Auto 2015-00654 de noviembre 17 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente:

Ramiro Pazos Guerrero

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016).

Rad.: 680012333000201500654 01 (55744)

Demandante: Luis Fernando Barajas Ardila y otros

Demandados: Contraloría Municipal de Bucaramanga y otros

Medio de Control: Reparación directa (L. 1437/2011)

EXTRACTOS: «VI. CONSIDERACIONES

Estima la Sala que se debe confirmar la decisión emitida por el Tribunal Administrativo Oral de Santander el 26 de agosto de 2015, mediante la cual se rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con los motivos que se exponen a continuación:

1. Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando existen actos administrativos de por medio.

1.1. Con el fin de ejercer un control sobre las diferentes manifestaciones de la administración que generan algún tipo de perjuicio —actos, acciones, omisiones, ocupaciones, entre otros— el legislador creó diferentes medios o vías de acceso a la jurisdicción que se determinan, en lo que respecta a su ejercicio, por la fuente u origen del daño causado.

1.2. Así, cuando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde ejercer al afectado el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa.

1.3. Ahora bien, en lo que respecta al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 138(2) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, indica que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue creado con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada(3) y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella(4).

1.4. Por otro lado, según lo establecido en el artículo 140(5) de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, es decir que en principio este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos. No obstante, vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, tal como se explicará más adelante.

1.5. Si bien es cierto que los medios de control previamente analizados —reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho— tienen un aspecto en común, esto es, que tienen un propósito reparatorio, para su procedencia el origen del daño resulta determinante y, por tal razón, sus requisitos formales, la técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad son diferentes en cada uno de ellos(6). Al respecto, se reitera que mientras el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encuentra fundamento en la nulidad de un acto administrativo y la consecuente reparación de daños que hubiera producido, el medio de control de reparación directa tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados, entre otros eventos, por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En relación con lo anterior, esta corporación se ha pronunciado de la siguiente manera:

Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. 

Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa(7) (Negrillas fuera de texto).

1.6. De igual forma, en cuanto a la técnica que se debe utilizar para su formulación, es posible advertir que en los eventos en los que se pretenda la declaratoria de nulidad de un acto administrativo resulta indispensable que se invoque uno o varios de los supuestos establecidos en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, a saber: i) la infracción de las normas en que debía fundarse el acto; ii) la falta de competencia para expedir el acto; iii) la expedición irregular del acto; iv) el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; v) la falsa motivación del acto; o vi) la desviación de poder.

1.7. Caso contrario ocurre con la reparación directa, la cual no fue sometida por el legislador a la configuración de determinada causal por encontrarse fundada principalmente en el daño antijurídico —art. 90 de la C.P.—, concepto amplio que no se encuentra reducido a causales específicas previstas en la ley.

1.8. En este orden, resulta relevante que por disposición del legislador, la técnica para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho varía en razón a la pretensión de anulación de un acto administrativo, ya que a diferencia de la reparación directa, resulta indispensable que se invoquen las normas violadas y se explique el concepto de violación —numeral 4º del artículo 162 del CPACA—.

1.9. Aunado a lo anterior, los medios de control objeto de estudio poseen otras diferencias relacionadas con las formalidades o requisitos para la presentación de la demanda, entre las cuales se destacan respecto de la nulidad y restablecimiento del derecho i) la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente —numeral 2º del artículo 161 del CPACA—, y ii) que se aporte junto con la demanda copia del acto acusado —numeral 1º del artículo 166 del CPACA—, aspectos que no son exigibles en materia de reparación directa.

1.10. De otro lado, se advierte que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el término para interponer la demanda es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, mientras que en la reparación directa el término para interponer la demanda, por regla general, es de dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo.

1.11. Conforme a los anteriores argumentos, se desprende que existen tanto diferencias sustanciales como procesales en lo que respecta a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se advierten distintas i) las causas que habilitan su ejercicio(8), ii) las formalidades requeridas para su presentación y iii) el término de caducidad previsto por la ley para cada una de ellas.

1.12. A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen eventos excepcionales en los cuales esta corporación ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de reparación directa a pesar de estar de por medio actos administrativos generadores de daño, dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad —daño especial— , ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica, y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo. A continuación se analizará con mayor detenimiento cada una de estas excepciones:

1.13. Cuando no se pretende la nulidad del acto administrativo demandado —daño especial—.

1.13.1. En esta hipótesis se persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio de las cargas públicas. En estos eventos, el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado.

1.13.2. Puede observarse que en este caso no se cuestiona la legalidad del acto administrativo, por el contrario, se admite que este se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, pero que genera una carga anormal que no se está en la obligación de soportar.

1.13.3. En estos eventos, se ha dicho que se “causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”(9).

1.13.4. En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño especial no se controvierte la legalidad de los actos administrativos, sino que se busca la reparación de los perjuicios que se han generado con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, por lo cual resulta innecesario o intrascendente atacar el acto que causó el daño a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no se persigue su declaratoria de nulidad. En este evento, se permite reclamar los perjuicios causados a través del medio de control de reparación directa. Sobre el particular se ha dicho lo siguiente(10):

La jurisprudencia nacional(11) de vieja data ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la administración como es la que se desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial (Bonnard). De modo que no es forzoso reclamar, mediante el contencioso subjetivo, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base de que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qué padecer se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas (...).

Por manera que la jurisprudencia ha definido al daño especial , como aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva,(12) en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que deben sufrir los administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas(13).  

1.14. Cuando se reclaman perjuicios derivados de un acto administrativo general revocado o anulado.

1.14.1. La segunda hipótesis en la cual se ha aceptado la procedencia del medio de control de la reparación directa se da cuando el daño ha sido producto de un acto administrativo general que ha sido revocado por la administración, o fue objeto de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este evento se ha entendido que el daño ocasionado a los administrados se encontraba cobijado por una presunción de legalidad pero, con posterioridad, deviene en antijurídico en razón a que la administración o la jurisdicción reconocen que el mismo era ilegal, siendo retirado del ordenamiento jurídico y, por lo mismo, desapareciendo el deber de los administrados de soportar sus efectos(14).

1.14.2. Sin embargo, en este caso se ha precisado que solo procede el medio de control de reparación directa cuando entre el daño antijurídico alegado y el acto administrativo general no existe un acto administrativo particular que pueda ser objeto de control jurisdiccional, ya que de ser así estaríamos ante una situación jurídica posiblemente consolidada.

1.14.3. Lo anterior por cuanto la nulidad del acto administrativo general no implica que automáticamente opere el decaimiento o sobrevenga la nulidad de los actos administrativos particulares frente a los cuales no existió oposición, esto debido a que los mismos mantienen su presunción de legalidad a pesar de desaparecer con posterioridad los fundamentos jurídicos que los soportaban. En relación con lo anterior se ha dicho lo siguiente(15):

“(...) la declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte actora, no puede revivir términos más que precluidos para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Como bien lo ha expresado esta Sección en casos análogos al del sub lite, la nulidad que se declara, no restablece automáticamente derechos particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amén de lo cual debe afirmarse que la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo. 

Por esta simple razón, no es procedente interpretar que el término de caducidad haya de contarse a partir de la nulidad del acto general”. 

1.14.4. Así las cosas, por regla general, la declaratoria de nulidad del acto administrativo general no afecta o incide en las situaciones jurídicas individuales que se consolidaron bajo su vigencia y sobre las cuales existen actos administrativos particulares que deben ser controvertidos por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho(16).

1.14.5. En este punto, se debe recordar que el decaimiento de los actos administrativos, esto es, la pérdida de su fuerza ejecutoria, tiene aplicación cuando desaparecen los fundamentos fácticos o jurídicos que dieron lugar a la expedición del acto, lo cual imposibilita que se haga exigible el cumplimiento de lo ordenado. No obstante, no puede pasarse por alto que cuando el acto administrativo ya fue ejecutado y contra el mismo no fue presentada oposición alguna, los efectos que haya surtido se mantienen legales en virtud de su presunción de legalidad y la consolidación de la situación jurídica.

1.14.6. De tal manera que solamente las situaciones que no se encontraban consolidadas en el momento en el cual se declaró la nulidad del acto administrativo general, es decir, aquellas que no se encontraban definidas, bien sea porque estaban siendo controvertidas en sede administrativa o simplemente no se hubieran ejecutado, pueden ser afectadas en lo que respecta a su fuerza ejecutoria por la decisión que declaró nulo el mencionado acto administrativo(17), mientras que las demás situaciones ya se encontrarían definidas y no podrían ser afectadas.

1.14.7. Ahora bien, es importante indicar que el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo, esto es, la pérdida del sustento fáctico y jurídico, solamente implica la pérdida de fuerza ejecutoria de la decisión y se ocasiona por circunstancias posteriores al nacimiento del acto, sin que se ataque su validez, cuyo cuestionamiento debe realizarse con sujeción a las circunstancias vigentes al momento de su expedición, por lo que las situaciones jurídicas que se consolidaron antes de la pérdida de su fuerza ejecutoria no resultan afectadas.

1.14.8. De otro lado, también se resalta que las situaciones jurídicas que se consolidaron en vigencia de un acto administrativo no podría verse afectadas con el decaimiento de este, dado que ello iría en contravía de principios como los de confianza legítima y seguridad jurídica. En efecto, los ciudadanos cuyos derechos y obligaciones se concretaron con un acto administrativo en firme y ejecutado no pueden ser sorprendidos con su decaimiento, pues estos ya tenían certeza de cuál era su situación jurídica.

1.14.9. Además, aceptar que el decaimiento del acto administrativo tiene efectos retroactivos respecto de las situaciones que se consolidaron con anterioridad traería consigo la inestabilidad de las decisiones que se encuentran en firme y la consecuente afectación de la seguridad jurídica, pues cada vez que desaparecieran los fundamentos normativos o fácticos de una decisión podría volverse a emitir un pronunciamiento sobre la misma, prevaleciendo así la indefinición de las diferentes situaciones sometidas a consideración de la administración.

1.15. Cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.

1.15.1. El tercer supuesto bajo el cual procede de manera excepcional el medio de control de reparación directa tiene que ver con aquellos casos en los cuales se alega que la causa del perjuicio no es propiamente el acto sino su ejecución irregular, evento en el cual se configura una operación administrativa ilegal cuya indemnización puede ser reclamada vía reparación directa, por no encontrarse tampoco en debate la legalidad del acto administrativo sino los daños causados con su cumplimiento defectuoso o irregular.

1.15.2. Sobre el particular es pertinente indicar que existe una operación administrativa ilegal cuando, por ejemplo, se va más allá de la orden emitida y se excede de lo ordenado en detrimento directo del afectado, tal como sucede en el evento en que se expide un acto administrativo que ordena demoler el segundo piso de un edificio y, erradamente, se derriba toda la edificación, situación que da lugar a la configuración de un daño antijurídico cuyos perjuicios pueden ser reclamados a través del ejercicio del medio de control de reparación directa. Sobre este evento la jurisprudencia de esta corporación ha afirmado lo siguiente:

Al contrario, cuando la ejecución de un acto administrativo es irregular, esto es, cuando excedió lo contenido en el acto o cuando no se notificó o se notificó de manera indebida o se ejecutó de manera anticipada, los actos materiales de la ejecución constituyen una operación administrativa ilegal que, en caso de haber causado perjuicios, da lugar a una acción de reparación directa(18).

1.16. Debido a que ya fueron explicados los eventos en los que se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, corresponde a la Sala analizar si la restructuración administrativa ocurrida en el Municipio de Bucaramanga en el año de 1999 encaja dentro de alguno de los supuestos previamente enunciados.

2. El caso en concreto. La reestructuración administrativa del Municipio de Bucaramanga acaecida durante el año 1999.

2.1. El Concejo Municipal de Bucaramanga expidió los acuerdos números 023 y 051 de 1999, que otorgaron facultades extraordinarias al Alcalde de Bucaramanga para llevar a cabo la reestructuración de la administración central del ente territorial, así como la modificación o adopción de grados y/o escalas de remuneración en las diferentes categorías del municipio. El objetivo de dichos actos administrativos era modificar principalmente la planta de personal de la alcaldía, la personería, y la contraloría municipal y autorizar la creación, fusión o supresión de las entidades descentralizadas municipales existentes en aquella época, tratándose así de un plan para restructurar toda la estructura administrativa del nivel municipal.

2.2. Ahora bien, luego de la expedición de dichos actos administrativos, el Concejo Municipal de Bucaramanga expidió el Acuerdo 062 de 31 de diciembre de 1999, mediante el cual modificó los acuerdos previamente referidos en dos aspectos, a saber: i) en el sentido de eliminar una validación técnica previamente exigida a la reestructuración y ii) ampliar el plazo inicialmente otorgado al alcalde para el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas —ampliación de 3 meses contados a partir de la publicación del acuerdo—.

2.3. Con base en las facultades conferidas por el artículo 272 de la Constitución política, el Concejo Municipio de Bucaramanga profirió los actos administrativos 007 y 008 de 2000 en los que se establecía la nueva estructura de la Contraloría Municipal de Bucaramanga y se suprimían los cargos hasta ese momento existentes. Posteriormente, el 24 de abril de 2000 se enviaron oficios a los empleados de la contraloría municipal, entre ellos el señor Luis Fernando Barajas Ardila, en los que se les informó que sus cargos habían sido suprimidos, decisión que se ejecutó o hizo efectiva al apartar al personal de su cargo y funciones.

2.4. En el caso particular de los empleados de la Contraloría Municipal de Bucaramanga se les informó que por disposición del Acuerdo 008 de 2000 se eliminaban sus empleos. No obstante, según el escrito de demanda, el Alcalde del Municipio de Bucaramanga había delegado en el concejo municipal su facultad para reestructurar la contraloría municipal, pero se manifiesta que no podía realizar dicho acto de delegación, en tanto mediante Resolución 055 del 29 de febrero de 2000 se dispuso suprimir todos los cargos de la Alcaldía Municipal de Bucaramanga, decisión que a sentir de los demandantes eliminó, inclusive, el cargo del alcalde que se encontraba contenido en el Decreto 0218 de 1998.

2.5. De igual forma, se indicó que la Resolución 055 de 2000, nunca les fue notificada y por causa de este desconocimiento los empleados que demandaron a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho nunca la atacaron.

2.6. Por otro lado, agregó la parte actora que el Acuerdo 062 de 1999, —mediante el cual se dispuso eliminar una validación técnica para la ejecución del programa de saneamiento fiscal y financiero de la reestructuración administrativa del Municipio de Bucaramanga—, fue demandado y declarado nulo por esta corporación mediante sentencia del 2 de mayo de 2013, la cual quedó ejecutoriada el 20 de junio de la misma anualidad. Según la demandada, es a partir de la ejecutoria de esta sentencia que se debe contabilizar el término de caducidad de todas las personas afectadas con la reestructuración acaecida en el año de 1999, pues se considera que fue a partir de ese momento que los empleados que fueron desvinculados de la Contraloría Municipal de Bucaramanga conocieron que el acuerdo que dio origen a la supresión de los cargos era ilegal.

2.7. Visto el panorama en que se produjo la restructuración administrativa del Municipio de Bucaramanga en el año de 1999, procederá la Sala a determinar la fuente del daño ocasionado al señor Luis Fernando Barajas Ardila que fue desvinculado de su cargo.

2.8. La fuente del daño en la reestructuración administrativa del Municipio de Bucaramanga.

2.8.1. Como se ha indicado en líneas precedentes, cuando el daño causado a un particular por parte del Estado es producto de un acto administrativo el mecanismo para ejercer su control y obtener el resarcimiento de perjuicios causados es el de nulidad y restablecimiento del derecho. A pesar de lo anterior, en algunas situaciones esta corporación ha aceptado que el medio de control de reparación directa proceda para obtener la reparación de perjuicios producidos por un acto administrativo, cuestión que fue abordada ampliamente con anterioridad.

2.8.2. En el sub judice se observa que el daño ocasionado al señor Luis Fernando Barajas Ardila fue causado por el acto administrativo que dispuso suprimir distintos cargos de la Contraloría Municipal de Bucaramanga, decisión que fue comunicada a los empleados y que surtió efectos con su ejecución inmediata —desvinculación del cargo—.

2.8.3. Así mismo, observa la Sala que el daño fue originado por la restructuración administrativa de la Contraloría Municipal de Bucaramanga y la consecuente supresión de empleos, lo cual tuvo sustento en distintos actos administrativos —Acuerdo 007 del 13 de abril de 2000 y acuerdo 008 del 14 de abril de 2000—, cuyo cuestionamiento de legalidad y mecanismo para obtener la reparación de los perjuicios es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2.8.4. Advierte la Sala que en el escrito de demanda se utilizan diferentes argumentos dirigidos a cuestionar la legalidad del acto, esto porque se afirma en la misma i) que el acto administrativo que suprimió los empleos estuvo en contravía de las normas superiores en que debería fundarse, ya que se envió ocultando la existencia de otro acto administrativo, eso es, la Resolución 055 de 2000; ii) que los acuerdos emitidos por el Concejo Municipal de Bucaramanga no podían suprimir la totalidad de empleos porque carecían de competencia para ello; y iii) que existió una desviación de poder en tanto fueron enajenados algunos activos del municipio –acciones- que no podían ser utilizados en el trámite de reestructuración.

2.8.5. Como se puede ver los anteriores argumentos no encajan dentro del medio de control de reparación directa ya que se encuentran destinados a controvertir la legalidad del acto administrativo conocido y que se ejecutó, no un hecho u omisión de la administración municipal, por tal razón, en principio, en el sub lite la caducidad tendría que ser examinada conforme a las reglas procedimentales de la nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, previo a realizar tal ejercicio se analizarán con mayor detenimiento los argumentos del recurrente respecto de la ausencia de caducidad del medio de control y la procedencia de la reparación directa. Con este propósito la Sala procederá a desarrollar los demás argumentos planteados a continuación:

2.9. La presunta falta de conocimiento y notificación de la Resolución 055 de 2000.

2.9.1. Se indicó en la demanda que el señor Alcalde del Municipio de Bucaramanga no podía delegar la facultad de reestructurar la Contraloría Municipal de Bucaramanga, en tanto la Resolución 055 de 2000, a través de la cual se suprimieron todos los cargos de nómina de la Alcaldía, también eliminó el empleo del Alcalde decisión que según ellos se ocultó, no se notificó y solamente fue conocida hasta junio de 2014 cuando se presentaron varios derechos de petición, momento desde el cual, según los demandantes, debe contabilizarse el termino de caducidad.

2.9.2. En relación con lo anterior, estima la Sala que no son de recibo los argumentos de desconocimiento de la Resolución 055 de 2000, por cuanto en los mismos hechos de la demanda se consigna que los actos administrativos que causaron el daño fueron otros. Además, a la demandante se le comunicó de la pérdida de su cargo y fue efectivamente desvinculada de su empleo, es decir, soportó los efectos de las decisiones adoptadas por la administración municipal.

2.9.3. En esa medida, no resulta razonable para la Sala considerar que solamente fue hasta el año 2014 que el señor Luis Fernando Barajas Ardila conoció de las determinaciones laborales adoptadas en su contra, pues además de ser comunicado de la supresión de su cargo tuvo pleno conocimiento de su desvinculación, hecho este último que era imposible que desconociera y que se materializó al día siguiente de la comunicación que informó que se terminaba su vinculación con la Contraloría Municipal.

2.9.4. Además, prueba de lo anterior consta en el contenido del oficio enviado con fecha de 24 de abril de 2000, en el que se le informó que su empleo había sido suprimido y que, por tal razón, finalizaba su vinculación con la Contraloría. A continuación se transcribe el aparte pertinente de la comunicación remitida al señor Luis Fernando Barajas Ardila (fl. 8, cdno. 1):

“Me permito comunicarle que mediante Acuerdo número 008 del 14 de abril de 2000, el empleo de INSTRUCTOR, código 415, grado 1, que usted viene desempeñando, ha sido suprimido de la planta de personal de la Contraloría Municipal de Bucaramanga, supresión que rige a partir del 25 de abril de 2000”. 

2.9.5. En este orden de ideas, resulta evidente para la Sala que el señor Luis Fernando Barajas Ardila, afectado con la reestructuración administrativa de la Contraloría Municipal de Bucaramanga i) sí conocía acerca de las decisiones administrativas adoptadas en su contra, ii) soportó los efectos de la ejecución de las mismas desde el momento en que fue retirado de su empleo, y iii) no tuvo la oportunidad de impugnar por vía administrativa su salida del cargo, pues con la ejecución de las decisiones quedó desvinculada de su cargo.

2.9.6. En consecuencia, podría concluirse que como no era controvertible la decisión y esta se ejecutó, fue a partir del día siguiente a la desvinculación que comenzaron a contabilizarse los cuatro meses que tenía el señor Luis Fernando Barajas Ardila para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, esto de conformidad con el numeral 2º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984(19), norma vigente para la época de los hechos que tenía previstos varios supuestos de conocimiento del acto —notificación, comunicación, publicación, entre otros—, en los que se encontraba la ejecución de la decisión como presupuesto válido para determinar el momento de contabilización del término de caducidad.

2.9.7. En cuanto al punto anterior, debe destacarse que la norma procesal vigente al momento de los hechos partía de diversos supuestos en los que podía ser considerado como conocido el acto administrativo causante de daños y, en esa medida, resulta jurídicamente válido que en el caso bajo estudio se tome el momento de ejecución de la decisión a efectos de determinar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, causal que se justifica no solo en el conocimiento de la decisión, sino en la concreción de los efectos de la misma, los cuales no pueden ser obviados o desconocidas en casos de desvinculación laboral o pérdida de empleo por ser evidentes frente al afectado directo.

2.9.8. Por otro lado, debe destacarse que en el caso de los empleados de la Contraloría Municipal de Bucaramanga la comunicación por medio de la cual se informó acerca de la supresión del empleo tuvo como sustento el Acuerdo Nº 008 del 14 de abril de 2000, por lo que fue con este acto administrativo con el que se concretó el daño, decisiones sobre las cuales no cabe duda que tuvo la oportunidad de conocer el señor Luis Fernando Barajas Ardila y, por tanto, son estos los actos que debieron ser demandados.

2.9.9. Así las cosas, el acto administrativo que afectó su situación jurídica particular fue el Acuerdo Nº 008 del 14 de abril de 2000, el cual sí le fue comunicado a través de oficio de fecha 24 de abril de 2000. De igual forma, se concluye que pudo percibir los efectos de la ejecución del acto administrativo de desvinculación cuando se le removió del cargo de manera efectiva, motivo adicional por el que el mismo no podía considerarse como inadvertido por el demandante que resultó afectado con las medidas adoptadas.

2.9.10. De igual forma, se concluye que el demandante pudo percibir los efectos de la ejecución del acto administrativo de desvinculación cuando se le removió del cargo de manera efectiva, motivo adicional que no podía considerarse como inadvertido por los empleados de la Contraloría que resultaron afectados con las medidas adoptadas.

2.9.11. De esta forma, concluye la Sala que en el presente caso se tuvo certeza respecto de la ejecución del acto administrativo cuando se produjo la desvinculación efectiva del cargo, por tal razón, sería a partir del día siguiente a dicho suceso que comience a contabilizarse el término de cuatro meses para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, término que para el caso del señor Luis Fernando Barajas Ardila comenzó a correr desde cuando supo de la supresión de su empleo —momento en el que se ejecutó el acto—, esto es, desde el 24 de abril del año 2000 (fl. 8, cdno. 1), de ahí que solamente tuviera hasta el 25 de agosto de ese mismo año para presentar la respectiva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

2.9.12. Por otra parte, en cuanto al argumento relativo al incendio que destruyó la Resolución 055 de 2000 y por el cual no pudo ser notificada, estima la Sala que esta situación se torna irrelevante en la medida que se afirma que dicho siniestro ocurrió en el año 2002, esto es, luego de transcurridos los cuatro meses para interponer la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que resulte innecesario un análisis profundo sobre este aspecto.

2.9.13. Además, si en gracia de discusión se admitiera que el medio de control procedente era el de reparación directa, de todas formas estaría caducada la oportunidad para su ejercicio, ya que el término iniciaría igualmente desde el momento en que los afectados perdieron su empleo.

2.9.14. Bajo estas circunstancias, concluye la Sala que el daño causado fue producto de decisiones de la administración —acuerdos 007 del 13 de abril de 2000 y 008 del 14 de abril de 2000— que fueron conocidas por el señor Luis Fernando Barajas Ardila desde la desvinculación de su cargo, y que no existen motivos serios y razonables para considerar que le fue imposible conocer de las determinaciones que lo afectaron.

2.10. La nulidad del acuerdo 062 de 1999 no revivió los términos para demandar los actos administrativos que afectaron la situación laboral de los empleados de la Contraloría Municipal de Bucaramanga.

2.10.1. Comoquiera que la parte demandante pretende hacer ver que con la expedición de la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo 062 de 1999 se advirtió la ilegalidad de la eliminación de su cargo, es preciso analizar esta determinación judicial a fin de constatar si efectivamente esa providencia advirtió una situación no previsible al momento de la desvinculación.

2.10.2. El Concejo Municipal de Bucaramanga emitió el Acuerdo 062 de 1999, mediante el cual dispuso, entre otros aspectos, eliminar una validación técnica para la ejecución del programa de saneamiento fiscal y financiero de la reestructuración administrativa del Municipio de Bucaramanga, puesto que los costos de su aplicación se financiarían con recursos provenientes de la venta de acciones de empresas del municipio. Sin embargo, este acto administrativo fue declarado nulo por esta corporación mediante sentencia del 2 de mayo de 2013(20), la cual quedó ejecutoriada el 20 de junio de la misma anualidad.

2.10.3. Advierte la Sala que en la sentencia emitida por esta corporación la controversia giró en torno a establecer si la destinación que tenían algunos activos del municipio para financiar el Plan de Desarrollo municipal, podía cambiarse para costear el programa de saneamiento fiscal que incluía la reestructuración del Municipio de Bucaramanga. De igual forma, se encuentra que la conclusión a la que se llegó fue que el acto administrativo demandado era nulo porque la variación de destinación que se hizo de unos activos del municipio –acciones vendidas- había sido ilegal conforme a la ley vigente para el momento de los hechos.

2.10.4. En aquella oportunidad esta corporación consideró que no podía ser variada la destinación de los recursos dirigidos al plan de desarrollo municipal, en atención a que no había ninguna disposición para la época de los hechos que autorizara tal cambio.

2.10.5. Ahora bien, la Sala estima que la expedición de la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999 fue interpretada de manera errónea por los demandantes, dado que la providencia no tuvo que ver con las facultades del concejo municipal de suprimir empleos ni tocó ningún aspecto laboral. En efecto, al revisar el contenido de dicha providencia judicial se advierte que únicamente estudió lo referente a la destinación de unos recursos obtenidos con ocasión de la enajenación de algunos activos del municipio —acciones vendidas—, sin que hablara o tratara temas relacionados con la ilegalidad de reestructuración administrativa o la supresión de los cargos, por lo que no se advierte de su lectura algún aspecto laboral relevante que no fuera previsible a los afectados al momento de su desvinculación.

2.10.6. Así las cosas, al no haberse puesto en evidencia en la sentencia invocada en el escrito de la demanda irregularidades relevantes frente a la supresión de cargos acaecida entre los años 1999 y 2000, no es posible concluir que con su expedición se advirtió el daño causado, el cual consistió en la pérdida de los empleos generada por la supresión de los cargos.

2.10.7. Además, resulta pertinente poner de presente que los argumentos de inconformidad utilizados en la demanda de manera genérica para controvertir las decisiones adoptadas, se encuentran fundamentados en situaciones que fueron conocidas desde la desvinculación —expedición irregular acto, falta de competencia del funcionario que expidió el acto y desviación de poder—, por lo que no resulta ser cierta la verificación de una ilegalidad sobreviniente.

2.10.8. Por otro lado, debe recordarse que el decaimiento del acto administrativo, esto es, la pérdida de su fuerza ejecutoria, opera cuando desaparecieron los fundamentos fácticos o jurídicos que sustentaron el acto, y que solo tiene aplicación cuando el acto sobre el cual se desea predicar el decaimiento no se ha ejecutado, ya que esta figura imposibilita que se haga exigible su cumplimiento, es decir, sólo es alegable cuando no desea la ejecución de la decisión, por lo que si ya se ha cumplido la decisión de la administración y esta no se demandó oportunamente, los efectos que haya surtido se mantienen en razón a la consolidación de la situación jurídica resuelta.

2.10.9. En estas circunstancias, los efectos de la anulación de un acto administrativo general bajo el cual se expidieron sendos actos de carácter particular, solamente puede afectar, por regla general, las situaciones jurídicas que no quedaron consolidadas, esto es, i) las que a pesar de su expedición no habían sido ejecutadas y ii) las que estaban siendo controvertidas en sede administrativa o judicial.

2.10.10. En el caso estudiado, los actos administrativos que suprimieron, entre otros, el empleo de la actora —Acuerdo 007 del 13 de abril de 2000 y Acuerdo 008 del 14 de abril de 2000— se ejecutaron mucho antes del 20 de junio de 2013, fecha en la cual quedó ejecutoriada la sentencia que declaró nulo el Acuerdo 062 de 1999, pues se recuerda que la supresión de la totalidad de los cargos se produjo en el año 2000, sin que se presentara demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de manera tal que no puede considerarse que operó el decaimiento de las decisiones de desvinculación por encontrarse ejecutadas, consolidadas y no haber sido demandadas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

2.10.11. En este orden de ideas, tanto la situación jurídica particular de la parte demandante como las demás que se consolidaron antes de que se profiriera la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, permanecieron incólumes, pues el decaimiento únicamente se predica respecto de las decisiones no consolidadas, las cuales no se presentan en el caso de la reestructuración administrativa del Municipio de Bucaramanga acaecida en el año de 1999. Ello, en tanto los actos administrativos de desvinculación fueron conocidos desde el año 2000 antes de la expedición de la sentencia.

2.10.12. Ahora bien, frente al evento en que se hubiera presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la misma ya hubiera sido resuelta, habría operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, pues se estaría tramitando nuevamente un asunto con identidad de partes, objeto y causa petendi.

2.10.13. De esta forma, observa la Sala que la parte actora y los demás afectados con la restructuración debieron acudir a la jurisdicción a debatir el acto administrativo que los desvinculó dentro del término de los cuatro meses siguientes que les otorgaba el numeral 2º del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 —vigente a la época de los hechos— para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento. En tales circunstancias, admitir que no se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad en el presente caso conduciría a la inseguridad jurídica, pues se estaría en una suerte de indefinición de las situaciones resueltas por la administración.

2.11. En este orden de ideas, al no encontrarse en el caso de la reestructuración de la Contraloría Municipal de Bucaramanga motivos serios para considerar que era procedente el medio de control de reparación directa, o que sea viable la contabilización del término de caducidad desde una fecha posterior a la desvinculación, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo Oral de Santander el 26 de agosto de 2015, mediante la cual se rechazó la demanda al considerar que había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

2.12. Finalmente, en el caso del señor Luis Fernando Barajas Ardila, la decisión de su desvinculación se comunicó el 24 de abril del año 2000 (fl. 8, cdno. 1) y tuvo efectos desde el día siguiente, por lo que los 4 meses con los que contaba para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho vencían el 25 de agosto del año 2000, de ahí que se encuentre caducado el medio de control procedente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE

1. CONFIRMAR por los motivos expuestos en esta providencia el auto proferido por el Tribunal Administrativo Oral de Santander el 26 de agosto de 2015, mediante la cual se rechazó la demanda al considerar que había operado la caducidad del medio de control.

2. NOTIFÍQUESE esta providencia por estado conforme lo dispone la ley.

3. Por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Stella Conto Díaz Del Castillo, Presidenta de la Sala—Danilo Rojas Betancourth—Ramiro Pazos Guerrero».

2 ART. 138.—Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.

3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 9 de julio de 2014, Exp. 47830, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 31 de mayo de 2016, Exp. 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

5 “ART. 140.—Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.// De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. // Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. // En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”.

6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, Exp. 31297, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, Exp. 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, Exp. 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de julio de 2016, Exp. 55302, Hernán Andrade Rincón.

9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, Exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, Exp. 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

11 Cita original: [19] “La Corte Suprema de Justicia en uno de los primeros pronunciamientos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado precisó: “La acción administrativa tiene por finalidad el servicio público. Si la acción administrativa trae beneficio a muchos asociados, pero perjudica con ello a cualquiera persona, el sacrificio de ésta no tiene justificación posible, si es que la colectividad tiene como su elemento constitutivo la igualdad de las personas ante la ley. Dentro del imperativo de tal razón, el perjuicio que se le cause a una persona, resultante de la actividad o gestión del servicio público, ha de ser adecuadamente reparado” (CSJ, Sala de Negocios Generales, Sentencia de 3 de agosto de 1949) (...)”.

12 Cita original: [21] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 23 de mayo de 1973, Exp. 978, Actor: Vitalia Duarte Vda. de Pinilla, C.P. Alonso Castilla Saiz”.

13 Cita original: [22] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 20 de febrero de 1989, Exp. 4655, C.P. Antonio José de Irisarri: “La existencia del Estado y su funcionamiento implica incomodidades o inconvenientes para los asociados, que éstos deben soportar en aras del bien colectivo en tanto y en cuanto esas incomodidades no sobrepasen un determinado umbral: el de la igualdad de los ciudadanos ante la ley y las cargas públicas. Cuando quiera que se quiebre esa igualdad, aun por el obrar legítimo y ceñido al derecho de la administración, será preciso restablecerla, resarciendo los perjuicios que de tal manera hayan podido causarle, porque la equidad así lo impone (...) // “Esta teoría se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a ella tan sólo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre un encasillamiento dentro de otros regímenes de responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede decirse, comporta vulneración injustificada del principio de equidad. Por ello es quizás aquella en la cual el fundamento mediato de la responsabilidad, que consiste en la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas que campea en la Constitución, opera de manera directa”.

14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, Exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

15 Ibídem.

16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 20 de marzo de 2014, Exp. 2382-13, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 5 de julio de 2006, Exp. 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 31 de julio de 2014, Exp. 29156, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

19 “ART. 136.—Caducidad de las acciones. //1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. // 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe (...)”.

20 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 2 de mayo de 2013, Exp. 2000 - 209, C.P. María Elizabeth García González.