AUTO 2015-00163 DE DICIEMBRE 15 DE 2017

 

Auto 2015-00163 de diciembre 15 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil diecisiete (2017).

Consejero Ponente:

Roberto Augusto Serrato Valdés

Exp.: 11-001-03-24-000-2015-00163-00

Actores: Lina Marcela Muñoz Ávila, Sebastián Senior Serrano, Valentina Díaz Mojica, Estefanía Arciniegas Carvajal, Níger David Guerrero Lacera, Juana Marina Hofman Quintero

Demandado: Nación – Presidencia de la República – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – Ministerio de Minas y Energía – Ministerio del Interior – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Ref.: Recurso ordinario de súplica

EXTRACTOS: «IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

De conformidad con el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, el recurso ordinario de súplica procede contra los autos que, por su naturaleza, serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia, o durante el trámite de la apelación del auto.

V.1. Procedencia del recurso de súplica en el presente caso.

De conformidad con el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto, y debe interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia impugnada, por lo que resulta necesario analizar los requisitos expuestos por el ordenamiento jurídico para la procedencia del recurso en el presente asunto.

El artículo 243 del mencionado código establece que sin apelables, entre otros autos, «[…] 2. El que decrete una medida cautelar […]», por lo que la providencia de 19 de diciembre de 2014, por la cual se decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 2691 de 23 de diciembre de 2014, expedido por el Gobierno Nacional, proferida en el trámite de este proceso contencioso-administrativo iniciado en ejercicio del medio de control, de nulidad, por su naturaleza, sería apelable.

Ahora bien, el presente proceso debe tramitarse en única instancia por el Consejo de Estado por virtud del numeral 1º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, por ser un proceso «[…] 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]», siendo dichas autoridades del orden nacional, el Presidente de la República, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

De otra parte, los recursos han sido interpuestos oportunamente, toda vez que habiéndose ratificado el auto impugnado el día 30 de agosto de 2015 (fl. 35, cdno. medidas cautelares), el término para interponerlo se inició el 1º de julio de 2015 y culminó el día 3 de julio de 2015, siendo presentados los días 2 de julio de 2015 (fl. 47 del cdno. medidas cautelares – Ministerio del Interior) y 3 de julio de 2015 (fls. 53, 63 y 72 del cdno. medidas cautelares – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Minas y Energía), conforme se observará en la constancia de radicación de los recursos interpuestos por la secretaría de la sección.

Así las cosas, en consideración a que el auto impugnado es por naturaleza apelable y que fue dictado por el magistrado ponente en el curso de un proceso de competencia de esta corporación en única instancia, es procedente decidir el recurso de súplica interpuesto por los ministerios del Interior, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

V.2. El análisis del caso concreto.

Al respecto, cabe poner de relieve que la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238(10) de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 231 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, para salvaguardar los intereses generales dentro de un Estado social de derecho.

El artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece dos requisitos para que proceda la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los actos administrativos cuando se trata del medio de control de nulidad; i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

En el presente asunto, la norma cuya suspensión se pide, como acertadamente lo señalaron los apoderados judiciales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y del Ministerio de Minas y Energía, fue derogada por el artículo 3.1.1 del Decreto 1073 de 2015(11), norma del siguiente tenor:

«[...] ART. 3.1.1.—Derogatoria integral. Este decreto regula íntegramente las materias contempladas en él. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, quedan derogadas todas las disposiciones de naturaleza reglamentaria relativas al Sector de Ambiente y Desarrollo Sostenible que versan sobre las mismas materias con excepción, exclusivamente, de los siguientes asuntos:

1) No quedan cobijados por la derogatoria anterior los decretos relativos a la creación y conformación de comisiones intersectoriales, comisiones interinstitucionales, consejos, comités, sistemas administrativos y demás asuntos relacionados con la estructura, configuración y conformación de las entidades y organismos del sector administrativo.

2) Tampoco quedan cobijados por la derogatoria anterior los decretos que desarrollan leyes marco.

3) Igualmente, quedan excluidas de esta derogatoria las normas de naturaleza reglamentaria de este sector administrativo que, a la fecha de expedición del presente decreto, se encuentren suspendidas por la jurisdicción contencioso administrativa, las cuales serán compiladas en este decreto, en caso de recuperar su eficacia jurídica.

Los actos administrativos expedidos con fundamento en las disposiciones compiladas en el presente decreto mantendrán su vigencia y ejecutoriedad bajo el entendido de que sus fundamentos jurídicos permanecen en el presente decreto compilatorio [...]».

Sin perjuicio de lo regulado en el artículo 3.1.1 del Decreto 1073 de 2015, nótese que el Decreto 1073 de 2015, lejos de derogar las disposiciones del Decreto 2691 de 2014, lo que hizo fue compilarlas, como puede evidenciarse de la comparación de los citados decretos, así:

Decreto 2691 de 2014Decreto 1073 de 2015
ART. 1º—Objeto. El objeto de este decreto es regular el procedimiento que deben seguir los municipios y distritos para acordar con el Ministerio de Minas y Energía medidas de protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera.
ART. 2º—Ámbito de aplicación. Las medidas de protección que se adopten en virtud de este decreto, se aplicarán a las solicitudes de concesión en trámite que a la fecha de publicación del presente decreto y a las presentadas con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia del mismo.
ART. 3º—Solicitud de acuerdo de las autoridades territoriales. Los concejos municipales o distritales podrán solicitar ante el Ministerio de Minas y Energía, previo acuerdo municipal o distrital, medidas de protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera, en áreas previamente delimitadas de su circunscripción territorial.
CAPÍTULO II
Procedimiento
ART. 4º—Estudio de soporte. En virtud de lo previsto en el artículo 3º de este decreto, en el acuerdo del respectivo concejo municipal o distrital se concretará la intención de establecer las medidas de protección referidas, se indicarán las causas y se establecerán los fines perseguidos.
Las medidas de protección deben fundamentarse en estudios técnicos elaborados a cargo del respectivo municipio o distrito, los cuales deben contener el análisis de los efectos sociales, culturales, económicos o ambientales que podrían derivarse de la aplicación de las citadas medidas en relación con los impactos que puede generar la actividad minera. Los costos de estos estudios serán asumidos por el municipio solicitante.
Los estudios aludidos deberán acompañarse a la solicitud y estarán en concordancia con los planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial y esquemas de ordenamiento territorial, según el caso.
ART. 5º—Término para el ejercicio del derecho. Los concejos municipales o distritales podrán ejercer el derecho previsto en este decreto cada vez que se modifiquen sus planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial y esquemas de ordenamiento territorial, según el caso.
PAR. TRANS.—Dentro del término de noventa (90) días, contados a partir de la fecha de publicación de este decreto, los concejos municipales o distritales podrán presentar por primera vez ante el Ministerio de Minas y Energía, la solicitud señalada en el artículo 3º.
ART. 6º—Trámite de la solicitud. Recibida la solicitud del concejo municipal o distrital, el Ministerio de Minas y Energía lo enviará dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la misma, a la autoridad nacional con competencia en las materias a que se refiere el estudio técnico de soporte para su respectivo concepto. Este concepto podrá expedirse con apoyo en los dictámenes de las distintas entidades del sector. En el mismo lapso, se reportará a la Agencia Nacional de Minería los municipios o distritos que elevaron solicitud, con el fin de que se dé aplicación a lo dispuesto en el artículo 11 de este decreto.
PAR.—Si la solicitud del ente territorial no cumple con los requisitos establecidos en este decreto, el Ministerio de Minas y Energía lo requerirá por una sola vez para que en el término de quince (15) días contados a partir de la fecha del requerimiento, subsane la deficiencia, so pena de dar por terminado el trámite.
ART. 7º—Valoración de la solicitud. La autoridad nacional competente valorará la solicitud del concejo municipal o distrital y presentará ante el Ministerio de Minas y Energía, en un término no mayor a veinte (20) días, contados a partir de la fecha de recibo de la misma, un concepto técnico sobre las razones que sustentan las medidas de protección solicitadas y su procedencia y, de ser el caso, de sus condiciones. El término antes referido podrá ser prorrogado, a solicitud de la autoridad nacional competente, por una sola vez y por el mismo lapso.
De estimarlo conveniente, el Ministerio de Minas y Energía podrá solicitar concepto al Departamento Nacional de Planeación o a otra entidad pertinente, con el fin de establecer el impacto económico de las medidas de protección requeridas. Así mismo, se podrá consultar a las empresas que tengan interés en el área o al gremio minero, respecto de la conveniencia de los proyectos que pretenden desarrollarse, en relación con las medidas que han sido solicitadas por los entes territoriales, lo cual se tendrá en cuenta para la toma de la decisión.
ART. 8º—Reunión. Vencido el término señalado en el artículo 7º, el Ministerio de Minas y Energía en un plazo no mayor a diez (10) días, convocará por una sola vez, a una reunión al concejo municipal o distrital solicitante, o a su delegado, y a la autoridad nacional competente para que respectivamente expongan las razones de la solicitud y del concepto. La reunión podrá suspenderse por una sola vez, siempre que medie causa justificada y la segunda reunión deberá celebrarse en un término no menor a diez (10) días ni mayor a treinta (30) días, contados a partir de la fecha de suspensión de la primera reunión. El Ministerio de Minas y Energía levantará un acta con el desarrollo detallado de la reunión.
PAR.—El Ministerio de Minas y Energía podrá convocar a esta reunión a las entidades y organismos que considere pertinentes.
ART. 9º—Decisión. El Ministerio de Minas y Energía, en un término no mayor a quince (15) días, contados a partir de la fecha de finalización de la reunión, mediante acto administrativo debidamente motivado, decidirá sobre las medidas solicitadas por la entidad territorial, con fundamento en los principios de desarrollo sostenible, fortalecimiento económico y social del país, propiedad estatal de los recursos naturales no renovables y el aprovechamiento eficiente de los mismos.
Una vez en firme, el acto administrativo será remitido a la Agencia Nacional de Minería y a la autoridad competente para su conocimiento.
La decisión consistirá en la adopción o no, de las medidas necesarias para la protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población.
ART. 10.—Imposición de las medidas. Las medidas concretas de protección serán impuestas y supervisadas, durante la ejecución del contrato, por la autoridad competente o quien esta designe, es decir, por aquella que emitió concepto técnico sobre las razones que sustentan las medidas de protección solicitadas.
En materia ambiental la supervisión de las medidas adoptadas será realizada por la autoridad competente para la evaluación, seguimiento y control de los efectos ambientales de la actividad minera.
ART. 11.—Régimen de transición. La Autoridad Minera Nacional tramitará dentro de los términos legales establecidos para el efecto, las solicitudes presentadas antes de la fecha de publicación de este decreto. No obstante, a estas solicitudes, les serán aplicables las medidas de protección que adopte el Ministerio de Minas y Energía como resultado de los acuerdos logrados con las entidades territoriales concernidas en los términos establecidos en este decreto.
Las solicitudes presentadas con posterioridad a la fecha de publicación de este decreto no serán objeto de contrato de concesión por parte de la Autoridad Nacional Minera durante el término establecido para que los municipios o distritos manifiesten por primera vez su intención de acordar medidas de protección.
De acuerdo al párrafo anterior, las áreas sobre las cuales los municipios o distritos hayan ejercido dicha facultad, no se otorgarán en concesión, hasta tanto se haya agotado el procedimiento establecido en este decreto.
Las áreas que no hayan sido objeto de requerimiento por parte de los entes territoriales podrán ser otorgadas en concesión por parte de la Autoridad Minera Nacional.
Los contratos de concesión suscritos y no inscritos en el Registro Minero Nacional no serán objeto de las medidas de que trata este acto administrativo. Por lo anterior, la Agencia Nacional de Minería procederá a la inscripción de los mismos de manera inmediata.
CAPÍTULO 3
Zonas excluidas y restringidas de la minería
SECCIÓN 1
Participación de las autoridades territoriales
ART. 2.2.5.3.1.1.—Objeto. El objeto de esta sección es regular el procedimiento que deben seguir los municipios y distritos para acordar con el Ministerio de Minas y Energía medidas de protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera.
(D. 2691/2014, art. 1º)
ART. 2.2.5.3.1.2.—Ámbito de aplicación. Las medidas de protección que se adopten en virtud de esta sección, se aplicarán a las solicitudes de concesión en trámite a partir del 23 de diciembre de 2014 a las presentadas con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia del mismo.
(D. 2691/2014, art. 2º)
ART. 2.2.5.3.1.3.—Solicitud de acuerdo de las autoridades territoriales. Los concejos municipales o distritales podrán solicitar ante el Ministerio de Minas y Energía, previo acuerdo municipal o distrital, medidas de protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, frente a las posibles afectaciones que pueden derivarse de la actividad minera, en áreas previamente delimitadas de su circunscripción territorial.
(D. 2691/2014, art. 3º)
SUBSECCIÓN 1.1
Procedimiento
ART. 2.2.5.3.1.1.11.—Estudio de soporte. En virtud de lo previsto en el artículo 2.2.4.3.1.3 de esta sección, en el acuerdo del respectivo concejo municipal o distrital se concretará la intención de establecer las medidas de protección referidas, se indicarán las causas y se establecerán los fines perseguidos.
Las medidas de protección deben fundamentarse en estudios técnicos elaborados a cargo del respectivo municipio o distrito, los cuales deben contener el análisis de los efectos sociales, culturales, económicos o ambientales que podrían derivarse de la aplicación de las citadas medidas en relación con los impactos que puede generar la actividad minera. Los costos de estos estudios serán asumidos por el municipio solicitante.
Los estudios aludidos deberán acompañarse a la solicitud y estarán en concordancia con los planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial y esquemas de ordenamiento territorial, según el caso.
(D. 2691/2014, art. 4º)
ART. 2.2.5.3.1.1.12.—Término para el ejercicio del derecho. Los concejos municipales o distritales podrán ejercer el derecho previsto en esta sección cada vez que se modifiquen sus planes de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial y esquemas de ordenamiento territorial, según el caso.
PAR. TRANS.—Dentro del término de noventa (90) días, contados a partir del 23 de diciembre de 2014, los concejos municipales o distritales podrán presentar por primera vez ante el Ministerio de Minas y Energía, la solicitud señalada en el artículo 2.2.4.3.1.3.
(D. 2691/2014, art. 5º)
ART. 2.2.5.3.1.1.13.—Trámite de la solicitud. Recibida la solicitud del concejo municipal o distrital, el Ministerio de Minas y Energía lo enviará dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la misma, a la autoridad nacional con competencia en las materias a que se refiere el estudio técnico de soporte para su respectivo concepto. Este concepto podrá expedirse con apoyo en los dictámenes de las distintas entidades del sector. En el mismo lapso, se reportará a la Agencia Nacional de Minería los municipios o distritos que elevaron solicitud, con el fin de que se dé aplicación a lo dispuesto en el artículo 2.2.4.3.1.1.1.8 de esta sección.
PAR.—Si la solicitud del ente territorial no cumple con los requisitos establecidos en esta sección, el Ministerio de Minas y Energía lo requerirá por una sola vez para que en el término de quince (15) días contados a partir de la fecha del requerimiento, subsane la deficiencia, so pena de dar por terminado el trámite.
(D. 2691/2014, art. 6º)
ART. 2.2.5.3.1.1.14.—Valoración de la solicitud. La autoridad nacional competente valorará la solicitud del concejo municipal o distrital y presentará ante el Ministerio de Minas y Energía, en un término no mayor a veinte (20) días, contados a partir de la fecha de recibo de la misma, un concepto técnico sobre las razones que sustentan las medidas de protección solicitadas y su procedencia y, de ser el caso, de sus condiciones. El término antes referido podrá ser prorrogado, a solicitud de la autoridad nacional competente, por una sola vez y por el mismo lapso.
De estimarlo conveniente, el Ministerio de Minas y Energía podrá solicitar concepto al Departamento Nacional de Planeación o a otra entidad pertinente, con el fin de establecer el impacto económico de las medidas de protección requeridas. Así mismo, se podrá consultar a las empresas que tengan interés en el área o al gremio minero, respecto de la conveniencia de los proyectos que pretenden desarrollarse, en relación con las medidas que han sido solicitadas por los entes territoriales, lo cual se tendrá en cuenta para la toma de la decisión.
(D. 2691/2014, art. 7º)
ART. 2.2.5.3.1.1.15.—Reunión. Vencido el término señalado en el artículo 2.2.4.3.1.1.1.4 el Ministerio de Minas y Energía en un plazo no mayor a diez (10) días, convocará por una sola vez, a una reunión al concejo municipal o distrital solicitante, o a su delegado, y a la autoridad nacional competente para que respectivamente expongan las razones de la solicitud y del concepto. La reunión podrá suspenderse por una sola vez, siempre que medie causa justificada y la segunda reunión deberá celebrarse en un término no menor a diez (10) días ni mayor a treinta (30) días, contados a partir de la fecha de suspensión de la primera reunión. El Ministerio de Minas y Energía levantará un acta con el desarrollo detallado de la reunión.
PAR.—El Ministerio de Minas y Energía podrá convocar a esta reunión a las entidades y organismos que considere pertinentes.
(D. 2691/2014, art. 8º)
ART. 2.2.5.3.1.1.16.—Decisión. El Ministerio de Minas y Energía, en un término no mayor a quince (15) días, contados a partir de la fecha de finalización de la reunión, mediante acto administrativo debidamente motivado, decidirá sobre las medidas solicitadas por la entidad territorial, con fundamento en los principios de desarrollo sostenible, fortalecimiento económico y social del país, propiedad estatal de los recursos naturales no renovables y el aprovechamiento eficiente de los mismos.
Una vez en firme, el acto administrativo será remitido a la Agencia Nacional de Minería y a la autoridad competente para su conocimiento.
La decisión consistirá en la adopción o no, de las medidas necesarias para la protección del ambiente sano y, en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población.
(D. 2691/2014, art. 9º)
ART. 2.2.5.3.1.1.17.—Imposición de las medidas. Las medidas concretas de protección serán impuestas y supervisadas, durante la ejecución del contrato, por la autoridad competente o quien esta designe, es decir, por aquella que emitió concepto técnico sobre las razones que sustentan las medidas de protección solicitadas.
En materia ambiental la supervisión de las medidas adoptadas será realizada por la autoridad competente para la evaluación, seguimiento y control de los efectos ambientales de la actividad minera.
(D. 2691/2014, art. 10)
ART. 2.2.5.3.1.1.18.—Régimen de transición. La Autoridad Minera Nacional tramitará dentro de los términos legales establecidos para el efecto, las solicitudes presentadas antes del 23 de diciembre de 2014. No obstante, a estas solicitudes, les serán aplicables las medidas de protección que adopte el Ministerio de Minas y Energía como resultado de los acuerdos logrados con las entidades territoriales concernidas en los términos establecidos en esta sección.
Las solicitudes presentadas con posterioridad al 23 de diciembre de 2014 no serán objeto de contrato de concesión por parte de la Autoridad Nacional Minera durante el término establecido para que los municipios o distritos manifiesten por primera vez su intención de acordar medidas de protección.
De acuerdo al párrafo anterior, las áreas sobre las cuales los municipios o distritos hayan ejercido dicha facultad, no se otorgarán en concesión, hasta tanto se haya agotado el procedimiento establecido en esta sección.
Las áreas que no hayan sido objeto de requerimiento por parte de los entes territoriales podrán ser otorgadas en concesión por parte de la Autoridad Minera Nacional.
Los contratos de concesión suscritos y no inscritos en el registro minero nacional no serán objeto de las medidas de que trata este acto administrativo. Por lo anterior, la Agencia Nacional de Minería procederá a la inscripción de los mismos de manera inmediata.
(D. 2691/2014, art. 11)

En relación con la expresión «[...] Compilar [...]» y los alcances de esta actividad, al Corte Constitucional, en la Sentencia C-839 de 2008, magistrado ponente Jaime Córdoba Triviño, explicó:

«[...] 3.2. Sobre el alcance de la expresión compilar la Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades precisando que “la compilación implica “agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa”(12).

Quien compila, ha dicho la Corte “limita su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente legislativa, de reordenar, con efectos obligatorios erga omnes el articulado de un conjunto normativo”.(13)

Es una facultad que “no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código”,(14) ya que la compilación “en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas”.(15)

La jurisprudencia ha concluido entonces sobre los alcances de esta diferenciación entre codificación y compilación en casos concretos, lo siguiente: (i) si “para efectos de expedir un estatuto o una recopilación se concede al Ejecutivo facultades generales para eliminar normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se ingresa al de los códigos”(16). (ii) La facultad de compilar “no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente pues ello equivale a expedir un código”.(17) [...]».

Conforme a lo anteriormente explicado en relación con la facultad de compilación de normas, el despacho encuentra que las disposiciones del Decreto 2691 de 2014 no fueron derogadas, por lo que, en principio, no habrían perdido vigencia y continuarían produciendo efectos jurídicos, lo que haría procedente el estudio de fondo de la solicitud de decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado.

No obstante lo anterior, en la providencia de 13 de octubre de 2017, proferida en el expediente 11001-03-24-000-2015-00128-00, consejera ponente María Elizabeth García González, proceso en el cual se estudia, igualmente, la constitucionalidad y legalidad del Decreto 2691 de 2014, al negar la medida cautelar de la suspensión de los efectos de los actos administrativos, se puso de presente lo siguiente:

«[...] Aunado a lo anterior, el despacho advierte que el artículo que reglamentó el decreto demandado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-273 de 2016 (M.P. Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado), por lo que el citado decretó quedó incurso en la causal de pérdida de fuerza ejecutoria, prevista en el numeral 2º dl artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, por «desaparecer sus fundamentos de hecho o de derecho» [...]».

En efecto, la Corte Constitucional, en la mencionada sentencia decidió: «[...] PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE, el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. [...]», lo produjo que el decaimiento del Decreto 2691 de 2014.

En relación con el decaimiento, fenómeno que se presente(sic) en el presente caso, la corporación ha indicado que «[...] comporta la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo y por ello se hace imposible ejecutar, pues cuando desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión administrativa, esta pierda su fuerza ejecutoria. En efecto, con el decaimiento “se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo”(18) y es una situación jurídica que se da de pleno derecho”(19), por tanto, no se requiere adelantar ninguna actuación para que opere dicho fenómeno [...]»(20), por lo que el Decreto 2691 de 2014, en este momento no se encuentra produciendo efectos jurídicos, lo que impide que el juez se pronuncie en relación con la suspensión provisional de sus efectos, razón por la que la sala revocará el auto recurrido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1. REVOCAR el auto de 25 de junio de 2015, por medio del cual el magistrado Guillermo Vargas Ayala, en Sala Unitaria, decretó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

2. DEVOLVER el expediente al despacho de origen, previas las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Consejeros: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García González—Hernando Sánchez Sánchez».

10 ART. 238.—La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.

11 Decreto Único Reglamentario del Sector Minas y Energía.

12 Sentencia C-340, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver igualmente la Sentencia C-582 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.

13 Sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

14 Sentencia C-129 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia, la Corte estudió el artículo 199 de la Ley 136 de 1994, sobre modernización de los municipios, que autorizaba al Presidente de la República, mediante facultades extraordinarias a “compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios. Para este efecto se podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”. En esa oportunidad, la norma acusada fue declara inexequible, así como el Decreto-Ley 2626 de 1994 que se expidió en cumplimiento de tales facultades —por unidad normativa—, porque a juicio de la Corte se “desconoció la prohibición taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del Decreto 2626 de 1994 lo que [se] hizo no fue una simple compilación, sino que se expidió un nuevo ordenamiento jurídico, agrupado en uno solo texto formalmente promulgado, lo que constituye, por ende, un código. (...). En efecto, puede observarse que en él se expidió una diferente numeración y titulación y, lo que es más importantes, se creó un ordenamiento jurídico nuevo. (...)”. Así, no obstante que el legislador ordinario utilizó la palabra “compilar”, advirtió la sentencia, compilar no puede comportar la expedición de un nuevo texto jurídico en el que se incorporen disposiciones nuevas, o se deroguen o refundan otras, por ser ello una atribución eminentemente legislativa.

15 Sentencia C-129 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

16 Sentencia C-255 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía. En esta providencia, la Corte estudió el Decreto-Ley 1298 de 1994, relacionado con el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional de Salud; decreto expedido en razón de las facultades extraordinarias asignadas al Presidente por la Ley 100 de 1993, artículo 248, para el efecto, con el objeto de “expedir el estatuto orgánico del sistema nacional de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud (...). Con tal propósito podrá reordenar la numeración de diferentes disposiciones (...) sin que se altere su contenido y podrá eliminar normas repetidas o superfluas”. Dijo la Corte Constitucional en esa oportunidad que expedir “un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un código. Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente “eliminar las normas repetidas o superfluas”, lo que podría conducir a la derogación por esta vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias”. Concluyó la providencia, acogiendo la jurisprudencia sentada por la Sentencia C-129 de 1995 ya enunciada, que tanto el decreto ley como el artículo de la Ley 100 de 1993 que concedía tales facultades eran inexequibles, dado que el Estatuto Orgánico del Sistema General del Seguridad Social en Salud era “un verdadero código”. Así lo demuestran “su extensión, pues consta de 723 artículos, y el hecho de enumerarse en el artículo 722 todas las leyes que “incorpora y sustituye”, que son ocho, expedidas entre los años 1979 y 1994”.

17 Sentencia C-129 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

18 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 3 de abril de 2014, Exp. 2005-00166-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

19 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 6 de mayo de 2010, Exp. 2006-00094-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017), Rad. 05001-23-31-000-2005-04818-01(44834), Actor: Asociación de Urbanizadores Colombianos Ltda. Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección ejecutiva de administración judicial, Ref. Acción de reparación directa.