Auto 2015-00181 de enero 25 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 68001-23-33-000-2015-00181-01

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Fundación Cardiovascular del Oriente Colombiano

Demandado: Solsalud EPS S.A. liquidada y Superintendencia Nacional de Salud

Bogotá, D.C., veinticinco enero de dos mil dieciocho.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora en contra del auto de 6 de agosto de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual “(...) se rechaza la demanda presentada mediante apoderado judicial por la Fundación Cardiovascular del Oriente Colombiano, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a Solsalud EPS S.A. liquidada, y se admite frente a la Superintendencia Nacional de Salud (...)”.

I. Antecedentes

Mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2015 ante el Tribunal Administrativo de Santander (fls. 1 a 11), la Fundación Cardiovascular del Oriente Colombiano, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, presentó demanda en contra de las resoluciones 2164 de 12 de mayo de 2014(1), 6064 de 13 de agosto de 2014(2), 3417 de 30 de mayo de 2014(3) y 6108 de 13 de agosto de 2014(4), actos administrativos expedidos por el agente especial liquidador de Solsalud EPS S.A. (liquidada).

El conocimiento del asunto le correspondió a la Magistrada del Tribunal Administrativo de Santander, doctora Francy del Pilar Pinilla Pedraza, quien mediante auto de 18 de marzo de 2015, dispuso la inadmisión de la demanda, con miras a que el accionante la subsanara indicando el concepto de la violación del artículo 29 de la Constitución Política, e igualmente, para que precisara las irregularidades u omisiones en que incurrió Solsalud EPS S.A. (liquidada) (fl. 1084, cdno. ppal. 2); aspectos estos que fueron subsanados por el apoderado de la parte actora mediante memorial de 8 de abril de 2015.

Mediante auto de 29 de mayo de 2015, la magistrada sustanciadora del proceso, requirió a la parte demandante para que dentro del término de tres días allegara al proceso prueba del sucesor procesal de la demandada Solsalud EPS S.A. (liquidada), en virtud de que “(...) en proceso similar a este, en el que al igual se demanda a Solsalud EPS S.A., informa la terminación de la existencia legal de Solsalud EPS S.A. (...)”.

Por medio de auto de 17 de junio de 2015, la magistrada ponente requirió a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Superintendencia de Sociedades y al Ministerio de Salud, para que en un término de tres días informaran sobre la existencia de sucesor procesal de la sociedad Solsalud EPS S.A. (liquidada).

La Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Salud, mediante escritos de 2 y 8 de julio de 2015 respectivamente, informaron que el agente liquidador de la extinta Solsalud EPS S.A. (liquidada), mediante Resolución 4964 de 6 de junio de 2014, declaró terminada la existencia legal de la EPS, sin que en dicha determinación se designara sucesor procesal para la misma. Por su parte, la Superintendencia de Sociedades, mediante oficio de 3 de julio de 2015, informó que Solsalud EPS S.A. (liquidada), no se encuentra registrada en su base de datos.

Dado lo anterior, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 6 de agosto de 2015, rechazó la demanda frente a Solsalud EPS S.A. (liquidada) y la admitió respecto de la Superintendencia Nacional de Salud.

II. La providencia apelada

El Tribunal Administrativo de Santander decidió rechazar la demanda presentada por la Fundación Cardiovascular del Oriente Colombiano, respecto de la demandada Solsalud EPS S.A., decisión que sustentó de la siguiente manera:

“(...) Vista la constancia secretarial que antecede, y revisado el expediente en su integridad, se advierte que obra respuesta de la Superintendencia Nacional de Salud (fls. 1123-1125), Ministerio de Salud y Protección Social (fls. 1126-1129), y la Superintendencia de Sociedades, quienes no informan la existencia de un sucesor procesal de la extinta sociedad Solsalud EPS S.A. (...). Y pese a que el Ministerio de Salud y Protección Social informó mediante memorial allegado al proceso de radicado 2015-0041-00, que el agente liquidador suscribió contrato de mandato con la firma Legal Strategy SAS para resolver situaciones jurídicas no definidas dentro del proceso de liquidación, se advierte que, el objeto del contrato VGH925 de 2014, al que se refiere la entidad, versa sobre la depuración contable de los estados financieros de Solsalud EPS S.A. con corte a 5 de junio de 2014, sin que sea viable inferir que el mandatario está facultado para concurrir y hacerse parte en procesos judiciales en donde sea demandada Solsalud EPS S.A., pues dicha situación está expresamente prohibida en la cláusula 1.12 del contrato mencionado (...). Por tanto, considerando que el proceso liquidatorio finalizó con la expedición de la Resolución 4964 del 6 de junio de 2014, en la que se declaró terminada la existencia legal de la sociedad y consecuentemente se ordenó la cancelación de las matrículas mercantiles de las sucursales y/o agencias de esta, así mismo se dispuso la inscripción de la resolución mencionada en el registro mercantil de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la cancelación de la matrícula mercantil, y la cancelación del registro del agente especial liquidador, Solsalud EPS S.A. liquidada, no tiene capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones, en razón a que dicho atributo se conserva hasta tanto se liquide el ente (...)”.

III. Fundamentos del recurso de apelación

En escrito obrante en folios 1137 a 1142 del cuaderno 2 del expediente, la parte actora interpuso recurso de apelación en contra del proveído en mención, sustentando su inconformidad en los argumentos que se exponen a continuación:

“(...) III. Aspectos no tenidos en cuenta por el despacho de primera instancia (...). Veamos entonces, qué aspectos no considera el despacho de primera instancia, y simplemente cierra la posibilidad de controvertir las irregularidades que en nuestro sentir, sustentan las determinaciones adoptadas por el entonces agente especial liquidador, designado por la Superintendencia Nacional de Salud: (...) — En primer lugar al momento del proferimiento (sic) de la Resolución 4964 expedida con fecha 6 de junio de 2014 mediante el cual el agente especial liquidador declaró la extinción de la personalidad jurídica de la pasiva, no se encontraban ni notificadas ni ejecutoriadas las resoluciones 2164 de 12 de mayo de 2014 y 3417 de 30 de mayo de 2014, es decir cercenando cualquier posibilidad de ejercicio cabal del derecho de defensa de la actora, el mismo responsable de la expedición del acto administrativo, quien simplemente decide y ante la aquiescencia del órgano de control demandado, sustraer a Solsalud EPS S.A. del espectro jurídico, sin haber resuelto en términos los recursos de reposición incoados oportunamente por la institución prestadora de servicios de salud (...). En segundo lugar al momento del proferimiento de la Resolución 4964 expedida con fecha 6 de junio de 2014 mediante el cual el agente especial liquidador declaró la extinción de la personalidad jurídica de la pasiva, no se encontraban siquiera expedidas las resoluciones numeradas como 6064 de 13 de agosto de 2014 y 6108 de 13 de agosto de 2014, las cuales fueron expedidas con posterioridad incluso a la pérdida de facultades funcionales del agente especial liquidador, quien atento de esta forma contra el régimen legal vigente, expidiendo actos administrativos para los cuales ya no contaba con la legitimación legal de rigor (...). La simple observación de las irregularidades referidas, deben permitir el adelantamiento de un debate procesal de fondo, pues está inmersa en la demanda, la referencia y tacha al mismo acto que sustenta la determinación de rechazo de la demanda, cual es la extinción de la personalidad jurídica de la pasiva, la cual efectivamente correspondió a un acto apresurado, contrariando el ordenamiento legal, posiblemente para impedir a las entidades afectadas con su actuar (IPS y acreedores en general), acudir a la jurisdicción para mediante un debate jurídico pertinente, llegar a la final declaratoria de nulidad de sus actuaciones (...). Obsérvese que en el mismos (sic) auto recurrido se indica por el despacho de instancia lo efectos (sic) propios del acta extintivo de la pasiva; es decir el despacho de manera preliminar da por sentada las manifestaciones contenidas en la demanda, sobre una de las causales que permiten estructurar la nulidad no solo de las resoluciones que denegaron los derechos de la actora, sino de aquella que reitero con llamativa celeridad procuraron la extinción de la pasiva (...). Conforme lo dispuesto en el Decreto 2419 de 1999 le asiste al agente especial liquidador, la facultad de declarar la culminación del proceso liquidatorio y la extinción de la personalidad jurídica de la intervenida, sin que esta potestad le permita, actuar en contravía del derecho de los acreedores, expidiendo su propia resolución de extinción, antes de permitir se agoten los medios de defensa a los que tenían derecho las partes (...). Se observa igualmente que conforme lo ordenado en el artículo 5-22 del Decreto mencionado, procede la reapertura del proceso liquidatorio, para la realización de activos y el pago de pasivos, así como para definir situaciones jurídicas, entre las que podrían mencionarse las actuaciones como las indicadas en el presente escrito (...). Por lo expuesto, habiéndose acreditado la expedición de actos administrativos con infracción de las normas en las que se debería sustentarse, sin competencia del funcionario, desconociendo el derecho de defensa del actor, entre otros, resulta procedente se permita el debate procesal de fondo (...). Por lo expuesto, solicito con el debido respeto de ordene (sic) la revocatoria del auto que ordenó el rechazo de la demanda, en cuanto hace referencia a excluir de la misma a Solsalud EPS S.A. en liquidación (sic), permitiendo continuar adelante con el proceso sin limitar el derecho de acción que le asiste a mi mandante (...)”.

IV. Consideraciones de la Sala

Considera la Sala que el problema jurídico que debe resolverse en el presente asunto se contrae a determinar si la demanda contencioso-administrativa presentada por la Fundación Cardiovascular del Oriente Colombiano y en contra de Solsalud EPS S.A. y la Superintendencia Nacional de Salud debe ser o no admitida, en relación con la primera de dichas entidades.

El Tribunal Administrativo de Santander consideró que no es procedente la admisión de la demanda, en relación con la precitada entidad promotora de salud, pues aquella se encuentra extinta y, en esa medida, carece de capacidad jurídica para comparecer al proceso.

Para el demandante, por el contrario, debe dársele curso a la demanda por cuanto de las pruebas allegada al expediente, en su concepto, hay evidentes vicios en la expedición de los actos administrativos enjuiciados. Pone de presente que cuando el agente especial liquidador de Solsalud EPS S.A. expidió la Resolución 4964 de 6 de junio de 2014, no se encontraban notificadas ni ejecutoriadas las resoluciones 2164 de 12 de mayo de 2014 y 3417 de 30 de mayo de 2014, por lo que se le cercenó el cabal ejercicio del derecho de defensa.

Destaca que debe permitírsele el adelantamiento de un debate procesal de fondo, pues está inmersa en la demanda la solicitud de nulidad del acto administrativo que declaró la extinción de la personalidad jurídica de Solsalud EPS S.A. (liquidada), que estima la demandante fue expedido en forma apresurada para, presumiblemente, impedir a las entidades afectadas acudir a la jurisdicción para obtener la nulidad de sus actuaciones.

Para efectos de dar respuesta al problema jurídico, esta Sala abordará el análisis de la decisión de rechazo de la demanda frente a Solsalud EPS S.A. (liquidada). La Sección evidencia que el rechazo de la demanda en relación con Solsalud EPS S.A. (liquidada) se motivó en la falta de capacidad para ser parte en este proceso judicial, en la medida en que su existencia jurídica cesó. En relación con el concepto de capacidad para ser parte, la doctrina(5) ha señalado lo siguiente:

“(...) Capacidad para ser parte en el proceso (...). La capacidad para ser parte y para comparecer al proceso comprende dos aspectos: (...) a. La capacidad para demandar o legitimación por activa (...) b. la capacidad para comparecer como demandada o legitimación por pasiva (...) Desde el punto de vista doctrinario, parte es quien dentro del proceso deriva una pretensión frente a otra, que si está autorizada por la ley para reclamarla, se dice que está legitimada para hacerlo; en contraposición al concepto de tercero en el proceso, que no deriva ninguna pretensión frente a una de las partes, pero sí está facultado para coadyuvar o impugnar la posición que tiene una de ellas, salvo en la denominada intervención ad excludendum, donde el tercero, finalmente excluye a una de las partes ocupando su lugar, pero solo se sabe su naturaleza real al momento de la sentencia. El tercero, por lo general, tiene una vinculación con una de las partes o con la pretensión que discuten las partes, razón que lleva a la ley a autorizarlo para ser vinculado al proceso (...). Entonces, parte en el proceso es quien interviene en el mismo, formulando una pretensión y aquella frente a quien la reclama y la cual es objeto del proceso, y que los enfrenta como demandante y demandado (...). Diferencia con la capacidad para comparecer (...). Una cosa es la capacidad para ser parte, que la tiene toda persona por el solo atributo de la personalidad jurídica, es decir, por el solo hecho de ser persona, y otra, la capacidad para comparecer en juicio por sí misma (...). La capacidad para ser parte lo habilita para ser sujeto de una relación procesal como demandante, demandado, interviniente, por consiguiente, toda persona natural o jurídica, de derecho privado o público, tiene capacidad para ser parte en el proceso (...). Para que la concurrencia de la parte en el proceso sea válida y sus actos produzcan efectos procesales, además de tener esa capacidad de goce, debe actuar dentro del proceso con los requisitos adjetivos que legitiman su actuación y que le da la denominada legitimatio ad procesum. Para este caso debe tener la debida representación, cuando no se actúa personalmente, o cuando se trata de una persona jurídica, pero además debe tener la habilidad jurídica para hacerlo por sí mismo, si es abogado, de lo contrario por conducto de uno de estos profesionales, salvo que la ley lo autorice para hacerlo directamente, como en los eventos de las acciones públicas de nulidad, electoral, en la acción de tutela, en la de cumplimiento, pérdida de investidura y revisión de cartas de naturaleza (...). Se debe tener adecuada postulación, que es la facultad que se tiene para actuar en los procesos en causa propia o como apoderado de otra persona, facultad que solo la poseen los abogados titulados. La figura del apoderado no limita ni disminuye la capacidad, a la persona, para comparecer al proceso, sino que, por el contrario, garantiza su derecho a la defensa adecuada de la persona y al debido proceso (...) la capacidad de las personas para ser parte en un proceso, no implica que siempre puedan intervenir de manera personal o directa; las personas jurídicas actúan necesariamente por medio de sus representantes, lo que no significa que sean procesalmente incapaces. Los incapaces comparecen al proceso como demandantes o demandados por medio de sus representantes legales, y las personas jurídicas lo hacen por medio de sus representantes constitucionales, legales o convencionales o por medio de sus liquidadores, en el caso de las sociedades civiles y comerciales en liquidación (...)”.

Así mismo, esta corporación ha señalado, en providencia de 25 de septiembre de 2013, M.P. Enrique Gil Botero(6), lo siguiente:

“(...) 1. De la capacidad para ser parte y para comparecer al proceso.

La teoría general del proceso ha desarrollado un amplio razonamiento acerca de los presupuestos procesales, los cuales han sido entendidos como los requisitos indispensables para la validez del mismo, por ello aquella es la que impone el desarrollo normal de este y su finalización mediante una sentencia que resuelva de fondo la controversia. Ahorabien,setrataderequisitosformalespropiosdelprocesoy,portanto,ajenosalosderechossustancialesdebatidos;sinembargo,sondetalimportanciaquelaausenciadealgunodeellospuedegenerarlanulidaddelaactuaciónounasentenciainhibitoriay,encualquiercaso,nosepermiteelpronunciamientosobreelfondodeladisputa.

Tradicionalmentesehaentendidoquedosdelosrequisitosprocesales,sinloscualesnoesposiblehablardelavalidezdeunprocesoson:i)lacapacidadparaserparteyii)lacapacidadparacompareceraeste. 

1.1. Capacidad para ser parte.

Porunlado,lacapacidadparaserpartehacereferenciaalaposibilidaddesersujetodelarelaciónjurídico-procesal,estoes,constituirunodelosdosextremosdelalitis,asaber,demandanteodemandado.Estacondiciónprovienedelacapacidadjurídicaqueseleatribuyealapersonalidad,enotraspalabras,laquetienenlaspersonas,naturales,jurídicasolasficcioneshabilitadasporlaley(v.gr.L. 80/936, art.2º),paraserpartedecualquierrelaciónjurídica.Asípues,lacapacidadparasersujetodederechosyobligaciones,llamadacapacidaddegoce,eselgénerodelacapacidadparaserparteenelproceso,quenoesmásqueunaespeciedeaquella. 

Asílascosas,esclaroquelacategoríaquesubyacealconceptodecapacidadparaserparteesladelapersonalidadjurídica(7)odeunahabilitaciónlegalexpresa,porcuantoapartirdeellaseerigelacapacidadcomounodesusatributosprincipales,porende,enprincipio,sonlaspersonaslasúnicasquepuedenserpartedelproceso.Enigualsentido,ladoctrinacomparadamásautorizadasostiene: 

“Lacapacidadparaserparteeslaproyección,enlaesferaprocesal,delacapacidadjurídica.Será,portanto,laaptituddesertitulardederechosyobligacionesdecarácterprocesal. 

Lacapacidadparaserpartevaunidaalacondicióndepersona.Todapersonatienecapacidadjurídicay,portanto,paraserparte(...).Todohombre,porelhechodeserlo,espersona.Lacapacidadparaserparteacompañaalhombredesdesunacimientohastasumuerte. 

Laspersonasjurídicaspúblicasyprivadasdesdeelmomentoqueadquierentalcaráctertienencapacidadparaserparte.Lacondicióndeparteseatribuyealapersona,noasusórganos.Deaquíqueesimpropio,alreferirsealaadministraciónpública,decirqueesparte‘laautoridad’quedictóelacto.SerápartelapersonajurídicapúblicaEstado, provincia, municipio,entidadinstitucionalaqueperteneceelórganodequeprovieneelactoquediolugaralproceso.Otracosaseráelórganoalqueseotorgacompetenciaparaintervenirenelprocesoanombredelaentidadpúblicaqueesparte”(8) (se destaca) (...)”.

Esta Sección, en el mismo sentido, indicó, en la sentencia de 22 de octubre de 2015(9), señaló:

“(...) 7.1.30.—Para resolver la cuestión se impone aclarar quelacapacidadparaserparteprocesalsepredicadelossujetosdederechos,esdecir,deaquellaspersonasque,graciasalapersonalidadjurídicaqueostentan,sonpasiblesdeadquirirderechosycontraerobligaciones,odequienesporexpresadisposiciónlegalcuentencondichacapacidad.Distintaeslacapacidadparaobrar,queserefierealahabilitaciónparaactuarenelproceso. En tal sentido, es posible que una entidad goce de capacidad para ser parte mas no de capacidad para obrar, o que, a contrario sensu, goce de capacidad para obrar mas no para ser parte, circunstancia esta que suele ser recurrente en el derecho administrativo en tratándose de entidades que no gozan de personería jurídica (...)”.

Ahora bien, esta corporación, en auto de 6 de septiembre de 2017(10), se ha pronunciado en relación con la capacidad para ser parte de las personas jurídicas que se encuentran en liquidación, así:

“(...) Frente a la comparecencia al proceso de las personas jurídicas, el artículo 54 del Código General del Proceso, dispone:

“ART. 54.—Comparecencia al proceso.

(...).

Las personas jurídicas y los patrimonios autónomos comparecerán al proceso por medio de sus representantes, con arreglo a lo que disponga la Constitución, la ley o los estatutos. En el caso de los patrimonios autónomos constituidos a través de sociedades fiduciarias, comparecerán por medio del representante legal o apoderado de la respectiva sociedad fiduciaria, quien actuará como su vocera.

Cuando la persona jurídica demandada tenga varios representantes o apoderados distintos de aquellos, podrá citarse a cualquiera de ellos, aunque no esté facultado para obrar separadamente. Las personas jurídicas también podrán comparecer a través de representantes legales para asuntos judiciales o apoderados generales debidamente inscritos.

Cuando la persona jurídica se encuentre en estado de liquidación deberá ser representada por su liquidador.

(...)”.

Segúnlanormatranscrita,laspersonasjurídicasdeberánacudiralprocesopormediodesurepresentantelegal,yencasodequelapersonajurídicaosociedadestéenprocesodeliquidación,deberáactuarporintermediodesuliquidador. 

LaSalaadviertequelacapacidaddelapersonajurídicaenliquidaciónculminaconlaaprobacióndelacuentafinaldeliquidacióninscritaenelregistromercantil,todavezque,apartirdeesemomento,lasociedaddesaparececomosujetodederechosyobligacionesy,porende,tambiénterminanlasfacultadesotorgadasalliquidador. 

Sobrelamateria,estaSecciónprecisóque(11): 

“Deacuerdoconelartículo98delCódigodeComercio,unavezconstituidalegalmente,lasociedadformaunapersonajurídicadistintadelossociosindividualmenteconsiderados.Así,lasociedadesunapersonajurídicaconcapacidadparasersujetodederechosyobligaciones,y,porconsiguiente,paraserparteenunproceso,atributoqueconservahastatantoseliquidedefinitivamente,estoes,seapruebelacuentafinaldesuliquidaciónyseinscribaesteactoenelregistromercantil,momentoenelcualdesapareceoseextinguelapersonajurídica(12). 

Sobreelmomentoenqueseextingueodesaparecelapersonajurídica,laSalahaprecisadolosiguiente(13): 

“Refiriéndoseaestetema,laSuperintendenciadeSociedadesindicóqueconlainscripciónenelregistromercantildelacuentafinaldeliquidación,“desaparecedelmundojurídicolasociedad,yporendetodossusórganosdeadministraciónydefiscalizaciónsiexistieren,desapareciendoasídeltráficomercantilcomopersonajurídica,enconsecuencianopuededeningunamaneraseguiractuandoejerciendoderechosyadquiriendoobligaciones”,y“alserinscritalacuentafinaldeliquidaciónenelregistromercantil,seextinguelavidajurídicadelasociedad,portantomalpodríaserpartedentrodeunprocesounapersonajurídicaquenoexiste”(14) (se destaca).

De acuerdo con la jurisprudencia trascrita, la sociedad J.R. La Plata Ltda. carecía de personería jurídica desde el 2 de octubre de 2012, fecha en que se realizó la inscripción de la liquidación y cancelación de la matrícula en el correspondiente registro mercantil y, por lo tanto, no podía el representante legal otorgar poder (sep. 5/2014) en nombre de una persona inexistente y para cuestionar unos actos proferidos con posterioridad a su extinción.

Por lo demás, tal como lo expuso el a quo, a pesar de que la sociedad J.R. La Plata Ltda. tenía conocimiento de la actuación administrativa iniciada por la DIAN en relación con el impuesto sobre la renta del año 2009, no se observa que en el acta de liquidación de la sociedad se haya ordenado la constitución de la reserva correspondiente para atender una posible erogación por este concepto, ni se otorgaron facultades al liquidador para que actuara en nombre de la sociedad en el proceso de determinación del impuesto.

Si bien el apoderado de la parte actora fundamenta el recurso de apelación en que la DIAN puede perseguir a los socios por las deudas de la sociedad de conformidad con el artículo 794 del estatuto tributario, tal aspecto se encuentra relacionado con la facultad de cobro coactivo de la administración para lograr el recaudo de las deudas a su favor, mas no con la capacidad de una sociedad disuelta y liquidada para ser parte en un proceso judicial.

En este orden de ideas, la Sala considera que le asiste razón al a quo al declarar probada la excepción previa de inexistencia del demandante, consagrada en el numeral 3º del artículo 100 del Código General del Proceso, razón por la cual se confirmará la providencia recurrida (...)”.

Esta corporación, refiriéndose en particular a la entidad promotora de salud precitada, en providencia de 6 de septiembre de 2017, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez(15), se pronunció en relación con el precitado concepto en la siguiente forma, así:

“(...) 3.1.Lacapacidadparaserpartedeunprocesojudicialconsisteenlaposibilidaddequeunsujetodederechosintegreunodelosextremosdelalitis,esdecirqueseademandanteodemandado.Porsuparte,lacapacidadparaobrarconsisteenlahabilitacióndelsujetodederechosparaactuarenelprocesojudicialdeformadirecta,enrepresentacióndesusintereses.

En aquellos casos en los que el sujeto de derechos no puede actuar de forma directa en representación de sus intereses, por no estar habilitado, lo hará a través de un representante. Así pues, quien tiene capacidad para ser parte, no necesariamente tiene capacidad para obrar en el proceso.

La verificación de estos supuestos es esencial, puesto que se trata de presupuestos procesales cuyo incumplimiento no permitiría proferir una decisión de fondo que resolviera el litigio planteado.

3.2.Lacapacidadparaserpartedelaspersonasjurídicasestáreconocidaenelnumeralprimerodelartículo53delCódigo General del Proceso(16),siempreycuandodichapersonaexistadeconformidadconlaleymercantilydependiendodeltiposocietarioalcualsehayaacudido. 

Pero,enloquerespectaasuextinción,estaSecciónhaindicadoqueesnecesariodistinguirladisolucióndelaliquidacióndelasociedad,puestoquelaprimerasuponelaextincióndelacapacidadjurídica,mientrasquelasegundaeslaextincióndelpatrimoniosocial.Asílascosas,lacapacidadparaserpartedelaspersonasjurídicasnodesaparececonsudisolución,sinoconlaaprobacióndelacuentafinaldesuliquidación(17). 

Loanteriorexplicaporquéellegisladordispuso,enelincisoquintodelartículo54delCódigo General del Proceso,quedurantelaliquidacióndelapersonajurídicasurepresentaciónseráejercidaporsuliquidador(18).Sinembargo,dicharepresentaciónfinalizaporlaaprobacióndelacuentafinaldelaliquidación,porloquenopuedeiniciarnuevosprocesosjudicialesensunombre. 

3.3.EnelexpedienteobralaResolución4964del6dejuniode2014,proferidaporelagente especial liquidador de Solsalud,endondeconstalosiguiente: 

“ART.1º—DeclararterminadalaexistencialegaldelaSociedad Solidaria de Salud, Solsalud EPS S.A.en liquidación,condomicilioenBucaramanga,identificadaconelNIT804.001.273-5yconsecuentemente,lacancelacióndelasmatrículasmercantilesdelassucursalesy/oagenciasdelaSociedad Solidaria de Salud EPSS.A.en liquidación,identificadaconelNIT804.001.273-5.

ART. 2º—Ordenarlainscripcióndeestaresoluciónenelregistro mercantil de laCámaradeComerciodeBucaramanga,lacancelacióndelamatrícula mercantil,lacancelacióndelregistrocomoagente especial liquidador de FernandoHernándezVélezylainserciónenelcertificadodeexistenciayrepresentaciónlegaldelsiguientetexto: 

(ConformealodispuestoenlaRes.4964dejun. 6/2014expedidaporelagente especial liquidador,laSociedad Solidaria de Salud,Solsalud EPS S.A.,seencuentraliquidada,porlocual,apartirdelafechadeesteregistroningúnjuezdelaRepúblicapuedeadmitirdemandaencontradelaextintasociedadalconfigurarselafaltadelegitimaciónporactiva)”(19). 

EstaresoluciónseinscribióenlaCámaradeComerciodeBucaramangacomoconstaenelcertificadodecancelacióndelasociedadexpedidoporesaentidadel9deenerode2015(20).

Ahora, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia fue presentada por Fernando Hernández Vélez el 3 de diciembre de 2015, en donde manifiesta que está “actuando en mi condición de ex agente especial liquidador de Solsalud entidad promotora de salud del régimen contributivo y subsidiado, Solsalud EPS S.A. liquidada, con NIT 804.001.273-5 (en adelante ‘Solsalud Liquidada’) y en mi calidad de ciudadano”(21).

Comopuedeverse,eldemandanteafirmóqueejercióelmediodecontrolennombredeSolsaludESPS.A.,quiennotienecapacidadjurídicay,portanto,tampocotienecapacidadparaserpartedelprocesodelareferencia. 

Enconsecuencia,lademandadebeserrechazadafrentealaspretensionesdirigidasafavordeSolsaludEPSS.A.yaquenosepuedeiniciarunprocesoporquiennotienecapacidadparahacerlo. 

3.4. En todo caso, se evidencia que el actor señaló en el escrito de apelación que, además de haber acudido como ex agente especial liquidador, lo hizo en “nombre propio, estoy legitimado para acudir a la jurisdicción a través del control de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar que los actos administrativos (...) sean declarados ilegales y se restablezcan los derechos vulnerados por estos actos”(22).

En este orden de ideas, aunque el tribunal tiene razón porque Solsalud ESP S.A. no puede ser demandante, el actor sí lo puede hacer en nombre propio por tener capacidad para ser parte, capacidad para obrar y alegar un interés propio en las resultas del proceso.

Así pues, la Sala revocará la providencia apelada para tener por acreditados estos presupuestos procesales, y como consecuencia ordenará devolver el expediente al tribunal de origen para que provea sobre la admisión de la demanda presentada por Fernando Hernández Vélez en nombre propio (...)”.

Esta Sección, adoptando una posición distinta, indicó en el auto de 28 de enero de 2016(23), M.P. Guillermo Vargas Ayala, lo siguiente:

“(...) V. Las consideraciones

En orden a resolver lo pertinente, observa la Sala que el problema jurídico consiste en determinar si es procedente jurídicamente que se tramite una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las decisiones proferidas en el proceso de liquidación de una entidad, aun cuando tal procedimiento ya haya finalizado, es decir, se haya dispuesto la terminación de la existencia legal de esa persona jurídica.

5.1. Liquidación forzosa de entidades vigiladas en el sector salud

5.1.1. Régimen jurídico

Los artículos 48, 49 y 365 constitucionales señalan que es obligación del Estado garantizar para todos los habitantes del territorio nacional el derecho a la seguridad social. Así mismo, indican que le corresponde delimitar las políticas para la prestación de dicho servicio ya que se trata de una finalidad inherente al modelo adoptado en la Carta Política de 1991. También señala que el servicio de seguridad social podrá ser prestado por los particulares. Las normas son del siguiente tenor:

“ART. 48.—Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley.

La seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella.

La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.

(...)”.

“ART. 49.—La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.

Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.

Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.

La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria.

Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad”.

“ART. 365.—Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra Cámara, por iniciativa del gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.

El control, inspección y vigilancia sobre la citada actividad compete al Presidente de la República según lo dispone el numeral 22 del artículo 189 de la Carta Política(24), función esta que podrá ser delegada, entre otras, a las superintendencias de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 489 de 1998(25).

El Decreto 1259 de 1994 define como función de la Superintendencia Nacional de Salud la inspección, vigilancia y control de las actividades que se desarrollan en el sistema de seguridad social en salud, veamos:

“ART. 3º—Objetivos. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las funciones que legalmente le competen, en materia de inspección, vigilancia y control, para alcanzar los siguientes objetivos, en coordinación con las demás autoridades del ramo en lo que a ellas competa dentro del sistema de seguridad social en salud:

1. La eficiencia en la obtención y aplicación de todos los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud canalizados a través de las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden nacional; las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden departamental, municipal, distrital o metropolitano; o las asociaciones de municipios y las dependencias directas de la Nación o de las entidades territoriales.

2. La eficiencia en la utilización de los recursos fiscales, con destino a la prestación de los servicios del sistema de seguridad social en salud.

3. La oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destino a la prestación de los servicios de salud.

4. La cabal, oportuna y eficiente explotación de los arbitrios rentísticos que se obtengan de los monopolios de loterías, beneficencias que administren loterías, sorteos extraordinarios, apuestas permanentes y demás modalidades de juegos de suerte y azar.

5. El cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestación de los servicios de salud por parte de las entidades de los subsectores oficial y privado del sector salud, y

6. La adopción de políticas de inspección y vigilancia encaminadas a permitir que los entes vigilados centren su actividad en la evolución de sanas prácticas y desarrollos tecnológicos que aseguren un crecimiento adecuado de las mismas”.

El artículo 121 de la Ley 142 de 1994 ordena que para la toma de posesión y liquidación de las empresas de servicios públicos se apliquen las normas referidas a la liquidación de entidades financieras:

“ART. 121.—Procedimiento y alcances de la toma de posesión de las empresas de servicios públicos. La toma de posesión ocurrirá previo concepto de la comisión que regule el servicio, y puede realizarse también para liquidar la empresa. No requiere citaciones o comunicaciones a los interesados antes de que se produzca el acto administrativo que la ordene; pero tal acto, que se notificará al representante legal de la empresa o, en su defecto, a cualquier funcionario que se encuentre en las dependencias de esta, es recurrible en el efecto devolutivo.

La superintendencia podrá pedir a las autoridades competentes, en el evento de toma de posesión, que declaren la caducidad de los contratos de concesión a los que se refiere esta ley.

Los ingresos de la empresa se podrán utilizar para pagar los gastos de la administración de la superintendencia. Cuando la toma de posesión no sea una sanción para la empresa, se la indemnizará plenamente por los perjuicios que le pueda haber ocasionado.

Si después del plazo prudencial señalado por el superintendente para la toma de posesión de una empresa de servicios públicos, para administrarla, que no podrá ser superior a dos (2) años, por razones imputables a sus administradores o accionistas, no se superan los problemas que dieron origen a la medida, la superintendencia podrá ordenar que se liquide la empresa.

Seaplicarán,enestoscasos,yencuantoseanpertinentes,lasnormasrelativasalaliquidacióndeinstitucionesfinancieras. Las referencias que allí se hacen respecto a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se entenderán hechas a la Superintendencia de Servicios Públicos; las que se hacen al consejo asesor se entenderán referidas a la comisión de regulación; las hechas a los ahorradores se entenderán hechas respecto a los acreedores; y las hechas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se tratarán como inexistentes” (subrayado fuera de texto).

Tal norma debe leerse en consonancia con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 en la cual se dispone que los procedimientos administrativos que deba seguir la Superintendencia Nacional de Salud serán los previstos por las normas correspondientes para la Superintendencia Bancaria, veamos:

“ART. 233.—De la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud es un organismo adscrito al Ministerio de Salud con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

(...).

PAR. 2º—El procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria. Los actos de carácter general que expida la Superintendencia Nacional de Salud no producirán efectos legales mientras no se publiquen en el boletín del Ministerio de Salud, Superintendencia Nacional de Salud, el cual podrá ser editado y distribuido a través de esta”.

El artículo 1º del Decreto 1015 de 2002 y el artículo 1º del Decreto 3023 de ese mismo año indican que la Superintendencia Nacional de Salud es la entidad competente para liquidar las entidades promotoras de salud (en adelante EPS), de acuerdo con las normas de procedimiento previstas en el Decreto-Ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2148 de 1999 que son del siguiente tenor:

Decreto 1015 de 2002

“ART. 1º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, laSuperintendenciaNacionaldeSaludaplicaráenlosprocesosdeintervenciónforzosaadministrativa,paraadministraroparaliquidarlasentidadesvigiladasquecumplanfuncionesdeexplotaciónuoperacióndemonopoliosrentísticoscedidosalsectorsalud, empresas promotoras de salud e instituciones prestadoras de salud decualquiernaturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las direcciones territoriales de salud, lasnormasdeprocedimientoprevistasenelartículo116delDecreto-Ley663de1993,laLey510de1999,elDecreto2418de1999ydemásdisposicionesquelomodificanydesarrollan” (subrayado fuera de texto).

Decreto 3023 de 2002

“ART. 1º—LaSuperintendenciaNacionaldeSalud, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, podráentodotiempoejercerlaintervenciónforzosaadministrativaparalaliquidacióntotaldeunramooprogramadelrégimensubsidiadoocontributivoenlasentidades promotoras de salud y administradoras del régimen subsidiado,cualquieraseasunaturaleza,deconformidadconlaevaluaciónprevia,elgradoylacausadelafalta,anomalíaeineficienciaenlaprestacióndelosserviciosdesalud.

Paratalesefectos,laSuperintendenciaNacionaldeSaludaplicarálasnormasdeprocedimientoprevistasenelDecreto-Ley663de1993,laLey510de1999yelDecreto2418de1999ydemásdisposicionesquelomodificanydesarrollan” (subrayado de la Sala).

El inciso primero del artículo 6º del Decreto 506 de 2005(26) “tiene por objeto definir las condiciones y procedimientos de habilitación y revocatoria, total o parcial, de las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado, EPS’S”(27), señala que las medidas cautelares y la toma de posesión se rigen por lo dispuesto en el estatuto orgánico del sistema financiero.

“ART. 6º—Medidas cautelares y toma de posesión. Las medidas cautelares y la toma de posesión de bienes haberes y negocios se regirán por las disposiciones contempladas en el estatuto orgánico del sistema financiero”.

Visto el anterior contexto normativo es claro que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud tomar posesión de las entidades vigiladas que cumplen funciones de EPS de cualquier naturaleza para administrarlas o liquidarlas, con el fin de salvaguardar la prestación del servicio público de salud y los recursos del sistema general de seguridad social en salud (en adelante SGSSS).

Se concluye también que el régimen jurídico aplicable es el dispuesto en el Decreto-Ley 663 de 1993 o estatuto orgánico del sistema financiero y las normas que lo modifiquen o adicionen, esto es, según lo dispuesto en la Ley 510 de 1999, el Decreto 2149 de 1999 y el Decreto 2555 de 2010.

5.1.2. De la liquidación forzosa administrativa.

5.1.2.1. Del liquidador.

El artículo 295 del estatuto orgánico del sistema financiero (en adelante EOSF) dispone lo siguiente:

“ART. 295.—Régimen aplicable al liquidador y al contralor.

1. Naturaleza de las funciones del liquidador. ElliquidadordesignadoporelFondodeGarantíasdeInstitucionesFinancierasoporlosacreedoresreconocidos,ejerceráfuncionespúblicasadministrativastransitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación.

PAR.—Cuando el liquidador sea designado por la asamblea de accionistas convocada según lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 300 del presente estatuto, no tendrá funciones públicas administrativas y por consiguiente únicamente ejercerá las funciones y facultades que le atribuyan los estatutos sociales de la respectiva entidad y el Código de Comercio.

2. Naturaleza de los actos del liquidador. Lasimpugnacionesyobjecionesqueseoriginenenlasdecisionesdelliquidadorrelativasalaaceptación,rechazo,prelaciónocalificacióndecréditosy,engeneral,lasqueporsunaturalezaconstituyanactosadministrativos,corresponderádirimirlasalajurisdiccióndelocontenciosoadministrativo. Losactosadministrativosdelliquidadorgozandepresuncióndelegalidadysuimpugnaciónantelajurisdiccióndelocontenciosoadministrativonosuspenderáenningúncasoelprocesoliquidatorio.

Contralosactosadministrativosdelliquidadorúnicamenteprocederáelrecursodereposición;contralosactosdetrámite,preparatorios,deimpulsooejecucióndelproceso,noprocederárecursoalguno. 

Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos, quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso. En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituir provisión para su pago en el evento de ser aceptados.

ElliquidadorpodrárevocardirectamentelosactosadministrativosqueexpidaenlostérminosycondicionesprevistasenelCódigoContenciosoAdministrativo,salvoquesedispongaexpresamentelocontrario. 

(...).

10. Responsabilidad. Los liquidadores responderán por los perjuicios que por dolo o culpa grave causen a la entidad en liquidación o a los acreedores, en razón de actuaciones adelantadas en contravención de las disposiciones especiales que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa. Para todos los efectos legales, los bienes inventariados y el avalúo realizado conforme a lo previsto en las normas respectivas, determinarán los límites de la responsabilidad del liquidador como tal.

Los contralores ejercerán las funciones propias de un revisor fiscal conforme al Código de Comercio y demás normas aplicables a la revisoría fiscal y responderán de acuerdo con ellas.

Las sanciones impuestas a los liquidadores por delitos, contravenciones u otras infracciones en que incurran no les dará acción alguna contra la entidad en liquidación. Sin embargo el liquidador podrá atender con recursos de la liquidación los gastos de los procesos que se instauren en su contra en razón de sus actuaciones dentro del proceso liquidatorio, sin perjuicio de que, en el evento en que sea declarada su responsabilidad por dolo o culpa grave, la liquidación repita por lo pagado por tal concepto” (subrayado fuera de texto).

Delalecturadelasanotadasnormassedesprendequeunparticularllamado“liquidador”,pormandatolegal,desarrollafuncionespúblicasadministrativastransitorias. 

Tambiénseadviertequelasdecisionesqueexpideproductodeldesarrollodeesasfuncionessonactosadministrativos,esdecir,quelasdecisionesdelliquidadorenlostérminosexpuestosgozandelosatributosdeestetipodenormas,entrelascualesseencuentralapresuncióndelegalidad. 

Entalorden,lasdecisionesquedictaelliquidadorseincorporanalordenamientojurídicoynodesaparecensinohastatantounjuezdelaRepública,enestecaso,la jurisdicción de lo contencioso administrativo las dejesinefectosodeclaresunulidad. 

Siendoelloasí,esclaroquelaexistenciadeesosactosadministrativosnopendedelaexistenciadelaentidadqueestásiendoobjetodelprocesodeliquidaciónforzosa,yporelloesprocedenteelanálisisdelegalidadauncuandoelprocedimientoaquesehaaludidoyahayafinalizado. 

(...). 

5.2.Estudiodelegalidad. 

Comosetratadeactosadministrativosconunclarocontenidoparticularyconcreto,entantodeterminanparalaentidadliquidadaunacondiciónosituaciónjurídicaconcretarepresentadaenlaextincióndesuobjetosocial,laaccióncontenciosaprocedenteesladenulidadyrestablecimientodelderechoprevistaenelartículo138delCPACA. 

Lalegitimaciónentoncescorresponderáejercerlaalosacreedoresafectadosconlasmedidasadministrativasquesetomenenelcursodedichotrámiteolostercerosquepuedandemostraralgúnperjuicioderivadodelasmismasdecisiones. 

5.2.1.Casoconcreto, 

Paraelasuntoquenosocupa,lasresolucionesacusadasimponenunasituaciónjurídicaparaSolsaludporcuantoeslaentidadsobrelacualrecaeelprocesodeliquidaciónforzosaadministrativa,dadoeldéficitoperacionalqueleimpidiófinanciarypagarlosgastosdefuncionamientoyproveerlossuministrosyelementosmínimosnecesariosparagarantizarlaadecuadaatenciónalosusuariosafiliados,yporladeficienteprestacióndelosserviciosdesaludasucargo(28). 

Vistasesasconsideraciones,lociertoesquelosactosadministrativosexpedidosconocasiónalprocesodeliquidaciónforzosasiguenproduciendoefectosenelordenamientojurídico,hastatantounjueznodeterminelasuspensióndesusefectososunulidad,razónporlacualresultairrelevantedeterminarsilaentidadliquidadadesapareciódelmundojurídico,yaque,sereitera,laexistenciadeesosactosadministrativosnopendedelaexistenciadelaentidadqueestásiendoobjetodelprocesodeliquidaciónforzosa,yporelloesprocedenteelanálisisdelegalidadauncuandoelprocedimientoaquesehaaludidoyahayafinalizado. 

Concebirlocontrarioseríatantocomoaceptarquelosactosadministrativospormediodeloscualessecalificancréditososeresuelvenreclamacionessobretalcalificaciónocualquierotroquesedicteenelcursodelprocesodeliquidaciónforzosaadministrativa,carecendecontroloseencuentranblindadosencuantoasuimpugnaciónjudicial,cuestiónestaqueresultadesacertadadesdecualquierpuntodevista. 

Deigualmanera,esnecesarioquesevinculealprocesoalaSuperintendenciaNacionaldeSaluddadalarelacióndecontrolyseguimientoquetienesobrelasactuacionesdelliquidadorenlaformaexplicadaenelrespectivocapítulo. 

TambiéndebellamarsecomoterceroconinterésenelprocesoalafirmaLegalStrategySAS,comoquieraqueseinvocaenelplenariolaexistenciadeuncontratodemandatosuscritoconelliquidadordeSolsaludEPSS.A. 

Porlasrazonesanterioreshaylugararevocar elautoapeladoyensulugar,ordenaralTribunalAdministrativodeSantanderquedeterminesidebeadmitirseonolademandadelareferencia,teniendopresentelasanterioresconsideraciones(...). 

En dicho caso debe resaltarse que la demanda contencioso-administrativa fue presentada únicamente en contra de Solsalud EPS S.A. (liquidada), la cual al momento de la presentación de la demanda se encontraba extinta.

Es así como el rechazo de la demanda propiciaba que los actos administrativos expedidos por el agente especial liquidador no tuvieran control por parte de esta jurisdicción, lo cual justificó la argumentación de la Sala en el sentido de que resultaba irrelevante si la entidad liquidada se encontraba extinta, puesto que lo verdaderamente importante era que los actos demandados seguían produciendo efectos jurídicos y, en esa medida, debían estudiarse su juridicidad por esta jurisdicción.

La anterior posición fue reiterada por la Sala en decisión judicial de 2 de junio de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, no obstante, el supuesto de hecho resultó diferente toda vez que en dicha oportunidad la demanda contencioso-administrativa se presentó en contra de Solsalud EPS S.A. (liquidada) y la Superintendencia Nacional de Salud(29).

Esta Sala, estudiados los argumentos esbozados en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, considera que es acertado señalar, de una parte, que los actos administrativos por medio de los cuales se califican créditos o se resuelven reclamaciones sobre tal calificación o cualquiera otros que se dicten en el curso del proceso de liquidación forzosa administrativa no pueden carecer de control por parte de esta jurisdicción por el hecho de que la entidad que los ha expedido haya terminado su existencia. Igualmente considera válido señalar que la existencia de los actos administrativos no depende de la existencia de la entidad que está siendo objeto del proceso de liquidación forzosa administrativa.

Sin embargo, dichas consideraciones no pueden desconocer el hecho consistente en que la liquidación de una sociedad como Solsalud EPS S.A. persigue “(...) mediante la realización de una cadena de actos complejos, la conclusión de las actividades pendientes al tiempo de la disolución, la realización de los activos sociales, el pago del pasivo externo, la repartición del remanente de dinero o bienes entre los socios y laextincióndelapersonajurídica-sociedad (...)”(30) y que Solsalud EPS S.A. (liquidada), precisamente, luego del desarrollo de su proceso de liquidación, se extinguió, conforme se acredita del contenido del oficio 2-2015-066650 de 2 de julio de 2015, expedido por el director de medidas especiales para entidades administradoras de planes de beneficios de la Superintendencia Nacional de Salud, señor Walter Romero Álvarez (fls. 1123-1125, cdno. ppal. 2)(31).

Lo anterior quiere indicar que Solsalud EPS S.A. (liquidada) no tiene la aptitud jurídica para ser sujeto de relaciones jurídicas y, en consecuencia, no puede ser titular de derechos y obligaciones procesales, ni asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan del proceso, comopodríaserunaeventualcondenaalrestablecimientodelderechosolicitadoporeldemandante. Nótese como el artículo 53 del Código General del Proceso(32) reconoce la capacidad de las personas jurídicas para ser parte dentro de los procesos judiciales, partiendo del supuesto de que ellas existan.

Esta Sala, entonces, modificará la tesis expuesta en los autos de 28 de enero y 2 de junio de 2016, por cuanto, como lo ha indicado esta corporación, no es posible que una persona jurídica extinta, esto es, lo que le impide ser sujeto de derechos y obligaciones pueda ser parte en un proceso judicial y estima, en consecuencia, que la decisión de 6 de agosto de 2015, consistente en rechazar la demanda presentada por la Fundación Cardiovascular del Oriente Colombiano frente a Solsalud EPS S.A. (liquidada), se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.

Lo anterior no implica que se trasgreda el derecho de todas las personas, reconocido en el artículo 229 de la Carta Política, al acceso a la administración de justicia, esto es, “(...) la posibilidad de acudir ante los órganos de investigación y los diferentes jueces, en condiciones de igualdad, para demandar la protección de derechos e intereses legítimos o el cumplimiento integral del orden jurídico, de acuerdo a unos procedimientos preestablecidos y con observancia plena de las garantías sustanciales y adjetivas contempladas en la ley (...)”(33), en la medida en que el auto de 6 de agosto de 2015, admitió la demanda contencioso-administrativa frente a la Superintendencia Nacional de Salud, lo cual permitirá que los actos administrativos demandados puedan ser controlados por esta jurisdicción e igualmente que exista una persona jurídica pública que pueda asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan de este proceso judicial.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto de 6 de agosto de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual rechazó la demanda presentada por la Fundación Cardiovascular del Oriente en contra de Solsalud EPS S.A. (liquidada) y la admitió en relación con la Superintendencia Nacional de Salud, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. En firme esta decisión devuélvase al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

Magistrados: Hernando Sánchez Sánchez—María Elizabeth García González—Oswaldo Giraldo López Roberto—Augusto Serrato Valdés.

(1) “(...) por la cual se gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de Sociedad Solidaria de Salud, Solsalud EPS S.A en liquidación (...)”.

(2) “(...) por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2164 (...)”.

(3) “(...) por la cual se gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS S.A en liquidación (...)”.

(4) “(...) “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 3417” (...)”.

(5) Palacio Hincapié, Juan Ángel. Derecho procesal administrativo, Bogotá: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 9ª Edición: 2017. Páginas 249-253.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sala Plena. C.P. Enrique Gil Botero. Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil trece (2013). Radicación 25000-23-26-000-1997-05033-01(20420)A. Actor: Gabriel Barrios Castelar. Demandado: Nación - Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación. Referencia: Acción de reparación directa.

(7) Por ejemplo, las entidades señaladas en el artículo 80 de la Ley 153 de 1887: “La nación, los departamentos, los municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, y las corporaciones creadas o reconocidas por la ley, son personas jurídicas” (se destaca).

(8) González Pérez, Jesús. Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano. Ed. Temis S.A., Bogotá-Colombia, 1985. págs. 113-4.

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015). Radicación: 63001 23 31 000 2008 00156 01. Actor: Marta Inés Martínez Arias. Demandado: Municipio de Armenia - Contraloría Municipal de Armenia. Referencia: Apelación sentencia.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación: 41001-23-33-000-2014-00414-01 (22343). Demandante: J.R. La Plata Ltda. Demandado: UAE DIAN.

(11) Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Sentencia de 12 de noviembre de 2015, Rad. 05001-23-33-000-2012-00040-01 (20083).

(12) Sentencia del 11 de junio de 2009, exp. 16319, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(13) Sentencia del 30 de abril de 2014, exp. 19575, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(14) Oficio 220-036327 de 21 de mayo de 2008 de la Superintendencia de Sociedades.

(15) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación: 68001-23-33-000-2015-01412-01 (22581). Actor: Fernando Hernández Vélez. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. Auto.

(16) “ART. 53.—Capacidad para ser parte. Podrán ser parte en un proceso:

1. Las personas naturales y jurídicas.

(...)”.

(17) Sentencia del 11 de junio de 2009 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado: 08001-23-31-000-2004-02214-01 (16319). Actor: Unión Industrial Ferretería Ltda. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(18) “ART. 54.—Comparecencia al proceso. (...).

Cuando la persona jurídica se encuentre en estado de liquidación deberá ser representada por su liquidador”.

(19) Folio 727 del cuaderno 1.

(20) Folio 71 del cuaderno 1.

(21) Folio 798 del cuaderno 3.

(22) Folio 858 del cuaderno 2.

(23) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil dieciséis (2016). Radicación: 68001-23-33-000-2015-00041-01. Actor: Ministerio de Salud y Protección Social. Demandado: Solsalud EPS, S.A. en liquidación (en adelante Solsalud).

(24) “ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa:

(...).

22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos”.

(25) “ART. 13.—Delegación del ejercicio de funciones presidenciales. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política

(26) “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 515 de 2004 y se dictan otras disposiciones”.

(27) Artículo primero del Decreto 506 de 2005.

(28) Hoja 2 de la Resolución 1671 del 2 mayo de 2014 proferida por el agente liquidador de Solsalud que obra en el CD que se aportó con la demanda.

(29) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016). Radicación: 25000-23-41-000-2015-00723-01. Actor: Municipio de Soacha. Demandado: Solsalud EPS S.A. en liquidación - Superintendencia Nacional de Salud.

(30) Reyes Villamizar, Francisco. Derecho Societario - Tomo II, Bogotá: Editorial Temis S.A. 2002. Página 304.

(31) En dicho documento se indicó: “(...) El liquidador en cumplimiento de los lineamientos de la Circular Única de la Superintendencia Nacional de Salud, así como del Decreto 663 de 1993 y Decreto 2555 de 2010 presentó los informes de gestión e informe final del proceso liquidatorio (...) El doctor Fernando Hernández Vélez liquidador, en el documento rendición final de cuentas del proceso liquidatorio de Solsalud EPS S.A., del 6 de mayo de 2013 al 6 de junio de 2014, informó las siguientes actuaciones: (...) Mediante Resolución 4964 del 6 de junio de 2014, declaró terminada la existencia legal de Solsalud EPS S.A. en liquidación, identificada con el NIT 804.001.273-5, aviso publicado en el diario El Espectador el 9 de junio de 2014 y en la página web de Solsalud Liquidada (...). De conformidad con lo anterior, el agente liquidador suscribió contratos de mandato para procesos o situaciones jurídicas no definidas, de acuerdo con las facultades referidas en cada uno de los mismos, sin que se hubiese determinado la existencia de un sucesor procesal de la extinta Solsalud EPS, que asuma las obligaciones adquiridas por esa entidad (...)”.

(32) Como lo indica el artículo 53 del Código General del Proceso, son partes en un proceso judicial “(...) 1. Las personas naturales y jurídicas (...)”.

(33) Corte Constitucional, Sentencia C-934/2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.