AUTO 2015-00039/53330 DE MAYO 28 DE 2015

 

Auto 2015-00039/53330 de mayo 28 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 11001-03-26-000-2015-00039-00(53330)

Actor: Bernardo Marín Canaval

Demandado: Agencia Nacional de Minería

Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (Ley 1437 de 2011 - asuntos mineros)

Pasa a despacho el asunto de la referencia para resolver sobre admisibilidad de la demanda instaurada por el señor Bernardo Marín Canaval en contra de la Agencia Nacional de Minería.

I. Antecedentes

El señor Bernardo Marín Canaval, actuando en nombre propio y por medio de apoderado judicial, instauró la presente demanda en contra de la Agencia Nacional de Minería, en punto a cuestionar la legalidad del acto administrativo a través del cual se rechazó la solicitud por él presentada de legalización de minería tradicional(1), así como del acto que confirmó tal determinación(2).

Formuló, entre otras, las siguientes solicitudes:

“1. Se REVOQUE la RESOLUCIÓN NÚMERO 04091 DEL 12 DE DICIEMBRE DE 2005 expedida por la UNIDAD DE DELEGACIÓN MINERA DE CALDAS “Por la cual se resolvió la Solicitud de Legalización de Minería de Hecho Nº LH0288-17”.

2. Se REVOQUE la RESOLUCIÓN NÚMERO 002607 DEL 2 DE JULIO DE 2014 expedida por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA y se ordene el cese de sus efectos inmediatos para evitar un perjuicio mayor al señor BERNARDO MARÍN CANAVAL, por cuanto los fundamentos administrativos son contrarios al ordenamiento jurídico.

3. Se otorgue por parte de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, el correspondiente CONTRATO DE CONCESIÓN del área identificada como LH-0288-17 - CERRO EL BURRO.

4. Se indemnicen los perjuicios materiales ocasionados al señor BERNARDO MARÍN CANAVAL, en la suma de TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE MILLONES DE PESOS M/L ($ 377.000.000), según certificación expedida por el señor JAVIER MELÁN. Valor que corresponde a las inversiones, costos y regalías generados por concepto de explotación de la mina LA ALEMANIA DOS.

(…)”.

En apoyo de las anteriores pretensiones expuso, en síntesis, que la Unidad Minera de Caldas rechazó su solicitud de legalización LH-0288-17(3) al considerar que no quedaba área libre susceptible para otorgarle contrato de concesión, decisión en contra de la cual el demandante interpuso recurso de reposición, el que fue confirmado por la Agencia Nacional de Minería el 2 de julio de 2014.

Previo a resolver sobre la admisibilidad de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se harán las siguientes

II. Consideraciones

Revisado el expediente, se observa que la demanda fue presentada el 18 de febrero de 2015, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011(4), por lo que le resultan aplicables las normas contenidas en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—.

I. Competencia.

Ahora bien, el artículo 149 del CPACA determina el ámbito de competencia en única instancia de esta corporación, la cual, según el numeral 2, conoce del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional carentes de cuantía, así como de las demandas que, en ejercicio del indicado medio de control, sin atención a la cuantía, se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo Director del Ministerio Público.

Por otra parte, el Acuerdo 055 del 2003, por medio del cual se modificó el Reglamento del Consejo de Estado, radica en cabeza de la Sección Tercera, las acciones que se adelanten en ejercicio de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho en asuntos mineros, los cuales se encuentran regulados en la Ley 685 de 2001 —actual Código de Minas—, que establece las reglas de competencia judicial aplicable para estos temas.

De esta manera, toda vez que los asuntos mineros tienen una normativa especial, son las normas de competencia establecidas en el Código de Minas las que se deben aplicar al sub lite, comoquiera que lo que se pretende con esta demanda es que se declare la nulidad de actos administrativos cuya expedición se dio durante la etapa precontractual de legalización minera, como se pasa a explicar.

Al respecto, vale la pena resaltar que recientemente en auto del 13 de febrero de 2014, la Sala Plena de la Sección Tercera explicó que en vigencia de la Ley 1437 de 2011 la norma de competencia judicial aplicable en asuntos mineros(5) seguía siendo la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas(6) que en sus artículos 293 y 295 dispone:

“ART. 293.—Competencia de los Tribunales Administrativos. De las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración.

“ART. 295. Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”.

En atención a lo dispuesto en las precitadas normas, en el aludido auto de Sala Plena del 13 de febrero de 2014, se dijo que esta corporación sólo conocía en única instancia de “las acciones que se [promovieran] sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional [fuera] parte(7).

En este contexto, es pertinente hacer referencia a lo que ha señalado esta corporación frente a los títulos habilitantes(8), según lo dispuesto en el Código de Minas(9), el cual dispone que, antes de la suscripción del negocio jurídico —contrato de concesión minera—, es necesario que la persona hubiese adquirido título de habilitación que se encuentre legalizado en los términos del artículo 165 Ibídem., que establece el trámite precontractual denominado “legalización”, el cual consiste en que:

“Los exploradores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1º) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar (…)”.

El Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución 181847 del 28 de diciembre de 2001 adoptó el formulario para legalización de que trata el artículo 165 de la Ley 685 de 2001 y, junto con el Ministerio de Ambiente, expidió el Decreto 2390 de 2002(10) con el fin de garantizar el cabal cumplimiento del citado artículo 165, para lo cual reglamentó el procedimiento al que se debían someter los explotadores de minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, toda vez que de conformidad con la ley las explotaciones de recursos mineros de propiedad del Estado deben estar amparadas en un título minero registrado y vigente.

A su vez, la Resolución 939 de 16 de noviembre de 2004, artículo 2º, asignó a la Subdirección de Contratación y Titulación Minera las funciones de expedir las resoluciones de rechazo y desistimiento de propuestas de contratos de concesión, solicitudes de legalización y autorizaciones temporales, de resolver las oposiciones administrativas y de expedir todos los demás actos administrativos que resulten del ejercicio de sus funciones, o que sean necesarios para el cabal cumplimiento de los trámites y asuntos mineros de su competencia (numerales 6º, 7º , 8º y 18).

En los términos del artículo 14 de la Ley 685 de 2001, para poder adelantar las actividades de exploración y explotación minera se requiere de un título minero debidamente inscrito en el Registro Minero Nacional, es decir que, después de presentar una propuesta de contrato de concesión(11) que cumpla con los requisitos legales, se otorgará la concesión respectiva, para lo cual se deberá celebrar el contrato que habilite la labor correspondiente(12), mediante la celebración de un contrato que debe cumplir unas solemnidades y que necesita inscribirse en el Registro Minero Nacional para su perfeccionamiento, por lo que no basta con que se profiera un acto administrativo para que pueda otorgarse la concesión, sino que se requiere de un contrato de concesión para la exploración y explotación minera celebrado entre el Estado y un particular.

En ese orden de ideas, el proceso de habilitación minera se encuentra relacionado, de manera directa, con la suscripción de un contrato de concesión para realizar las labores de exploración y explotación, motivo por el cual se trata de un procedimiento de naturaleza precontractual.

En auto reciente del pasado 7 de mayo del año en curso(13), al conocer del recurso de apelación de la decisión adoptada en audiencia inicial, se concluyó que, según lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 141 del CPACA —que replicó lo dispuesto en el artículo 87 del CCA(14)—, los actos precontractuales dirigidos a la celebración de un contrato de concesión pueden ser demandados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho(15), como en esta ocasión se hizo y, frente a la naturaleza del acto de legalización de minería tradicional, se precisó:

“(…) si el trámite administrativo que se adelanta tiene que ver con la obtención del título de legalización minero, a efectos de que se pueda materializar la celebración de un negocio jurídico habilitante para desarrollar la actividad económica correspondiente, es evidente que el trámite reviste un carácter contractual, pues se trata de un acto administrativo separable tendiente a la creación del contrato de concesión dirigido a cumplir un requisito esencial para la exploración y/o explotación minera” (se destaca).

En este sentido, dado que el debate gira en torno a la legalidad de actos administrativos precontractuales, relacionados con la actividad contractual del Estado en aras de la suscripción de un contrato de concesión minera que legalice el área presuntamente explotada por la parte demandante, la competencia para conocer de este asunto se radica en los Tribunales Administrativos y no en esta corporación, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 293 de la citada Ley 685 de 2001, son estos los competentes para conocer en primera instancia de las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas(16).

En este orden de ideas, de todo lo anterior se colige que esta corporación carece de competencia para conocer de este proceso en única instancia, por lo que al tenor de lo consagrado en el inciso 4º del artículo 168 del CPACA(17), se ordenará la remisión del expediente al Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas(18), a quién le corresponderá pronunciarse sobre los requisitos formales y sustanciales de la demanda, en punto a resolver sobre su admisión.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

REMÍTASE por competencia la demanda de la referencia al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CALDAS, previa cancelación de su radicación, por intermedio de la oficina judicial para efecto de su reparto.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrado: Hernán Andrade Rincón. 

(1) Resolución 04901 del 12 de diciembre de 20005, proferida por la Unidad de delegación minera de Caldas, mediante la cual resolvió rechazar la solicitud de Legalización Minera Tradicional LH0288-17.

(2) Resolución 002607 del 2 de julio de 2014 expedida por la Agencia Nacional de Minería, por medio de la cual se resuelve confirmar la Resolución LH0288-17.

(3) Presentado el 29 de diciembre de 2004, con base en la explotación de un yacimiento de minerales de oro y sus concentrados, minerales de plata y sus concentrados, conocido como la mina “ALEMANIA 2” adelantada por el demandante.

(4) Vigente a partir del 2 de julio de 2012.

(5) “(…) si un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o cualquier otro distinto del de controversias contractuales que se promuevan y relacionen inescindiblemente sobre un asunto minero y donde una de las partes sea una entidad estatal nacional, la competencia está determinada por los preceptos contenidos en la Ley 685 de 2001, por ser la norma especial que regula la materia, máxime que la Ley 1437 de 2011, que es posterior, guardó silencio sobre este tópico en particular, aunado al hecho que no es posible concluir, desde ningún punto de vista —ya que no existe norma o fundamento que así lo afirme— que la legislación posterior es siempre mejor que la anterior o que una norma posterior deroga en todos los eventos a la anterior”.

(6) Auto del 13 de febrero de 2014, C.P. Enrique Gil Botero, Expediente 48521. Se expuso: “(…) si un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o cualquier otro distinto del de controversias contractuales que se promuevan y relacionen inescindiblemente sobre un asunto minero y donde una de las partes sea una entidad estatal nacional, la competencia está determinada por los preceptos contenidos en la Ley 685 de 2001, por ser la norma especial que regula la materia, máxime que la Ley 1437 de 2011, que es posterior, guardó silencio sobre este tópico en particular, aunado al hecho que no es posible concluir, desde ningún punto de vista —ya que no existe norma o fundamento que así lo afirme— que la legislación posterior es siempre mejor que la anterior o que una norma posterior deroga en todos los eventos a la anterior”.

(7) Ibídem.

(8) Posición reiterada por la Sección en autos del 23 de noviembre de 2007 proferida por esta corporación, Sección Tercera, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Expediente 34523; del 21 de mayo de 2008, C.P. Enrique Gil Botero, Expediente 34383; del 27 de marzo de 2012, M.P. María Claudia Rojas Lasso, Expediente 38703; del 6 de septiembre de 2013, proferido por el despacho, Expediente 47825.

(9) “Artículo 14. A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional.
“Lo dispuesto en el presente artículo deja a salvo los derechos provenientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explotación, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de aporte, vigentes al entrar a regir este Código. Igualmente quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas antes de la vigencia del presente estatuto”.

(10) Tiene como objeto garantizar a los interesados en la legalización de minería de hecho, el ejercicio efectivo de los derechos constitucionales del debido proceso, defensa, contradicción y presunción de buena fe en las actuaciones que adelanten ante las autoridades mineras delegadas.

(11) Conforme lo dispuesto en el artículo 271 del Código de Minas: “Reglamentado por el Decreto Nacional 935 de 2013. La propuesta para contratar, además del nombre, identidad y domicilio del interesado, contendrá:
a) El señalamiento del municipio, departamento y de la autoridad ambiental de ubicación del área o trayecto solicitado;
b) La descripción del área objeto del contrato, y de su extensión;
c) La indicación del mineral o minerales objeto del contrato;
d) La mención de los grupos étnicos con asentamiento permanente en el área o trayecto solicitados y, si fuere del caso, el hallarse total o parcialmente dentro de zona minera indígena, de comunidades negras o mixtas;
e) Si el área abarca, en todo o en parte, lugares o zonas restringidas para cuya exploración y explotación se requiera autorización o concepto de otras autoridades, deberán agregarse a la propuesta de acuerdo con el artículo 35;
f) El señalamiento de los términos de referencia y guías mineras que se aplicarán en los trabajos de exploración y el estimativo de la inversión económica resultante de la aplicación de tales términos y guías;
g) A la propuesta se acompañará un plano que tendrá las características y especificaciones establecidas en los artículos 66 y 67 de este Código.
La propuesta deberá verterse en el modelo estandarizado adoptado por la entidad concedente.
h) Adicionado por el artículo 18, Ley 1382 de 2010.
i) Adicionado por el artículo 18, Ley 1382 de 2010”.

(12) “A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional.
“Lo dispuesto en el presente artículo deja a salvo los derechos provenientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explotación, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de aporte, vigentes al entrar a regir este Código. Igualmente quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas antes de la vigencia del presente estatuto”.

(13) Ver auto del 7 de mayo de 2015, Expediente 51921.

(14) Norma que resulta aplicable al presente asunto.

(15) Al tenor de lo normado en la Ley 80 de 1993 en su artículo 77 los actos contractuales son “los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual”, disposición que, igualmente, dejó claro que tales decisiones administrativas “sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo” hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En vigencia del referido Código Contencioso Administrativo —contenido en el Decreto 01 de 1984—, la jurisprudencia de la Sala de Sección Tercera sostuvo que los actos contractuales eran aquellos expedidos por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación, los cuales deben controlarse, por consiguiente, a través de la acción prevista en el artículo 87 del citado Código Contencioso Administrativo, excluyendo de tal connotación aquellos actos separables de los contratos, calificación reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato, ver Sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera el 14 de marzo de 2012, M.P. Olga Valle de De la Hoz, Expediente 21404.

(16) En igual sentido se pronunció el despacho en providencia del 6 de septiembre de 2013, Expediente 47825, demandante: Ruth Dary Carvajal Rojas y Otro, Demandado: Nación-Ministerio de Minas y Energía y otros. Asimismo, en providencias del 23 de noviembre de 2007. M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Expediente 34523 y del 27 de marzo de 2012, M.P. María Claudia Rojas Lasso, Expediente 38703, ésta última de Sala Plena, se precisó que resultaban aplicables las normas especiales de competencia contempladas en el Código de Minas, esto es, el artículo 295 de la Ley 685 de 2001 según el cual el Consejo de Estado conoce de las acciones referentes a controversias sobre temas mineros, cuando en ellas sea parte la Nación o una entidad del orden nacional, siempre que se trate de causa diferente a las que se suscitan en los contratos de concesión minera las cuales son competencia de los tribunales administrativos en primera instancia.

(17) “en caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión”.

(18) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 numeral 2 del CPACA que dispone que la competencia por razón del territorio “En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar”.