Auto 2015-00066 de enero 17 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá, D.C., 17 de enero de 2017.

Exp.: 52001233300020150006601 (0047-2016)

Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Jesús Armando Ayala Narváez

Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación Departamental de Nariño.

Trámite: Ley 1437 de 2011.

Asunto: Falta de legitimación en la causa por pasiva no siempre constituye excepción previa que deba ser resuelta en la audiencia inicial.

Decisión: Confirma auto de primera instancia.

Apelación de auto.

Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda(1), para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 17 de noviembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante el cual, dejó para la etapa de sentencia pronunciarse sobre la falta de legitimación material en la causa por pasiva del Departamento de Nariño – Secretaría de Educación.

I. ANTECEDENTES

El señor Jesús Armando Ayala Narváez, por medio de apoderado presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, con el fin que se declare la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución 0075 de enero 10 de 2014, por la cual, se le reconoce el ajuste a la sustitución pensional causada por el fallecimiento de la señora Elsa Esperanza Pasuy, pero sin que la misma tuviera en cuenta los ajustes anuales a partir del fallecimiento de la causante.

El Tribunal Administrativo de Nariño, al realizar el estudio de admisibilidad de la demanda, consideró necesario vincular oficiosamente al Departamento de Nariño – Secretaría de Educación Departamental toda vez que el acto administrativo que se demanda fue expedido por dicho órgano.

El referido ente territorial, al contestar la demanda formuló la excepción de ausencia de causa para ser demandada, con el argumento que dicha entidad no puede actuar en lo referente al reconocimiento de la prestación social sin la previa autorización del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y menos efectuar el reconocimiento de indexaciones en estas prestaciones.

II. EL AUTO OBJETO DE LA APELACIÓN

El Tribunal Administrativo de Nariño, resolvió dejar para la etapa de la sentencia pronunciarse sobre la falta de legitimación material en la causa por pasiva del Departamento de Nariño – Secretaría Departamental por las siguientes razones:

Manifestó que la excepción formulada por el departamento no está llamada a prosperar en este momento procesal, toda vez que, de la lectura al acto administrativo demandado, se tiene que el mismo es proferido por el secretario de educación departamental, existiendo así una relación entre el demandante y el Departamento de Nariño, aspecto este que será dilucidado al momento de proferir el fallo correspondiente, en sentido de examinar si le asiste por esta particularidad responsabilidad o no al departamento respecto del ajuste en el monto reconocido de la sustitución pensional.

El recurso de apelación.

El Departamento de Nariño – Secretaría de Educación Departamental, cuestiona la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y alega que dicho ente territorial actuó como un mero facilitador o mediador respecto de la proyección de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales de los docentes, carece de la representación legal y judicial del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales y simplemente, en virtud de lo ordenado por el Decreto 2831 de 2005, es encargado de la proyección de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones pero no le esta dada la facultad para hacer ningún reconocimiento prestacional de los docentes sin que éste haya sido aprobado o avalado por la entidad Fiduprevisora.

III. CONSIDERACIONES

Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, ya que se trata de una de las providencias enlistadas en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación; además, es el despacho competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ejusdem.

i. El problema jurídico.

En el presente asunto, el problema jurídico se circunscribe en determinar, si la falta de legitimación en la causa por pasiva constituye una excepción previa que amerita ser resuelta en la audiencia inicial según los términos del numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, o si en su defecto, constituye un presupuesto para proferir sentencia que resuelva el fondo de la controversia.

ii. Legitimación en la causa por pasiva.

La legitimación en la causa, es la facultad que surge del derecho sustancial y que deben tener ciertas personas para formular o contradecir respecto de determinado derecho subjetivo sustancial sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso.

Así mismo, las partes en un proceso pueden estar legitimadas para la causa, tengan o no el derecho o la obligación sustancial, según se trate del demandante o del demandado, es decir, que no significa que quien no tenga derecho sustancial, no estaría legitimado para hacer parte del proceso; en conclusión estar legitimado en la causa significa tener derecho a exigir que se resuelva sobre las peticiones formuladas en el libelo demandatorio, es decir, sobre la existencia o inexistencia del derecho material.

Es importante indicar que esta corporación ha dejado claro la diferencia entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa, siendo la legitimación en la causa de hecho la relación procesal existente entre demandante legitimado en la causa de hecho por activa y demandado legitimado en la causa de hecho por pasiva y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma quien asumirá la posición de demandado; dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción.

Por su parte, la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. En un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra(2).

iii. Caso concreto.

El Departamento de Nariño – Secretaría de Educación Departamental, propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, al estimar que dicho ente territorial actuó como un mero facilitador o mediador respecto de la proyección de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales de los docentes pero no le está dada la facultad para hacer ningún reconocimiento prestacional de los docentes sin que éste haya sido aprobado o avalado por la entidad Fiduprevisora.

Por su parte, el a quo consideró el acto administrativo demandado fue proferido por el Secretario de Educación Departamental de Nariño, existiendo así una relación entre el demandante y el Departamento de Nariño, aspecto que será dilucidado al momento de proferir el fallo correspondiente.

De lo anterior, se infiere que el a-quo en estricto sentido no abordó el estudio de la excepción sino que estimó resolver la misma al momento de proferir sentencia, momento procesal en el que pronunciará sobre el derecho reclamado por la parte actora e igualmente, determinaría si existe responsabilidad a cargo del aludido departamento.

Debe señalarse que, de conformidad con lo rituado en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial se resolverán las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Así mismo, el artículo 100 de la Ley 1564 de 2012(3), enlistó las excepciones previas en los términos que a continuación se citan, norma a la cual se acude por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo:

“ART. 100.—Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:

1. Falta de jurisdicción o de competencia.

2. Compromiso o cláusula compromisoria.

3. Inexistencia del demandante o del demandado.

4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado.

5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.

6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar.

7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde.

8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto.

9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.

10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar.

11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.

Entonces, de acuerdo a la norma en comento, es claro que la falta de legitimación en la causa no constituye una verdadera excepción previa que deba ser desatada en la audiencia inicial.

Resulta propicio precisar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que pueden formularse en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante.

La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab initio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado.

Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad si las excepciones planteadas o las que eventualmente puedan declararse de manera oficiosa, se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal, que para el caso que nos ocupa, las previas lo serán en la audiencia inicial del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las de mérito en la de juzgamiento consagrada por el artículo 182 ibídem.

De acuerdo a lo ilustrado en precedencia, precisa la Sala que la falta de legitimación en la causa no siempre constituye una excepción que pueda enervar las pretensiones de la demanda, sino que configura un presupuesto anterior y necesario para que se pueda proferir sentencia, en el entendido que, si no se encuentra demostrada tal legitimación, el juez no podrá acceder a las pretensiones de la demanda.

Se tiene entonces, que el Departamento de Nariño – Secretaría de Educación Departamental al pretender se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva en esta etapa procesal, busca se le imparta a la misma el carácter de una excepción previa, lo cual, de conformidad con lo estatuido en el artículo 100 de la Ley 1564 de 2011, no tiene tal carácter.

Así las cosas, encuentra este el despacho que el Departamento de Nariño – Secretaría de Educación Departamental como entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, se encuentra legitimada de hecho para comparecer como demandada en el presente medio de control, con el fin de establecer si es dicho ente territorial o en su defecto, solo la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales es el llamada a responder por el reajuste de la sustitución pensional que reclama el demandante, por lo que queda para la etapa de fallo, la determinación de la legitimación en la causa por pasiva material, la cual será un asunto objeto de análisis en la sentencia, como bien lo indicó la a quo.

En consecuencia, en esta etapa inicial del proceso no es procedente realizar el análisis acerca la legitimación material a cargo del Departamento de Nariño – Secretaría de Educación Departamental, toda vez que no se ha agotado la etapa probatoria durante la cual puedan las partes acreditar los fundamentos fácticos y jurídicos por ellas expuestos en la demanda y en la respectiva contestación.

Adoptar una posición con relación a la falta de legitimación material en la causa por pasiva alegada implica el estudio sustancial del asunto objeto de la demanda, lo cual no puede realizarse sin el agotamiento de la etapa probatoria del proceso, toda vez que se incurriría en el desconocimiento y/o posible vulneración de los derechos y garantías procesales inherentes a los sujetos procesales del presente medio de control, razones por las cuales se procederá a confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño en audiencia inicial celebrada el día 17 de noviembre de 2015, para que se proceda al estudio de la misma en instancia de la decisión de fondo. Por lo anteriormente expuesto, este despacho

RESUELVE

1. CONFIRMAR el auto de 17 de noviembre de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual, dejó para la sentencia pronunciarse sobre la falta de legitimación material en la causa por pasiva del Departamento de Nariño – Secretaría de Educación Departamental.

2. Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al tribunal administrativo de origen y déjense las constancias de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejera: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

1 8 de abril de 2016.

2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 03 de febrero de 2010, Rad. 19526, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Reiterada por esta Sección – Subsección “A”, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010). Rad. 05001-23-31-000-2000-02571-01(1275-08). Actor: Óscar Arango Álvarez.

3 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.