Auto 2014-04179/5016-2015 de febrero 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas

Rad.: 25000-23-42-000-2014-04179-01 (5016-2015)

Demandante: Francisco Eduardo Sanín Restrepo y otros

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP

Asunto: apelación auto

Bogotá, D.C., ocho de febrero de dos mil dieciocho.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 25 de junio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual negó el mandamiento de pago solicitado por los señores Francisco Eduardo Sanín Restrepo, Ricardo Sanín Restrepo y Juan Sebastián Guevara Sanín contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.

1. Antecedentes.

1.1. Demanda.

1.1.1. Pretensiones.

Los señores Francisco Eduardo Sanín Restrepo, Ricardo Sanín Restrepo y Juan Sebastián Guevara Sanín presentaron demanda ejecutiva en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de que se libre mandamiento de pago por las sumas reconocidas en la sentencia proferida por esta corporación el 26 de julio de 2012, que corresponden a los valores de los reajustes de las mesadas pensionales causadas y no pagadas, debidamente actualizadas en favor del señor Jaime Sanín Greiffestein (q.e.p.d.), y que los demandantes reclaman en su condición de herederos.

1.1.2. Hechos (fls. 6-7).

La parte demandante señaló como hechos los siguientes:

1.1.2.1. Mediante los fallos del 7 de mayo de 2009 y del 26 de julio de 2012, proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de Estado, respectivamente, le fue reconocido el reajuste de la pensión de invalidez al señor Jaime Sanín Greiffestein.

1.1.2.1. El señor Jaime Sanín Greiffestein falleció durante el trámite del proceso ordinario mencionado, por lo que los señores Francisco Eduardo Sanín Restrepo, Ricardo Sanín Restrepo y Juan Sebastián Guevara Sanín solicitaron el cumplimiento y pago de la obligación contenida en las sentencias cuya ejecución hoy se pretende.

1.1.2.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones de la Protección Social (UGPP), mediante la Resolución RDP 58233 del 26 de diciembre de 2013, ordenó dar cumplimiento de la sentencia proferida por esta corporación y fijó el valor de la cuota en la suma de $2.824.490 m/cte. No obstante, dijo que a pesar de haber expedido el acto de cumplimiento, no efectuó el pago de los valores adeudados.

1.2. Auto apelado (fls. 71-77).

Mediante auto del 25 de junio de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el mandamiento ejecutivo deprecado por los demandantes porque el título ejecutivo aportado no permitió dilucidar la obligación a ejecutar respecto de los dineros que presuntamente se les adeudan a los herederos del señor Jaime Sanín Greiffestein.

Añadió que “si bien la parte ejecutante relacionó los valores mensuales que presuntamente adeuda la entidad, no aportó junto con el libelo de la demanda ejecutiva la liquidación correspondiente a tales sumas de dinero, ni los soportes sobre los cuales pretende se reconozcan tales valores [...]”. Así mismo, indicó que de acuerdo con la resolución que dio cumplimiento a las sentencias se ordenó la reliquidación pensional a partir del 21 de noviembre de 2003, de forma transitoria, sin embargo, “[...] la parte solicita el pago de las diferencias tanto para el mes de noviembre, como para el mes de diciembre de ese mismo año (2003)”(1).

1.3. Recurso de apelación (fls. 80-83).

Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación con el argumento de que lo decidido por el tribunal respecto de negarle el mandamiento de pago solicitado, va en contravía de los pronunciamientos de esta corporación.

Dijo que con apoyo en la cuantía de la cuota de reliquidación fijada por la entidad en la Resolución RDP 58233 del 26 de diciembre de 2013, se efectuó la liquidación mes por mes desde diciembre de 1998 hasta agosto de 2003, porque respecto de los años posteriores a este último, la entidad, en cumplimento de una sentencia de tutela, le pagó el 100 % de la pensión de invalidez al señor Jaime Sanín Greiffestein (q.e.p.d.).

Concluyó diciendo que de acuerdo con el argumento del a quo respecto de la ausencia de los soportes de la liquidación y de los pagos efectuados, estos están en cabeza de la entidad demandada y no en poder de los demandantes, por lo que se trató de un excesivo rigorismo con clara violación del principio del libre acceso a la administración de justicia.

2. Consideraciones.

2.1. Problema jurídico.

Le corresponde a esta Sala resolver sobre la procedencia del mandamiento de pago respecto de las obligaciones contenidas en las sentencias del 7 de mayo de 2009 y del 26 de julio de 2012, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de Estado, respectivamente, mediante las cuales le fue reconocido el reajuste de la pensión de invalidez al señor Jaime Sanín Greiffestein (q.e.p.d.), y que hoy sus herederos reclaman.

2.2. Marco normativo y jurisprudencial.

En primera medida, el proceso ejecutivo es un mecanismo judicial diseñado para hacer efectivo el pago de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título ejecutivo sin la necesidad de declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial. Esta clase de procedimiento está establecido en la sección segunda, título único del Código General del Proceso, así:

“ART. 422.—Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. [...]” (negritas fuera del texto).

Por su parte, el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), dispone que en materia contencioso-administrativa constituyen título ejecutivo: i) Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. ii) Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. iii) Los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. iv) Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.

Asimismo, por remisión del artículo 306 ídem, el proceso ejecutivo debe adelantarse de conformidad con el Código General del Proceso, donde el primer momento procesal corresponde a decidir si debe librarse el mandamiento de pago respectivo. El artículo 430 de esa codificación dispone:

“ART. 430.—Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.

Los requisitos formales del título ejecutivo solo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo. No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.

[...]” (negritas fuera del texto).

El juez deberá verificar el cumplimiento de los requisitos generales de la demanda y observar que se haya aportado el título que constituya una obligación clara, expresa y exigible, por lo que en primer momento, si no se cumple con estos preceptos dará lugar a inadmitir la demanda de conformidad con el artículo 170 del CPACA(2). Debe tenerse en cuenta que cuando se pretende la ejecución de una providencia judicial, el título ejecutivo debe estar compuesto por la primera copia de las sentencias y el acto administrativo que da cumplimiento a estas, siempre y cuando este último haya sido expedido por la autoridad correspondiente(3).

Es de aclarar que de acuerdo con los normas del Código General del Proceso, los requisitos del título ejecutivo solamente podrán discutirse mediante recurso de reposición interpuesto por la parte ejecutada, es decir que surge una presunción legal (iuris tantum), que admite prueba en contrario. Por consiguiente, lo anterior no es óbice para negar el mandamiento ejecutivo deprecado cuando el operador jurídico, de acuerdo al principio de iura novit curia, advierta que definitivamente no es procedente adelantar la ejecución.

En segunda medida, la jurisprudencia constitucional ha definido el acceso a la administración de justicia como el derecho fundamental que busca, bajo la premisa de la igualdad y el respeto del debido proceso, que toda persona pueda acudir ante los jueces de la República para que les sean garantizados sus intereses legítimos, situación que impone la obligación a las autoridades públicas, como titulares del poder coercitivo, de permitir el acceso al servicio público de la justicia de manera real y efectiva(4).

No obstante, la anterior premisa se puede ver afectada en la medida en que las autoridades judiciales pongan trabas y exigencias desconsideradas en el procedimiento a seguir, tanto así que tal situación ha sido definida por la doctrina y jurisprudencia constitucional como un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto que en resumidas cuentas corresponde a prevalencia de las normas procesales sobre el derecho sustancial, lo cual limita directamente el ejercicio del derecho de acción que tienen los ciudadanos.

En este orden de ideas, quien pretenda el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible tiene el deber judicial de aportar junto con la demanda el título ejecutivo con los soportes necesarios para que el juez determine si libra o no mandamiento de pago, lo que conlleva a dos situaciones: i) si no se libra mandamiento de pago por carencia de requisitos formales de la demanda y del título ejecutivo, se deberá inadmitir la demanda y conceder un término de 10 días para que sean subsanados los yerros advertidos; o ii) en caso de que se libre el mandamiento de pago, será la entidad ejecutada quien tenga la carga probatoria de desvirtuar los requisitos del título y comprobar la inexistencia de la obligación.

2.3. Análisis de la Sala.

Descendiendo a la solución del problema jurídico planteado, se tiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el mandamiento ejecutivo solicitado por los señores Francisco Eduardo Sanín Restrepo, Ricardo Sanín Restrepo y Juan Sebastián Guevara Sanín, en su condición de herederos del señor Jaime Sanín Greiffestein, porque la obligación reclamada no era clara, toda vez que los demandantes no aportaron junto con el título ejecutivo la liquidación de las sumas de dinero ni los soportes sobre los cuales pretende el pago de las sumas de dinero adeudadas por la entidad (fl. 76).

Dicho lo anterior, los demandantes allegaron copia de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de mayo de 2009 y por el Consejo de Estado el 26 de julio de 2012 (fls. 18 al 47). De igual manera se aportó copia de la Resolución RDP 58233 del 26 de diciembre de 2013, mediante la cual se dio cumplimiento de los fallos mencionados (fls. 52 al 59). Lo anterior lleva a la conclusión de que se aportó la totalidad del título ejecutivo.

Ahora bien, respecto de la obligación contenida en el título ejecutivo, el tribunal indicó que esta no era clara en tanto que los demandantes se ocuparon de presentar unas sumas de dinero que no contaban con ningún soporte probatorio para demostrar lo adeudado por la entidad, por lo que decidió negar de plano el mandamiento de pago.

Así las cosas, es dable concluir que en el caso bajo estudio se presentó un exceso de ritualidad manifiesta en el hecho de que el tribunal se abstuvo de librar el mandamiento ejecutivo deprecado por los herederos del señor Jaime Sanín Greiffestein (q.e.p.d.), porque estos no aportaron la liquidación correspondiente a las sumas de dinero adeudadas por la entidad, lo cual corresponde a un defecto formal de la demanda y no del título ejecutivo, por lo que el a quo debió haber inadmitido la demanda para corregir el yerro mencionado o, en su lugar, haber librado mandamiento de pago para que la entidad, mediante recurso de reposición, demostrara el cumplimiento de las providencias a ejecutar.

Por consiguiente, habida cuenta de los elementos probatorios aportados y de lo ya señalado, se procederá a revocar la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, deberá darle el tramite antes indicado a la demanda ejecutiva interpuesta por los señor los señores Francisco Eduardo Sanín Restrepo, Ricardo Sanín Restrepo y Juan Sebastián Guevara Sanín en calidad de herederos del señor Jaime Sanín Greiffestein (q.e.p.d.).

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

REVOCAR el auto del 25 de junio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual negó el mandamiento de pago solicitado por los señores Francisco Eduardo Sanín Restrepo, Ricardo Sanín Restrepo y Juan Sebastián Guevara Sanín, en calidad de herederos del señor Jaime Sanín Greiffestein (q.e.p.d.). En su lugar, el a quo procederá a resolver sobre su admisibilidad.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Magistrados: William Hernández Gómez, con aclaración de voto—Gabriel Valbuena Hernández—Rafael Francisco Suárez Vargas.

1 Ver folio 76.

2 ART. 170.—Inadmisión de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda.

3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Dr. Gerardo Arenas Monsalve, auto del 2 de abril del 2014, Nº interno: 0946-2014. “En materia de lo contencioso administrativo, el proceso ejecutivo sirve para pedir el cumplimiento forzado de las obligaciones a cargo de las entidades públicas que consten, por ejemplo, en los actos administrativos ejecutoriados o en las providencias judiciales. Por regla general, en los procesos ejecutivos que se promueven con fundamento en las providencias judiciales, el título ejecutivo es complejo y está conformado por la providencia y el acto que expide la administración para cumplirla. En ese caso, el proceso ejecutivo se inicia porque la sentencia se acató de manera imperfecta. Por excepción, el título ejecutivo es simple y se integra únicamente por la sentencia, cuando, por ejemplo, la administración no ha proferido el acto para acatar la decisión del juez. En el último caso, la acción ejecutiva se promueve porque la sentencia del juez no fue cumplida”.

4 Corte Constitucional. Ver Sentencia T-283 de 2013