Auto 2015-00040/2716-2015 de octubre 26 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 08-001-23-33-000-2015-00040-01

Nº interno: 2716-2015

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho

Demandante: Nidia Isabel Puerta López

Demandado: Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla

Bogotá D.C., veintiséis de octubre de dos mil diecisiete.

Ley 1437 de 2011

Auto interlocutorio O- 277-2017

I. Asunto

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación formulado por el apoderado de la demandante contra el auto proferido el 12 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que rechazó la demanda por caducidad del medio de control.

II. Antecedentes

La señora Martha del Socorro Montenegro Martelo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad de:

1. Resolución 835 de 2 de septiembre de 1998 expedida por la Contraloría Distrital de Barranquilla, por la cual fue desvinculada del servicio como consecuencia de la supresión del cargo de auxiliar de servicios generales, efectuada a través del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998.

2. Que se declare la nulidad de todas las resoluciones que guardan relación y se desprenden de la anterior (pago de vacaciones, liquidaciones, etc.) y de los actos administrativos fictos o presuntos a través de los cuales se desataron desfavorablemente los recursos interpuestos.

A título de restablecimiento del derecho solicitó:

1. Ordenar a la Contraloría Distrital de Barranquilla a reintegrar a la demandante en el mismo cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía en igual o mejor condición de trabajo a la que poseía al momento de su desvinculación, con la conservación de los derechos de carrera.

2. Efectuar el pago de los salarios, primas, reajustes o aumentos de sueldo y demás emolumentos que dejó de percibir desde su desvinculación, se reconozca y paguen todas las prestaciones sociales compartidas entre el trabajador y el empleador (pensión y salud) en la cuota parte que la demandada no consignó.

Los fundamentos fácticos que expuso la demandante dan cuenta que estuvo vinculada al servicio de la Contraloría Distrital de Barranquilla, inscrita en carrera administrativa y que con fundamento a la expedición del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998(1), el Contralor Distrital de Barranquilla, mediante la Resolución 835 de 2 de septiembre de 1998, la retiró del servicio como consecuencia de la supresión del cargo.

Refiere la demandante que el Consejo de Estado(2) confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 2 de febrero de 2011 que declaró la nulidad de los artículos 8º y 10 del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998 expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla y en esa medida los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a la expedición de la actuación administrativa demandada desaparecen del ordenamiento jurídico y quedan sin efecto, conforme lo dispone el artículo 189 del CPACA.

III. Providencia apelada(3) 

El a quo rechazó la demanda por considerar que existe caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con base en los siguientes argumentos.

En primer lugar, señaló que a folios 15 a 22 obran las respuestas de la Contraloría Distrital de Barranquilla y de la Alcaldía de Barranquilla a la petición de reintegro formulada por la demandante, por lo que concluyó que no se estaría frente a actos presuntos.

Del fondo del asunto, indicó que la declaratoria de nulidad de los artículos 8º y 10 del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998 expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, no implica la afectación de actos particulares y no sirve de excusa para revivir términos que otras disposiciones consagran para su discusión.

En efecto, arguyó que el Consejo de Estado ha señalado que cuando se demanda un acto particular y concreto fundamentado en vicios de nulidad de un acto de carácter general: i) lo usual es que se demande el acto particular y se solicite inaplicar el acto general por ilegalidad o inconstitucional al caso concreto o ii) se solicite la prejudicialidad de manera que de producirse la nulidad del acto general la situación particular no se encuentre consolidada y pueda resolverse sobre la nulidad del acto particular con base en la nulidad del acto general.

Concluyó que como quiera que la Resolución demandada es de 2 de septiembre de 1998 y quedó ejecutoriada el 13 de septiembre de 1998, el término para demandar venció el 14 de enero de 1999. Sin embargo, la demanda solo fue presentada hasta el 6 de octubre de 2014, cuando dicho término se encontraba ampliamente superado.

IV. Recurso de apelación(4) 

La parte demandante interpuso recurso de apelación por considerar que su interés no es revivir términos que ya están plecluídos, sino debatir el efecto de la sentencia de nulidad respecto del acto particular y concreto.

Señaló que el a quo obró erradamente al indicar que se habla de hechos o circunstancias diferentes, pues en su criterio se acudió oportunamente a la jurisdicción para demandar el Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998 a través de la acción de nulidad; cosa distinta es que dicha controversia hubiese tardado más de 16 años en resolverse y como consecuencia de ello se acuda ahora a la nulidad y restablecimiento del derecho para demandar los actos particulares que se expidieron como consecuencia del acuerdo mencionado.

Indicó que el acto administrativo que afectó la situación laboral de la demandante fue precisamente el artículo 8º del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998 que hoy se encuentra declarado nulo y que la resolución es un acto de simple comunicación contra el cual no procede recurso y/o acción alguna.

Sostuvo que toda vez que se declaró nulo el artículo que modificó la planta de personal de la Contraloría Distrital de Barranquilla, la comunicación de esa supresión se encuentra viciada de nulidad y debió producirse el restablecimiento automático de los derechos violados que con la expedición del Acuerdo se ocasionó.

Finalmente, sostuvo que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo en tanto que no existe una acción autónoma que lo permita.

V. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad a lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(5), el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual modo y en concordancia con los artículos 125 y 243 ib., la presente decisión debe adoptarse por la Subsección.

2. Problema jurídico.

El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta

¿La declaratoria de nulidad del Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998 por el cual se modificó la planta de personal de la Contraloría Distrital de Barranquilla da lugar a que el término de caducidad para demandar el retiro del cargo de la demandante se cuente a partir de la ejecutoria de dicha providencia?

Al respecto la Sala sostendrá la tesis negativa, como pasa a explicarse

2.1. Efectos en el tiempo de la sentencia de nulidad de un acto administrativo de contenido general.

El fallo de nulidad de un acto administrativo tiene efectos ex tunc, es decir, desde el inicio, lo que implica considerar que el acto nunca ha existido para la vida jurídica y/o “[…] las cosas se deben retrotraer al estado en que se encontraban, antes de su expedición. […]”(6), sin afectar las situaciones jurídicas consolidadas antes de la fecha de la sentencia. No obstante, es claro que esta jurisdicción puede pronunciarse sobre la legalidad de los actos que sufrieron el decaimiento, siempre que el acto administrativo de carácter particular y concreto haya sido demandado en el término señalado por la ley.

Al respecto esta Corporación(7) ha señalado:

“[…] los efectos del fallo de nulidad afectan e inciden en las situaciones que se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, toda vez que respecto de los actos administrativos particulares, la declaratoria de nulidad de un acto general produce efectos ex tunc, esto es que se retrotraen al momento en que nació el acto administrativo viciado de nulidad.

Así que, si al momento de proferirse la sentencia de nulidad los actos administrativos particulares se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o están demandados ante la jurisdicción contenciosa, no puede considerarse que la situación jurídica particular se encontraba consolidada a la fecha en que se profiere el fallo de nulidad […]”.

Lo anterior quiere decir que cuando los efectos la sentencia de nulidad recaen sobre un acto de carácter general, estos afectan las situaciones particulares que aún no se han consolidado. Dicho en otros términos, los efectos del fallo de nulidad afectan aquellas situaciones particulares que a la fecha de su ejecutoria se encuentren en debate ante las autoridades administrativas o ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

2.2. De la oportunidad para demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto.

El término para presentar la demanda de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto administrativo de carácter particular y concreto y/o de un acto administrativo de carácter general que persigue el restablecimiento automático del derecho quebrantado es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso(8), so pena de que opere la caducidad.

En cuanto al término de caducidad para demandar un acto particular y concreto que tiene como sustento un acto de carácter general que fue declarado nulo, esta Corporación(9) ha señalado:

i). La declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte demandante, no puede revivir términos para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

ii) La declaratoria de nulidad del acto general no restablece automáticamente derechos particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual, solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial.

iii) La nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo. Por esta simple razón, no es procedente interpretar que el término de caducidad haya de contarse a partir de la nulidad del acto general.

2.3. Caso concreto.

Analizada la situación, considera la Subsección que el verdadero alcance de las pretensiones del medio de control de la referencia no es otro que revivir la posibilidad de controvertir la legalidad del acto de desvinculación laboral proferido en el año de 1998.

En efecto, en atención de la jurisprudencia anteriormente citada es pertinente reiterar que los efectos de la sentencia que anuló el Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998 no puede constituir un fundamento legal que permita revivir términos o plazos que a la luz de nuestro ordenamiento jurídico se encuentran precluidos; pues el pretender que luego de 16 años se debata la legalidad de un acto particular y concreto que usualmente debe demandarse en el término de 4 meses es una actuación que está en contravía del principio universal de la seguridad jurídica.

En las anteriores condiciones el término de caducidad para demandar la Resolución 835 de 2 de septiembre de 1998 era de 4 meses contados a partir de del día siguiente al de su comunicación, notificación, ejecución o publicación y como quiera que trascurrieron más de 15 años entre la fecha de la notificación de la actuación administrativa demandada y la presentación de la demanda “25 de marzo de 2015(10)”, operó el fenómeno de caducidad del medio de control y por tanto en los términos del artículo 169 del CPACA es procedente el rechazo de la demanda de la referencia.

Decisión en segunda instancia

Por las razones que anteceden la Subsección confirmará la providencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

RESUELVE

1. Confirmar la providencia de 12 de mayo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que rechazó la demanda, por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

2. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

Magistrados: William Hernández Gómez—Rafael Francisco Suárez Vargas—Gabriel Valbuena Hernández.

1 Por medio del cual se modificaron los presupuestos del Concejo, la Personería Distrital y la Contraloría Distrital de Barranquilla

2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Magistrada Ponente Doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, expediente 0800012331000200900740, radicación interna 1994-2011.

3 Folios 146 a 150

4 Folios 152 a 157

5 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.

6 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera ponente: Ligia López Díaz. Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil siete (2007). Radicación número: 47001-23-31-000-2001-01189-01(16294). Actor: Avidesa Mac Pollo S.A. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

7 Consejo de Estado. expediente 14979, providencia de 27 de octubre de 2005.

8 Artículo 164 del CPACA, antes numeral 2º del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 11 de febrero de 2016, Consejero ponente William Hernández Gómez, número interno 2838-2013; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 19 de febrero de 2015, Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, número interno 2412-2013.

10 Folio 144