencia del 12 de agosto de 2014, Exp. 00298-01(AG). C.P. Enrique Gil Botero.

9. Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia del 10 de junio de 2004, Exp. 25.854, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

10. Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A, Sentencia del 12 de marzo de 2014, Exp. 27.899, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

11. Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A, Sentencia del 9 de julio de 2014, Exp. 29.014, M.P. Hernán Andrade Rincón.

12. Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia del 10 de junio de 2004, Exp. 25.854, M.P. Ricardo Hoyos Duque. Se ha reiterado lo anterior en las Sentencias del 26 de abril de 2012, Exp. 20.847, del 9 de julio de 2014 Exp 29.014.

13. Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia del 7 de febrero de 2002, Exp. 18247, C.P. German Rodríguez Villamizar.

14. Ibídem.

15. Folio 77 del cuaderno principal.

16. Consejo de Estado, Subsección C de la Sección Tercera, Sentencia del 1 de febrero de 2012, Exp. 21290, C.P. Olga Melida Valle de De La Hoz.

17. Consejo de Estado, Subsección C de la Sección Tercera, Auto del 7 de julio de 2014, Exp. 2014-00071-01(AG), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

18. Ibídem.

19. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de marzo 24 de 2011, Exp. 20836. C. P. Enrique Gil Botero.

20. Se debe precisar que la entidad notificada de la demanda fue Caja Nacional de Previsión Social cuya sucesora procesal, según el demandante, es la U.G.P.P.

21. De conformidad con el inciso 2º artículo 46 de la Ley 472 de 1998 “La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios”