Auto 2015-00077 de marzo 9 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 110010327000201500077 00

Número Interno: 22150

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Angélica Acevedo Ogliastri

Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Bogotá, D.C., nueve de marzo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «III. Consideraciones

Solicita la accionante la suspensión provisional de los parágrafos segundos de los artículos 4º y 8º del Decreto 1123 de 2015, que reglamentó los artículos 55 y 56 de la Ley 1739 de 2014.

Para determinar la prosperidad de la medida cautelar se hace necesario que del análisis del acto administrativo demandado y de la comparación de este con las normas superiores invocadas como transgredidas, surja la violación al ordenamiento superior, pues de no ser así, la medida debe negarse, para permitir que el proceso siga su trámite y de acuerdo con el debate se demuestre la ilegalidad del acto administrativo, lo cual será definido en la sentencia que le ponga fin al proceso.

Sea lo primero recordar que, al expedirse el decreto acusado, se ejerció la potestad reglamentaria contenida en la Constitución Política en su artículo 189-11, el cual establece que le corresponde al Presidente de la Republica ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

Ahora bien, dicha potestad está limitada a la Constitución y la a Ley, y “no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador”.(15)

El reglamento está dirigido a hacer clara y precisa la ley que reglamenta, para asegurar la aplicación de esta, tal y como lo ha expuesto esta Corporación al considerar que la potestad reglamentaria “está limitada a la precisión y especificación de los elementos necesarios para la adecuada y efectiva aplicación de la ley”.(16)

Al respecto, el tratadista Libardo Rodríguez, acertadamente expone que:

“(...) el presidente de la república, al encontrarse ante una ley, puede dictar normas también generales como la ley, respetando esta última, pero que concreten más su contenido con el fin de facilitar o hacer posible su aplicación práctica. En el derecho colombiano estas normas reciben el nombre de decretos reglamentarios”(17). Resaltado fuera de texto.

Dicho lo anterior, se procede a transcribir las normas acusadas y las superiores invocadas como transgredidas, para determinar si procede la suspensión provisional de las normas demandadas por estar fuera de la potestad reglamentaria antes explicada.

Acto administrativo acusado
Decreto 1123 de 2015
(se transcribe lo pertinente y se resaltan los apartes demandados)
Normas superiores
invocadas comotransgredidas
Ley 1739 de 2014
ART. 4º—Determinación de los valores a conciliar en los Procesos Contencioso Administrativos Tributarios, Aduaneros y Cambiarios. El valor objeto de la conciliación en los procesos contenciosos administrativos, tributarios, aduaneros y cambiarios se determinará de la siguiente forma:
1. En los procesos contra una liquidación oficial tributaria o aduanera que se encuentren en única o primera instancia ante un juzgado administrativo o tribunal administrativo, se podrá conciliar el treinta por ciento (30%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización, según el caso, siempre y cuando el contribuyente, agente de retención, responsable de los impuestos nacionales o usuario aduanero pague el ciento por ciento (100%) del impuesto en discusión y el setenta por ciento (70%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización.
2. En los procesos contra una liquidación oficial tributaria o aduanera que se encuentren en segunda instancia ante tribunal administrativo o el Consejo de Estado, se podrá conciliar el veinte por ciento (20%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización, según el caso, siempre y cuando el contribuyente, agente de retención, responsable de los impuestos nacionales o usuario aduanero, pague el ciento por ciento (100%) del impuesto en discusión y el ochenta por ciento (80%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización.
Para los efectos del presente numeral, se entenderá que el proceso se encuentra en segunda instancia a partir de la admisión del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia.
3. En los procesos contra un acto administrativo mediante el cual se imponga sanción dineraria de carácter tributario, aduanero o cambiario, se podrá conciliar el cincuenta por ciento (50%) de las sanciones actualizadas siempre y cuando el contribuyente, agente de retención o responsable de los impuestos nacionales, usuario aduanero o del régimen cambiario, pague el cincuenta por ciento (50%) restante del valor de la sanción y de la actualización.
4. En los procesos contra un acto administrativo que impone sanción por devolución y/o compensación improcedente, se podrá conciliar el 50% de la sanción actualizada, siempre y cuando el contribuyente, agente de retención o responsable de los impuestos nacionales o usuario aduanero pague el cincuenta por ciento (50%) de la sanción actualizada y reintegre la suma devuelta o compensada en exceso con sus respectivos intereses.
PAR. 1º—Cuando se trate de sanciones por devolución y/o compensación improcedente a que se refiere el numeral 4 del presente artículo se entiende por sanción, para efectos de la conciliación, el incremento del cincuenta por ciento (50%) de los intereses moratorios de las sumas devueltas de manera improcedente y la sanción del quinientos por ciento (500%) del monto devuelto de forma improcedente, de que trata el inciso 5 del artículo 670 del Estatuto Tributario.
Los pagos efectuados por los contribuyentes, con ocasión de la conciliación o terminación por mutuo acuerdo de la liquidación oficial que generó la respectiva sanción por devolución improcedente serán tenidos en cuenta para la cuantificación de las sumas a pagar por concepto de reintegro de mayores valores devueltos o compensados en forma improcedente.
PAR. 2º—En los casos de los numerales 1 y 2, si el contribuyente o responsable ha imputado, compensado u obtenido devolución del saldo a favor liquidado en su declaración privada, deberá reintegrar el valor correspondiente al mayor valor devuelto, imputado o compensado, con sus respectivos intereses.
(...)
ART. 8º—Determinación de los valores a transar en los Procesos Administrativos Tributarios, Aduaneros y Cambiarios. El valor objeto de la terminación por mutuo acuerdo en los procesos administrativos, aduaneros y cambiarios se determinará de la siguiente forma:
1. Cuando se trate de requerimiento especial, ampliación al requerimiento especial, liquidación oficial de revisión, liquidación oficial de corrección aritmética, liquidación oficial de aforo, liquidación oficial de revisión al valor, liquidación oficial de corrección de tributos aduaneros o la resolución que resuelve el correspondiente recurso, el contribuyente, agente de retención y responsable de los impuestos nacionales y los usuarios aduaneros, podrán transar el valor total de los intereses, las sanciones y su actualización, según el caso, siempre y cuando corrija su declaración privada de acuerdo con los valores propuestos o determinados y pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo o del menor saldo a favor propuesto o liquidado.
2. Cuando se trate de pliegos de cargos, acto de formulación de cargos, resolución o acto administrativo que impone sanción dineraria en materia tributaria, aduanera o cambiaria o su respectivo recurso, el contribuyente, agente de retención y responsable de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario, podrán transar el cincuenta por ciento (50%) de las sanciones y su actualización, siempre y cuando pague el cincuenta por ciento (50%) restante del valor de la sanción y de la actualización.
El presente numeral comprende las liquidaciones oficiales y sus recursos cuando en ellas se determinen únicamente sanciones dinerarias.
3. Cuando se trate de un emplazamiento para declarar, resolución sanción por no declarar y las resoluciones que fallan los respectivos recursos, el contribuyente, agente de retención y responsable de los impuestos nacionales, podrán transar el setenta por ciento (70%) del valor total de la sanción, cuantificada de acuerdo con la etapa procedimental en que se encuentre, siempre y cuando el contribuyente presente debidamente la declaración correspondiente al impuesto o tributo objeto de la sanción y pague el ciento por ciento (100%) de la totalidad del impuesto o tributo a cargo y el treinta por ciento (30%) de las sanciones e intereses.
4. Cuando se trate de actos administrativos que impongan sanciones por devolución y/o compensación improcedente, el contribuyente, agente de retención y responsable de los impuestos nacionales y los usuarios aduaneros, podrán transar el setenta por ciento (70%) de las sanciones y su actualización, siempre y cuando pague el treinta por ciento (30%) restante de la sanción y su actualización, y reintegre las sumas devueltas y/o compensadas en exceso con sus respectivos intereses.
PAR. 1º—Cuando se trate de sanciones por devolución y/o compensación improcedente a que se refiere el numeral 4 del presente artículo se entiende por sanción, para efectos de la conciliación, el incremento del cincuenta por ciento (50%) de los intereses moratorios de las sumas devueltas de manera improcedente y la sanción del quinientos por ciento (500%) del monto devuelto de forma improcedente, de que trata el inciso 5 del artículo 670 del Estatuto Tributario.
Los pagos efectuados por los contribuyentes, con ocasión de la terminación por mutuo acuerdo o conciliación de la liquidación oficial que generó la respectiva sanción por devolución y/o compensación improcedente serán tenidos en cuenta para la cuantificación de las sumas a pagar por concepto de reintegro de mayores valores devueltos y/o compensados en forma improcedente.
PAR. 2º—En el caso del numeral 1, si el contribuyente o responsable ha imputado, compensado u obtenido devolución del saldo a favor liquidado en su declaración privada, deberá reintegrar el valor correspondiente al mayor valor devuelto, imputado o compensado, con sus respectivos intereses.

ART. 55.Conciliación Contencioso Administrativa Tributaria, Aduanera y Cambiaria. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para realizar conciliaciones en procesos contenciosos administrativos, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, de acuerdo con los siguientes términos y condiciones:
Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario, que hayan presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, podrán conciliar el valor de las sanciones e intereses según el caso, discutidos en procesos contra liquidaciones oficiales, mediante solicitud presentada ante la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), así:
Por el treinta por ciento (30%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, cuando el proceso contra una liquidación oficial se encuentre en única o primera instancia ante un Juzgado Administrativo o Tribunal Administrativo, siempre y cuando el demandante pague el ciento por ciento (100%) del impuesto en discusión y el setenta por ciento (70%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización.
Cuando el proceso contra una liquidación oficial tributaria, y aduanera, se halle en segunda instancia ante el Tribunal Administrativo o Consejo de Estado según el caso, se podrá solicitar la conciliación por el veinte por ciento (20%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, siempre y cuando el demandante pague el ciento por ciento (100%) del impuesto en discusión y el ochenta por ciento (80%) del valor total de las sanciones, intereses y actualización.
Cuando el acto demandado se trate de una resolución o acto administrativo mediante el cual se imponga sanción dineraria de carácter tributario, aduanero o cambiario, en las que no hubiere impuestos o tributos a discutir, la conciliación operará respecto del cincuenta por ciento (50%) de las sanciones actualizadas, para lo cual el obligado deberá pagar en los plazos y términos de esta ley, el cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción actualizada.
En el caso de actos administrativos que impongan sanciones por concepto de devoluciones o compensaciones improcedentes, la conciliación operará respecto del cincuenta por ciento (50%) de las sanciones actualizadas, siempre y cuando el contribuyente pague el cincuenta por ciento (50%) restante de la sanción actualizada y reintegre las sumas devueltas o compensadas en exceso y sus respectivos intereses en los plazos y términos de esta ley.
Para efectos de la aplicación de este artículo, los contribuyentes, agentes de retención, responsables y usuarios aduaneros o cambiarios, según se trate, deberán cumplir con los siguientes requisitos y condiciones:
1. Haber presentado la demanda antes de la entrada en vigencia de esta ley.
2. Que la demanda haya sido admitida antes de la presentación de la solicitud de conciliación ante la Administración.
3. Que no exista sentencia o decisión judicial en firme que le ponga fin al respectivo proceso judicial.
4. Adjuntar la prueba del pago, de las obligaciones objeto de conciliación de acuerdo con lo indicado en los incisos anteriores.
5. Aportar la prueba del pago de la liquidación privada del impuesto o tributo objeto de conciliación correspondiente al año gravable 2014, siempre que hubiere lugar al pago de dicho impuesto.
6. Que la solicitud de conciliación sea presentada ante la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales UAE-DIAN hasta el día 30 de septiembre de 2015.
El acto o documento que dé lugar a la conciliación deberá suscribirse a más tardar el día 30 de octubre de 2015 y presentarse por cualquiera de las partes para su aprobación ante el juez administrativo o ante la respectiva corporación de lo contencioso-administrativo, según el caso, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su suscripción, demostrando el cumplimiento de los requisitos legales.
La sentencia o auto que apruebe la conciliación prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y hará tránsito a cosa juzgada.
Lo no previsto en esta disposición se regulará conforme a lo dispuesto en la Ley 446 de 1998 y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con excepción de las normas que le sean contrarias.
PAR. 1º—La conciliación podrá ser solicitada por aquellos que tengan la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado.
PAR. 2º—No podrán acceder a los beneficios de que trata el presente artículo los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento en el artículo 7º—de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1º—de la Ley 1175 de 2007, el artículo 48 de la Ley 1430 de 2010, y los artículos 147, 148 y 149 de Ley 1607 de 2012, que a la entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en mora por las obligaciones contenidas en los mismos.
PAR. 3º—En materia aduanera, la conciliación prevista en este artículo no aplicará en relación con los actos de definición de la situación jurídica de las mercancías.
PAR. 4º—Los procesos que se encuentren surtiendo recurso de súplica o de revisión ante el Consejo de Estado no serán objeto de la conciliación prevista en este artículo.
PAR. 5º—Facúltese a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para crear Comités de Conciliación Seccionales en las Direcciones Seccionales de Impuestos y Aduanas Nacionales para el trámite y suscripción, si hay lugar a ello, de las solicitudes de conciliación de que trata el presente artículo, presentadas por los contribuyentes, usuarios aduaneros y/o cambiarios de su jurisdicción.
PAR. 6º—Facúltese a los entes territoriales para realizar conciliaciones en procesos contenciosos administrativos en materia tributaria de acuerdo con su competencia.
PAR. 7º—La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) podrá conciliar las sanciones e intereses discutidos con ocasión de la expedición de los actos proferidos en el proceso de determinación o sancionatorios, en los mismos términos señalados en esta disposición hasta el 30 de junio de 2015; el acto o documento que dé lugar a la conciliación deberá suscribirse a más tardar el día 30 de julio de 2015.
Esta disposición no será aplicable a los intereses generados con ocasión a la determinación de los aportes del Sistema General de Pensiones.
PAR. 8º—El término previsto en el presente artículo no aplicará para los contribuyentes que se encuentren en liquidación forzosa administrativa ante una Superintendencia, o en liquidación judicial los cuales podrán acogerse a esta facilidad por el término que dure la liquidación.
ART. 56—Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, aduaneros y cambiarios. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, de acuerdo con los siguientes términos y condiciones:
Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario a quienes se les haya notificado antes de la entrada en vigencia de esta ley, requerimiento especial, liquidación oficial, resolución del recurso de reconsideración o resolución sanción, podrán transar con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, hasta el día 30 de octubre de 2015, el valor total de las sanciones, intereses y actualización, según el caso, siempre y cuando el contribuyente o responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su declaración privada y pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado.
Cuando se trate de pliegos de cargos y resoluciones mediante las cuales se impongan sanciones dinerarias, en las que no hubiere impuestos o tributos aduaneros en discusión, la transacción operará respecto del cincuenta por ciento (50%) de las sanciones actualizadas, para lo cual el obligado deberá pagar en los plazos y términos de esta ley, el cincuenta por ciento (50%) de la sanción actualizada.
En el caso de los pliegos de cargos por no declarar, las resoluciones que imponen la sanción por no declarar, y las resoluciones que fallan los respectivos recursos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) podrá transar el setenta por ciento (70%) del valor de la sanción e intereses, siempre y cuando el contribuyente presente la declaración correspondiente al impuesto o tributo objeto de la sanción y pague el ciento por ciento (100%) de la totalidad del impuesto o tributo a cargo y el treinta por ciento (30%) de las sanciones e intereses. Para tales efectos, los contribuyentes, agentes de retención, responsables y usuarios aduaneros deberán adjuntar la prueba del pago de la liquidación(es) privada(s) del impuesto objeto de la transacción correspondiente al año gravable de 2014, siempre que hubiere lugar al pago de dicho(s) impuesto(s); la prueba del pago de la liquidación privada de los impuestos y retenciones correspondientes al período materia de discusión a los que hubiere lugar.
En el caso de actos administrativos que impongan sanciones por concepto de devoluciones o compensaciones improcedentes, la transacción operará respecto del setenta por ciento (70%) de las sanciones actualizadas, siempre y cuando el contribuyente pague el treinta por ciento (30%) restante de la sanción actualizada y reintegre las sumas devueltas o compensadas en exceso y sus respectivos intereses en los plazos y términos de esta ley.
La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria, aduanera o cambiaria prestará mérito ejecutivo, de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y829 del Estatuto Tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión.
Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del Estatuto Tributario se extenderán temporalmente, con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición.
PAR. 1º—La terminación por mutuo acuerdo podrá ser solicitada por aquellos que tengan la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado.
PAR. 2º—No podrán acceder a los beneficios de que trata el presente artículo los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento en el artículo 7º—de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1º—de la Ley 1175 de 2007, el artículo 48 de la Ley 1430 de 2010, los artículos 147, 148 y 149 de Ley 1607 de 2012, que a la entrada en vigencia de la presente ley se encuentren en mora por las obligaciones contenidas en los mismos.
PAR. 3º—En materia aduanera, la transacción prevista en este artículo no aplicará en relación con los actos de definición de la situación jurídica de las mercancías.
PAR. 4º—Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales, los usuarios aduaneros y del régimen cambiario, que no hayan sido notificados de requerimiento especial o de emplazamiento para declarar, que voluntariamente acudan ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales hasta el veintisiete (27) de febrero de 2015, serán beneficiarios de transar el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, siempre y cuando el contribuyente o el responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija o presente su declaración privada y pague el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo.
PAR. 5º—Facúltese a los entes territoriales para realizar terminaciones por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, de acuerdo con su competencia.
PAR. 6º—La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) podrá transar las sanciones e intereses derivados de los procesos administrativos de determinación o sancionatorios de su competencia, en los mismos términos señalados en esta disposición, hasta el 30 de junio de 2015.
Esta disposición no será aplicable a los intereses generados con ocasión a la determinación de los aportes del Sistema General de Pensiones.
PAR. 7º—El término previsto en el presente artículo no aplicará para los contribuyentes que se encuentren en liquidación forzosa administrativa ante una Superintendencia, o en liquidación judicial los cuales podrán acogerse a esta facilidad por el término que dure la liquidación.

El Despacho encuentra que de la confrontación directa de los actos acusados y las normas superiores invocadas como transgredidas, no se advierte la vulneración alegada, pues es claro que la norma demandada no contiene requisitos distintos a los enumerados en la Ley 1739 de 2014, la cual se refiere a que el contribuyente deberá pagar el ciento por ciento del impuesto en discusión para poder acceder a la conciliación y terminación por mutuo acuerdo de que trata la ley mencionada.

El reglamento no va más allá de lo requerido por la ley, pues resulta obvio que si el contribuyente, bien sea por imputación, compensación o devolución conservara parte del impuesto en discusión, no estaría frente al pago del ciento por ciento del impuesto de que trata la norma.

El reglamento aclara cómo debe hacerse el pago del total del impuesto discutido en ciertos casos específicos, que no le era obligación a la ley pormenorizar.

La demandante advierte que no decretar la medida cautelar de la suspensión provisional, genera más perjuicios al interés público, ya que “contraviene el propósito de la Ley el cual es permitir al contribuyente conciliar el 20 o el 30%, o transar el 100% de los intereses a que haya lugar, previo cumplimiento de los requisitos enumerados en la Ley.”

Este aspecto no puede definirse a partir de la simple comparación del acto administrativo demandado y la norma invocada como transgredida, pues, para ello, se requiere hacer un análisis de fondo que no es propio de esta etapa procesal, sino de la sentencia.

En conclusión, de la confrontación de los apartes del acto administrativo demandado frente a las normas superiores invocadas como transgredidas, no se puede afirmar, que exista una infracción de las disposiciones invocadas como violadas.

En consecuencia, resulta forzoso negar la suspensión provisional de los efectos de los apartes demandados del Decreto 1123 de 2015.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

NIÉGASE la solicitud de suspensión provisional presentada por la parte demandante.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

15 Corte Constitucional. Auto 049 del 20 de febrero de 2008. Expediente D-7181.

16 Sentencia del 27 de octubre. Radicación: 11001-03-25-000-2005-00230-00(9863-05). C.P.: Alfonso Vargas Rincón.

17 Libardo Rodríguez R. Derecho administrativo general y colombiano. Bogotá: Temis 2011, p 92.