Auto 2015-00191/22106 de mayo 19 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 17001 23 33 000 2015 00191 01 (22106)

Actor: Caja de Compensación Familiar de Caldas

Demandado: Municipio de Palestina

Referencia: Obligación de hacer - Obligación expresa, clara y exigible

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Bogotá D.C., diecinueve de mayo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico.

De conformidad con el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si la obligación de levantar las medidas cautelares, contenida en la sentencia proferida el 19 de abril de 2012 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2009-00328, es expresa, clara y exigible.

2. Obligación expresa, clara y exigible.

2.1. El artículo 422 del Código General del Proceso establece que “[p]ueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una Sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial (…)”. Así pues, el título ejecutivo debe (i) estar contenido en un documento, (ii) el cual debe provenir del deudor o su causante o constituir plena prueba en su contra y (iii) contener una obligación expresa, clara y exigible.

2.2. Cuando lo que se pretende es la ejecución de una providencia judicial mediante la cual fue impuesta una condena a una entidad pública, la jurisprudencia de esta corporación ha puesto de presente que, por regla general, puede hablarse de un título ejecutivo complejo integrado por la sentencia y el acto administrativo a través del cual la autoridad da cumplimiento a la orden judicial. En estos casos, se ha dicho lo siguiente:

“(…) con respecto a los procesos de ejecución en los cuales el título correspondiente se integra con la decisión o decisiones judiciales y con el acto administrativo de cumplimiento, se pueden presentar estas situaciones: primero, que el título de ejecución lo integren la sentencia y el acto de cumplimiento ceñido rigurosamente a la decisión judicial, en cuyo caso ninguna duda cabe sobre su mérito ejecutivo; segundo, que el título aducido se componga de la providencia judicial y del acto administrativo no satisfactorio de la decisión del juez, evento en el cual el título también presta mérito de ejecución; tercero, que el título lo integren la sentencia condenatoria y el acto de cumplimiento que se aparta parcialmente de la obligación allí contenida, en cuyo caso también presta mérito ejecutivo, y cuarto, bien podría suceder que el título lo integren la Sentencia de condena y el acto de cumplimiento, pero que éste desborde o exceda la obligación señalada en el fallo, en cuyo caso el juez tendría facultad para ordenar el mandamiento ejecutivo, solamente, desde luego, hasta el límite obligacional impuesto en la sentencia.

Se deduce de lo anterior que en materia de títulos complejos integrados por la sentencia y el respectivo acto de cumplimiento, el juzgador conserva poder de interpretación del título en orden a librar el mandamiento de pago con estricta sujeción a la sentencia, todo ello para favorecer el principio de la salvaguarda del interés general y de la cosa juzgada”(2).

Ahora bien, existen supuestos en los cuales la administración no da cumplimiento alguno a la orden judicial, por lo que el juez se encontrará ante un título ejecutivo simple, ya que el único documento que contiene la obligación será la sentencia judicial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 422 del Código General del Proceso.

2.3. En el caso bajo examen, Confamiliares pretende el cobro ejecutivo de mil setecientos noventa millones setecientos treinta y dos mil setecientos diecinueve pesos ($ 1.790.732.719) e intereses moratorios a cargo del municipio de Palestina, con base en la orden contenida en la Sentencia del 19 de abril de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en el proceso de nulidad y restablecimiento radicado 2009-00328. Dicha providencia estableció lo siguiente:

Declárase la nulidad de la Resolución 337 de 12 de junio de 2009 ‘Por medio de la cual se deciden unas excepciones al mandamiento de pago propuesta por la Caja de Compensación Familiar de Caldas identificada con nit. 890.806.490-5’ emanada del municipio de Palestina, Caldas, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter tributario municipal promovido por Confamiliares Caldas contra la municipalidad mencionada.

En consecuencia,

DECLÁRASE probada la excepción de falta de ejecutoria de título ejecutivo formulada contra el mandamiento de pago contenido en la Resolución 286 de 18 de mayo de 2009.

ORDÉNASE sea declarada la terminación del proceso de cobro coactivo derivado de la Resolución 286 de 2009, y el levantamiento de las medidas cautelares que allí se hubieren dispuesto”(3).

Es cierto que no puede proferir mandamiento de pago por la suma de dinero pretendida por Confamiliares. En efecto, se trata de un título ejecutivo simple, contenido únicamente en la Sentencia del 19 de abril de 2012 proferida en el proceso 2009-00328, en el cual nunca fue impuesta la obligación de pagar una suma de dinero. Así pues, no existe una obligación dineraria expresa, clara y exigible.

Pero no es menos cierto que en la sentencia le fue impuesta a la entidad demandada una obligación de hacer a título de restablecimiento del derecho, consistente en el levantamiento de las medidas cautelares. Sin embargo, esta consideración no implica la negación del mandamiento de pago para obtener la ejecución de dicha obligación de hacer.

El inciso primero del artículo 430 del Código General del Proceso(4) dispone que “[p]resentada la demanda acompañada del documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal” (negrilla fuera del texto). Esta norma es semejante al artículo 497 del CPC respecto del cual la doctrina expresaba: “(…) se ha interpretado ese artículo 497 en el sentido de que si el demandante pretende la ejecución de manera que no corresponde, el juez deberá librar el mandamiento de acuerdo con la especie de proceso que legalmente sea pertinente, como cuanto el demandante pide que se libre ejecución por obligación de hacer, cuando en realidad se trata de una ejecución por obligación de dar un mueble o de pagar una suma de dinero”(5).

Con base en lo anterior, si el a quo consideró que el título ejecutivo aportado (Sentencia del 19 de abril de 2012 proferida en el proceso 2009-00328) no contenía una obligación de dar una suma de dinero sino una obligación de hacer, debió librar mandamiento de pago de acuerdo a la forma en que lo considerara legalmente procedente.

Téngase en cuenta que la obligación de hacer contenida en la sentencia es expresa, clara y exigible actualmente. Al respecto, el artículo 433 del Código General del Proceso establece lo correspondiente a estos casos así:

“ART. 433.—Obligación de hacer. Si la obligación es de hacer se procederá así:

1. En el mandamiento ejecutivo el juez ordenará al deudor que se ejecute el hecho dentro del plazo prudencial que le señale y librará ejecución por los perjuicios moratorios cuando se hubieren pedido en la demanda.

2. Ejecutado el hecho se citará a las partes para su reconocimiento. Si el demandante lo acepta, no concurre a la diligencia, o no formula objeciones dentro de ella, se declarará cumplida la obligación; si las propone, se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en el artículo anterior.

3. Cuando no se cumpla la obligación de hacer en el término fijado en el mandamiento ejecutivo y no se hubiere pedido en subsidio el pago de perjuicios, el demandante podrá solicitar, dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento de dicho término, que se autorice la ejecución del hecho por un tercero a expensas del deudor; así se ordenará siempre que la obligación sea susceptible de esa forma de ejecución. Con este fin el ejecutante celebrará contrato que someterá a la aprobación del juez.

4. Los gastos que demande la ejecución los sufragará el deudor y si este no lo hiciere los pagará el acreedor. La cuenta de gastos deberá presentarse con los comprobantes respectivos y una vez aprobada se extenderá la ejecución a su valor”.

En este orden de ideas, el tribunal no debió negar el mandamiento de pago, sino ajustarlo a lo indicado en el título ejecutivo, es decir que debió ordenar al municipio de Palestina que cumpliera su obligación de hacer (levantar el embargo) dentro de un plazo prudencial y el pago de los perjuicios moratorios que fueron solicitados en la demanda ejecutiva. De lo contrario, no sería preservado el efecto de la cosa juzgada que reviste a las sentencias judiciales, ni el principio de legalidad al cual están sometidas todas las autoridades públicas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, sección cuarta,

RESUELVE:

1. REVÓCASE el Auto proferido el 21 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Caldas.

2. REMÍTASE el expediente al tribunal de origen para que provea sobre la solicitud de librar mandamiento de pago conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha».

(2) Auto del 27 de mayo de 1998 proferido por la sección tercera del Consejo de Estado, exp. 13864. C.P. Germán Rodríguez Villamizar. Citado en (i) el Auto del 30 de mayo de 2013 proferido por la sección cuarta del Consejo de Estado, exp. 18057. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Y (ii) el Auto del 26 de febrero de 2014 proferido por la sección cuarta del Consejo de Estado, exp. 19250. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(3) Folios 32 a 33 del expediente.

(4) Norma aplicable por ser un aspecto no regulado en el CPACA (L. 1437/2011, art. 306).

(5) Velásquez, Juan Guillermo. (2000). Los procesos ejecutivos. Medellín: Librería Señal Editora, pp. 94-95.