Auto 2015-00205 de agosto 28 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 47001-23-33-000-2015-00205-01 (AG)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

ACTOR: Jennifer Paola Camacho Crespo y Otros

DEMANDADO: Nación – Policia Nacional y otros

MEDIO DE CONTROL: Reparación de perjuicios causados a un grupo

ASUNTO: Apelación en contra de auto que declara probada excepción previa y da por terminado el proceso.

Bogotá D. C., veintiocho de agosto de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

1.- Competencia

Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 8 de febrero de 2017, dado que se trata de una pretensión de reparación de perjuicios causados a un grupo adelantada contra entidades del orden nacional, lo que lleva a atribuir la competencia en primera instancia al Tribunal Administrativo y, en segunda, a esta Corporación, conforme al artículo 150 del CPACA.

Igualmente, el presente p roceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues la pretensión mayor considerada asciende a la suma de $1.580.000.000, equivalente a 2.452 salarios mínimos mensuales de 2015, año de presentación de la demanda, a razón de $644.350 el salario mínimo mensual, al tenor de lo dispuesto en el artículo 152.16 de la Ley 1437 de 2011.

2.- Normatividad aplicable al Medio de Control de Reparación de los perjuicios causados a un grupo.

Uno de los medios de control instituido por el legislador en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- fue el de la reparación de los perjuicios causados a un grupo, antes denominada “acción de grupo”, establecida en el artículo 145 de dicho estatuto, que la desarrolla así;

“Artículo 145: “Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia (…)” 

Teniendo en cuenta lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación(5) ha dispuesto en relación a la regulación de éste medio de control, que:

“2. Como se aprecia, la ley 1437 de 2011 reguló algunos aspectos de la pretensión–antes acción– de grupo, de manera concreta tres tópicos claramente identificados: i) la pretensión como tal, ii) la caducidad de la misma, iii) y la competencia funcional para el conocimiento en primera y segunda instancia (artículos 145, 152 No. 16, 164 lit. h). (Resaltado fuera de texto).

No obstante, en la disposición que regula la pretensión objeto de estudio (art. 145 CPACA), se determinó que el ejercicio de la misma se haría en los términos señalados por la norma especial que rige la materia, es decir, la ley 472 de 1998. 

3. De modo que, respecto a los efectos de la ley en el tiempo contenidos en las leyes 57 y 153 de 1887(6), es posible arribar a las siguientes conclusiones: i) la ley 1437 de 2011, es una norma ordinaria general posterior que modificó una ley ordinaria especial previa en los temas enunciados; en otros términos, el CPACA subrogó o modificó tácitamente la pretensión, la caducidad y la competencia, aspectos que ahora estarán regulados en esta codificación, circunstancia por la que los restantes aspectos relacionados con este tipo de procesos permanecen desarrollados en la normativa especial, es decir, la ley 472 de 1998. 

4. En esa línea de pensamiento, resulta evidente que la otrora llamada “acción de grupo”, quedó modificada en cuanto se refiere a la materia contencioso administrativa por la pretensión de grupo, la cual se deberá ejercer en los términos fijados en la ley 1437 de 2011, según la competencia y el plazo de caducidad allí contenidos. A contrario sensu, los demás temas continúan bajo el imperio de la ley especial –472 de 1998– que regula las pretensiones populares y de grupo.” (…). 

Así las cosas, se puede evidenciar claramente que los únicos aspectos que entró a regular el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo respecto de la de reparación de los perjuicios causados a un grupo, son, específicamente, los relacionados con: i) la pretensión, ii) la caducidad de ésta y iii) la competencia funcional para su conocimiento, por lo tanto, todos los aspectos diferentes a estos tres asuntos deben ser tramitados bajo lo preceptuado en la Ley 472 de 1998(7), que regula concretamente la materia, debido a que conserva su vigencia.

De la misma forma, cabe recordar que el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 establece lo siguiente:

“Artículo 44º.- Aspectos no Regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se oponga a la naturaleza y a la finalidad de tales acciones.” 

En consecuencia, es labor del operador judicial determinar la regulación aplicable dependiendo del asunto de que se trate, teniendo siempre en cuenta las normas de la hermenéutica frente a los principios aplicables a los conflictos de leyes. Sobre el particular, es pertinente citar lo dispuesto en le Ley 153 de 1887:

“ARTÍCULO  2. La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.” 

En la misma línea, la Ley 57 de 1887 estipuló en su artículo 5º, las siguientes normas:

“ARTICULO 5o. Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. 

Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 

1) La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general; 

2) Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo Código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y si estuvieren en diversos Códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal. Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública.” 

3.- El trámite, procedencia y oportunidad de apelación de autos de la pretensión de grupo se regirá por el Código General del Proceso.

Con relación al procedimiento del recurso de apelación contra los autos interlocutorios proferidos al interior de un proceso de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo, se encuentra que la Ley 1437 de 2011 no realizó modificación alguna a lo establecido en la Ley 472 de 1998 sobre el particular. Ahora bien, dicha normativa tampoco contiene regulación expresa acerca del tema en concreto, lo que impondría la necesidad de acudir a la cláusula de integración normativa en los eventos no regulados, dispuesta en el artículo 44 se la siguiente forma:

“Artículo 44º.- Aspectos no Regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se oponga a la naturaleza y a la finalidad de tales acciones.” 

En consecuencia, para dilucidar la posibilidad de apelar un auto interlocutorio al interior de un proceso de esta naturaleza, es necesario remitirse a las normas civiles que tratan sobre la materia, las cuales a partir del 1º de enero de 2014 están contenidas en el Código General del Proceso.

Por último, en lo que hace relación a la oportunidad el artículo 322 de la misma obra legislativa predica que el recurso deberá interponerse “La apelación contra la providencia que se dicte fuera de audiencia deberá interponerse ante el juez que la dictó, en el acto de su notificación personal o por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación por estado”.

Conforme lo indicado, se evidencia que la notificación del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Magdalena de fecha 8 de febrero de 2017, se surtió por estado y notificación electrónica No. 22 del jueves 9 de marzo. Por ende, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación en fecha 14 de marzo del presente año, por lo que se encuentra dentro del término procesal oportuno.

Para ello el Despacho entrará a estudiar los siguientes criterios: i) El desplazamiento forzado, ii) Requisitos para impetrar la acción de grupo y iii) Análisis del caso en concreto.

4.- Desplazamiento Forzado en Colombia

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha abordado aspectos generales relacionados con la temática del desplazamiento forzado a lo largo del continente americano, encontrando que este grupo poblacional vulnerable es afectado por ese delito de lesa humanidad, considerado de tal magnitud al violar de forma continua y múltiple los derecho humanos, encontrando que los diferentes Estados al permitir y no tomar las debidas medidas de protección, garantía de derechos y adopción de políticas públicas en el respectivo territorio concerniente favorecen con que este grave suceso se siga desplegando en la sociedad.

En dicha providencia, se magnificó la gravedad de este fenómeno que se vive al interior del país, dado el caso que se ha venido perpetrando con una frecuencia más alta y con una violación de derechos y garantías a un máximo nivel, todo ello en la medida que la mayor parte del desplazamiento se ha desplegado como consecuencia del conflicto interno en el que habitualmente vive Colombia. Así lo enfatizó dicho fallo de tutela:

“El problema del desplazamiento forzado interno en Colombia, cuya dinámica actual tuvo su inicio en la década de los años ochenta, afecta a grandes masas poblacionales. La situación es tan preocupante, que en distintas oportunidades la Corte Constitucional la ha calificado como (a) “un problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado”; (b) “un verdadero estado de emergencia social”, “una tragedia nacional, que afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del país durante las próximas décadas” y “un serio peligro para la sociedad política colombiana”; y, más recientemente, (c) un “estado de cosas inconstitucional” que “contraría la racionalidad implícita en el constitucionalismo”, al causar una “evidente tensión entre la pretensión de organización política y la prolífica declaración de valores, principios y derechos contenidas en el Texto Fundamental y la diaria y trágica constatación de la exclusión de ese acuerdo de millones de colombianos”.(8) (Resaltado propio)

Lo que evidencia el fallo, es que deja claro que ante dicha tragedia nacional la sociedad en general debe ser consciente de lo que acarrea declarar el fenómeno del desplazamiento forzado interno como un estado de cosas inconstitucional, presente en cada caso que conlleve una vulneración monumental repetida y constante a los derechos fundamentales, recordando que ante este fenómeno no solo se requiere de una entidad pública sino de varias que intervengan ante las necesidades y creen estructuradamente políticas públicas basadas en las órdenes impartidas por los distintos Tribunales y órganos internos, con el fin de minimizar y acabar con el delito tantas veces reiterado, dado que afecta a un sinfín de personas. La Corte Constitucional ha declarado en varias oportunidades el estado de cosas inconstitucionales, en dicha sentencia manifestó al respecto:

“El concepto de estado de cosas inconstitucional ha evolucionado jurisprudencialmente desde 1997 cuando se declaró por primera vez. En las sentencias más recientes sobre este fenómeno, de conformidad con la doctrina de esta Corporación, se está ante un estado de cosas inconstitucional cuando “(1) se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas - que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos judiciales - y (2) cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales.” 

Dentro de los factores valorados por la Corte para definir si existe un estado de cosas inconstitucional, cabe destacar los siguientes: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iii) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; (iv) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (v) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial.”(9) 

Ahora bien, se propende es por llevar a cabo el cumplimiento que indica la Carta Magna, respecto de la garantía constitucional expresada en el artículo 2°: “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”, propendiendo por asegurar que todos los afectados puedan retornar al estado de cosas en que inicialmente se encontraban, mermando por obtener en todas las áreas dimensionales de la persona que ha padecido dicha cuestión atroz, una reparación integral propendiendo por su bienestar y buscando que no se vuelvan a presentar los perspicaces sucesos que dan origen a tan desagradable fenómeno existente aun en nuestra actualidad.

5.- Requisitos para impetrar la acción de grupo

En primer lugar, el Despacho quiere poner de presente que la demanda se radicó el 21 de mayo de 2015 fecha en la que se encontraba en vigencia el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual estableció en el artículo 145 el mecanismo de reparación de los perjuicios causados a un grupo de origen constitucional como otra de las tantas formas de acceder a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo(10).

No obstante, conservó la aplicabilidad de la normativa especial que reguló la materia, siendo ésta la Ley 472 de 1998, tal y como se observa al finalizar el primer inciso de la norma en cita. Por lo tanto, es dable sostener que, quien promueva este tipo de medio de control, debe hacerlo observando las prescripciones especiales de la materia, en lo que respecta a requisitos de procedencia y legitimación para actuar.

Ahora bien, de la normativa especial que regula la materia, esto es, los artículos 3, 46 a 67 y demás normas concordantes de la Ley 472 de 1998, se deduce que, para que una acción de grupo resulte procedente, es necesario que la parte demandante cumpla, entre otros, los siguientes requisitos(11):

1. Que el grupo de afectados esté integrado al menos por veinte (20) personas (artículo 46), o que un miembro del grupo actúe a su nombre señalando en ella los criterios que permitan establecer la identificación(12).

2. Que la acción se ejerza únicamente con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados (artículo 46).

3. Que se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante del mismo (artículo 47).

4. Que cada una de los miembros del grupo haya sufrido un perjuicio individual (artículo 48).

5. Que la acción sea ejercida por conducto de abogado (artículo 49).

Por otro lado, es necesario tener en cuenta que al momento de hacer referencia a una acción de grupo, ésta “se configura a partir de la preexistencia de un daño que se busca reparar pecuniariamente y en forma individualizada, por todos aquellos que se han visto afectos, y que su ejercicio está sometido a unos requisitos sustanciales específicos, en cuanto a la legitimación por activa y pasiva de la acción para la determinación de la responsabilidad que se pretende proteger (…). Expuso la Corte al respecto, que la legitimación por activa en las acciones de grupo radica en “las personas que se han visto afectadas en un interés jurídico”, obligadas a “compartir la misma situación respecto de la causa que originó los perjuicios individuales y frente a los demás elementos atribuibles a la responsabilidad”. (13)

En lo relativo a la determinación de la responsabilidad en la causación del daño, “para el ejercicio de esta acción es requisito indispensable que existan condiciones uniformes en el número plural de personas. Esto significa que las personas que se han visto afectadas en un interés jurídico deben compartir la misma situación respecto de la causa que originó los perjuicios individuales y frente a los demás elementos atribuibles a la responsabilidad; es decir, que i) El hecho generador del daño sea idéntico, ii) Que ese hecho haya sido cometido por el mismo agente, o sea referido a un mismo responsable, y iii) Que exista una relación de causalidad entre el hecho generador del daño y el perjuicio por el cual el grupo puede dirigir la acción tendiente a la reparación de los perjuicios sufridos.”(14)

6.- Acceso a la justica e interpretación del juez

“La interpretación armónica del postulado contenido en el artículo 229 de la Constitución con el derecho fundamental al debido proceso y con los principios fundantes de la Carta Política, ha conducido a otorgarle el carácter fundamental al derecho de acceso a la administración de justicia”(15)

Por lo tanto, el juez no puede asumir una posición pasiva que lo conduzca a abstenerse de fallar de fondo, pues es su deber adoptar las medidas procesales para hacer eficaz la protección del bien jurídico para cuya efectividad el ciudadano pone en marcha la jurisdicción. El juez es el director del proceso y, en tal virtud, es el responsable de la realización de los actos procesales en forma regular y oportuna. La corrección y el impulso del proceso para conducirlo hasta la oportunidad de la sentencia es, además de una potestad, su obligación, de “adecuar la acción al trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, a más de evitar desgaste judicial, es plausible, pues a todas luces, resultaría totalmente vano adelantar un proceso a sabiendas, de antemano, que no podrá existir pronunciamiento sobre el fondo del asunto.”(16)

En consecuencia, el juez debe realizar una debida interpretación al momento de recibir la demanda, adecuar el medio de control indicado al presente trámite con el fin de evitar un desgaste judicial y un fallo inhibitorio, ya que tal como lo considera el Tribunal de instancia “no es posible seguir adelante con el trámite de este medio de control pues daría al traste con un fallo inhibitorio, toda vez que no se cumple con un requisito primordial para el trámite de la demanda a través del medio de control de grupo como lo es la reunión de condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales”(17), entendiendo entonces que en el sub lite se realizará la pertinente adecuación del medio de control al de reparación directa, siempre y cuando el demandante satisfaga los requisitos de la misma.

7.- Caso en concreto

En el caso bajo estudio, el Despacho se encuentra de acuerdo con la decisión del Tribunal Administrativo del Magdalena en virtud a que se rompen las condiciones uniformes con respecto a la causa común que origina el daño, las cuales constituyen requisito de procedibilidad para que se tramite la demanda a través de este medio de control.

Se pudo observar en los hechos narrados en la demanda que la parte actora no comparte la misma situación fáctica, debido a que los hechos dieron lugar en diferentes municipios del país y fueron cometidos por actores y en años completamente distintos, tal como se evidencia a continuación:

1. El 15 de noviembre de 2007 el señor Jairo Enrique Gutiérrez Castillo y todo su grupo familiar (…) fueron obligados a abandonar la parcela donde vivían en la vereda Quebrada del Sol corregimiento de Guachara, municipio de Santa Marta, por amenazas de grupos paramilitares (…)

(…)

2. Raquel Díaz Parejo, era una comerciante prospera en el municipio de Buenaventura, Valle del Cauca (…)

(…) Los guerrilleros de las FARC se presentaron a los establecimientos de comercio a eso de la media noche del 24 de diciembre de 2006 y le prendieron fuego a dichos negocios; (…) En tales condiciones la señora Raquel pudo continuar laborando en su actividad comercial hasta el 21 de junio de 2007, cuando fue abordada por miembros de la guerrilla y nuevamente amenazada de muerte, porque tuvo que salir huyendo con sus hijos (…)

(…)

3. El 26 de febrero de 2004 la señora Rosmira Laguna Rivas y otros fueron amenazados por grupos armados al margen de la ley (paramilitares), quienes le asesinaron un hijo y los obligaron a abandonar su lugar de residencia en el municipio de El Copey en el departamento del Cesar (…)(18)

Así pues, es preciso resaltar que si bien los demandantes comparten un hecho en común que fue el ser desplazado forzosamente de sus viviendas o sus locales comerciales, éstos no provienen de una causa en común, la cual es necesaria para ejercer la acción de grupo ya que la diversidad de causas implica la improcedencia del trámite especial previsto para este tipo de acciones.

Motivo por el cual, el Despacho en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, ordenará al Tribunal de instancia realizar la pertinente adecuación del medio de control de reparación directa, solicitando al apoderado de la parte actora que proceda a adecuar su demanda al medio de control anteriormente indicado y que de allí dependa si el Tribunal Administrativo del Magdalena admite o rechaza la acción impetrada.

Por lo anteriormente expuesto, se revocará la decisión adoptada en auto de 8 de febrero de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena y en su lugar de inadmitirá la demanda.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto del ocho (08) de febrero de dos mil diecisiete (2017), proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda formulada por el Ministerio de Defensa-Ejército Nacional – Policía Nacional y la Unidad para la Atención y Reparación de Victimas, entidades demandas.

SEGUNDO: INADMITIR la demanda instaurada por la parte actora en contra de la Nación, Ministerio de Defensa- Policía Nacional – Ejército Nacional y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas.

TERCERO: ORDENAR al Tribunal de instancia conceder el término de 5 días para subsanar la demanda en los términos indicados en este proveído y de conformidad con lo estipulado en el artículo 90 del C.G.P.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez en firme esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE»

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera- Subsección C. MP: Enrique Gil Botero. Auto del 31 de enero de 2013, Rad. 63001-23-33-000-2012-00034-01(AG).

6 Artículo 2º.- La ley posterior prevalecerá sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.

7 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.

8 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. 22 de enero de 2004.

9 Corte Constitucional. Sentencia T-025 de 2004. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. 22 de enero de 2004.

10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 24 de abril 2013, Exp.63001-23-33-000-2012-00034-01 (AG) A

11 Ley 472 de 1998, Título III –Del proceso en las acciones de grupo- Capítulo I –Procedencia-

12 Corte Constitucional, C-116 del 13 de febrero de 2008.

13 Corte Constitucional, C-116 del 13 de febrero de 2008.

14 Corte Constitucional, C-1062 del 16 de agosto de 2000.

15 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 28 de febrero de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2012-01642-00(AC)

16 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 28 de febrero de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2012-01642-00(AC)

17 Fl 525 del C.Ppal

18 Fls. 213-215 del C.No.1