Auto 2015-00212 de julio 19 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 70001-23-33-000-2015-00212-01

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Actor: Justiniano Martínez López y otros

Demandado: Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros

Medio de control: Reparación de los perjuicios causados a un grupo

Bogotá D.C., diecinueve de julio de dos mil diecisiete

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el Auto del 7 de abril de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante el cual se rechazó la demanda.

Extractos: «Consideraciones

El artículo 88 de la Constitución Política define a las acciones de grupo como aquellas originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas; por su parte, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en su artículo 145, reguló la acción de reparación por los perjuicios causados a un grupo, en los siguientes términos:

“Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, (sic) puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

“Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”.

Dicha acción tiene como finalidad obtener la reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo de personas por una misma causa, cuando ésta tenga su génesis en hechos, omisiones u operaciones administrativas o, incluso, en actos administrativos, tal como fue consagrado el inciso segundo de la norma transcrita.

Ahora bien, de la normativa especial que regula la materia, esto es, los artículos 3º, 46 a 67 y demás normas concordantes de la Ley 472 de 1998, se deduce que, para que una acción de grupo resulte procedente, es necesario que la parte demandante cumpla, entre otros, los siguientes requisitos:

1. Que el grupo de afectados esté integrado por veinte (20) personas como mínimo (artículo 46).

2. Que cada uno de los miembros del grupo haya sufrido un perjuicio individual (artículo 48).

3. Que la acción se ejerza únicamente con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados (artículo 46).

4. Que se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante del mismo (artículo 47).

5. Que la acción sea ejercida por conducto de abogado (artículo 49).

Hechas las anteriores precisiones, procede la Sala a determinar si le asiste razón o no al a quo, en tanto rechazó la demanda, al considerar que la parte demandante no cumplió con lo requerido para la admisión de la demanda.

Los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998 regulan la forma en la cual debe conformarse el grupo de afectados, así:

“ART. 3º—Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.

“La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios.

“ART. 46.—Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.

“La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios.

“El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas”.

Ahora, la interpretación de las anteriores normas no debe apartase de lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-569-04, providencia donde se declaró inexequible la expresión “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad”, que estaba contenida en los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998, sentencia en la cual se sostuvo:

“76—La primera parte del inciso establece que la acción de grupo es aquella que es interpuesta por un número plural de personas o un conjunto de personas que (sic) 'que reúnencondiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales a dichas personas'. Esta caracterización de la acción de grupo introducida por el Legislador (sic) en ese aparte no es objetable constitucionalmente, pues simplemente contiene y desarrolla los elementos estructurales de la acción, que no sólo la definen legalmente, sino que lo hacen de conformidad con su diseño constitucional, que fue ampliamente estudiado en los fundamentos 35 a 53 de esta sentencia. En efecto, este aparte del primer inciso de los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998 define la titularidad de la acción: 'un número plural de personas o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes'; los elementos normativos para definir dicha titularidad: que tales personas reúnan condiciones uniformes 'respecto de una misma causa que [les] originó perjuicios individuales'; el objeto de la acción: la protección de intereses de grupo con objeto divisible por la vía de la indemnización; la naturaleza de la acción: que tiene como finalidad reparar 'perjuicios individuales' causados precisamente a 'un número plural de personas o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes'; y finalmente, la inclusión implícita de los tres elementos que configuran la responsabilidad y que justifican un tratamiento procesal uniforme: el hecho dañino 'una misma causa', el perjuicio 'causa que originó perjuicios individuales' y la relación causal entre ambos.

“77—En la medida en que la primera parte del inciso primero de los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998 desarrolla adecuadamente los elementos propios de la acción de grupo, no tiene ningún sentido constitucional conservar la parte final de ese mismo inciso que simplemente duplica, al parecer innecesariamente, los elementos definitorios de la acción, sobre todo si se recuerda que esa reiteración ha sido el fundamento legal de la doctrina de la exigencia de la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de dichas acciones, requisito que, como ha sido explicado por esta sentencia, es desproporcionado, desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia, y riñe con la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo. Por estas razones, la Corte considera que la expresión 'Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad' (sic) contenida en la parte final del inciso primero, (sic) de los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998, no contribuye a precisar los alcances y contornos de la acción de grupo, y (sic) por el contrario, en la medida en que reitera los elementos contenidos en la primera parte de ese inciso, (sic) da sustento legal a la doctrina de la preexistencia del grupo, la cual, como se ha mostrado largamente en esta sentencia, es contraria a la Carta. Por ello, ese aparte es constitucionalmente problemático.

“78.—Pero ese aparte contiene otros vicios de inconstitucionalidad, que justifican que la Corte proceda a retirarlo del ordenamiento, y es que establece en sí mismo un requisito desproporcionado, que podría traducirse en una irrazonable restricción al acceso a las acciones de grupo por las personas afectadas por un daño. Nótese en efecto que dicha expresión exige que las personas se encuentren en condiciones uniformes 'respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad'. Esto significa que para que un conjunto de personas pueda acudir a la acción de grupo se requiere que todas ellas se encuentren en condiciones uniformes al menos frente al hecho dañino, frente al daño y frente a la relación de causalidad, pues tales son los tres elementos básicos de la responsabilidad extracontractual.

“(…)

“83.—Con todo, la Corte precisa que la noción de 'condiciones uniformes respecto de una misma causa', propia del régimen legal de las acciones de grupo, debe ser interpretada de conformidad con la Constitución, como un elemento estructural de la responsabilidad. La consideración básica en este punto no es novedosa: la noción de causalidad o de nexo causal debe ser interpretada de conformidad con el principio de efectividad de los derechos; (sic) consideración que está ligada con la necesidad de que el juez de la acción de grupo consulte la naturaleza de los elementos de la responsabilidad, no sólo bajo el prisma de su realidad naturalística, sino también de sus implicaciones en la sociedad postindustrial y de la concepción solidarista de la Carta (C.P., art. 1º). Ello implica que, de acuerdo con la moderna doctrina de la responsabilidad extracontractual, el elemento de la relación causal no debe ser estudiado como un fenómeno puramente natural sino esencialmente jurídico, y (sic) así mismo, que las particularidades de los intereses objeto de protección (intereses de grupo con objeto divisible) y de los hechos dañinos (por lo general diversos y complejos) obligan a una especial interpretación de este elemento de la responsabilidad, según la conocida exigencia legal de la existencia de unas 'condiciones uniformes'”.

De lo anterior se concluye que el grupo demandante está debidamente constituido si el conjunto de personas que hacen parte de éste —las cuales deben ser mínimo 20— tienen condiciones uniformes respecto del hecho generador del daño y no de los demás elementos que conforman Ia responsabilidad; por ende, si bien la causa generadora debe ser la misma para todos los integrantes del grupo, el daño causado y las reparaciones concretas a favor de cada uno de ellos no tienen que ser iguales para todos, puesto que la uniformidad no se predica respecto del daño y de la relación de causalidad.

Sobre el hecho generador del daño (elemento respecto del cual debe existir uniformidad entre los miembros del grupo) la Corte manifestó que éste no debe ser estudiado como un fenómeno puramente natural, ni únicamente desde un punto de vista fáctico, sino esencialmente jurídico e interpretado de conformidad con el principio de efectividad de los derechos, atendiendo a la concepción solidarista de la Constitución y a la naturaleza de los intereses protegidos.

En el caso concreto, los demandantes afirmaron que el hecho generador del daño es el desplazamiento forzado del que fueron víctimas, el cual se presentó ...en distintos municipios del territorio colombiano”, pertenecientes a los departamentos de Antioquia, Córdoba, Bolívar, Magdalena, Norte de Santander y Sucre, por acciones “de grupos armados ilegales” como las FARC, AUC y otros, circunstancias que conducen a sostener que no existe uniformidad en el grupo, puesto que la causa de los daños alegados no es la misma para todos los integrantes del extremo demandante, ya que no existe certeza de que un mismo agente o grupo hubiere cometido las acciones que obligaron a los demandantes a desplazarse.

Tampoco se advierte con claridad los sucesos que dan cabida al desplazamiento forzado cuya reparación se solicita, pues en el acápite de los hechos sólo se manifestó, de manera general, que en los municipios de San Onofre, Toluviejo, Colosó, Ovejas, Sincé, Betulia, Corozal, Morroa, Palmitos, San Jorge y la Mojana (departamento de Sucre) desde 1996 hicieron presencia miembros de grupos insurgentes, “en especial las AUC”, que causaron un desplazamiento masivo de los habitantes de ese departamento por diferentes causas como “abuso sexual, amenazas, enfrentamientos con la fuerza pública, masacres, enfrentamientos entre los mismos grupos al margen de la ley que hacían presencia en la zona, secuestros” (folio 10 del cuaderno 26), per no se conectan las circunstancias de modo, tiempo y lugar en la que sufrieron tal desplazamiento cada uno de los integrantes del grupo, es decir, tal como lo señaló el tribunal de primera instancia, no se observa relación entre la situación de desplazamiento y la situación particular de cada uno de los demandantes.

Ahora, si bien en la subsanación de la demanda, se plasmó un cuadro en el que se indicó de manera individual la época del desplazamiento de los demandantes y el lugar del que fueron obligados a salir por el conflicto armado, no se especificó cuál grupo armado fue el que causó el desplazamiento de cada persona allí relacionada, pues solo se indicó que “grupos guerrilleros” y “grupos paramilitares” fueron los que propiciaron el desplazamiento; además, se citan desplazamientos ocurridos no solo en el departamento de Sucre, cómo inicialmente se planteó en los hechos de la demanda, sino también en los departamentos de Norte de Santander, Magdalena, Córdoba, Antioquia y Bolívar (folios 1 a 66 del cuaderno 26).

Así las cosas, y comoquiera que los hechos de la demanda fueron expuestos de forma general, sin concretar las características comunes y específicas que puedan llevar a consolidar un grupo de personas con condiciones uniformes sobre una misma causa generadora de los perjuicios aducidos, la Sala encuentra que aquélla no cumple con la totalidad de los requisitos establecidos para su admisión, razón por la cual se confirmará la decisión del a quo(5), postura esta que fue reiterada por este despacho en Auto de 8 de noviembre de 2016, Expediente 2015-00432-01.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección “A”,

RESUELVE:

1. Confírmase el Auto del 7 de abril de 2016, que rechazó la demanda, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(5) En este punto, se resalta que esta Subsección, en Auto del 1º de agosto de 2016, se pronunció en un asunto similar al que acá se estudia, con la posición que se acaba de mencionar, así:

“En ese sentido, de la lectura de la demanda y del recurso de apelación, encuentra la Sala que la pretensión de la demanda va encaminada al resarcimiento de un daño antijurídico causado, presuntamente, por el desplazamiento forzado de varias personas durante varios años y en distintos municipios del país...

“Asimismo, en los hechos de la demanda se aduce de una manera ambigua y genérica sobre el incremento del desplazamiento forzado en Colombia desde 1990 a 2006, así como también se afirma que hubo negligencia de las autoridades nacionales frente a la conformación de grupos al margen de la ley.

“Así, pues, de los hechos narrados en la demanda no se puede concluir que los accionantes comparten la misma situación fáctico, ni que el mismo agente hubiera cometido el hecho generador del daño, pues no se sabe si fue el mismo grupo al margen de la ley que obligó a los demandantes a desplazarse, ni se sabe (sic) las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron cada uno de los desplazamientos forzados, pues en la demanda se narra en una manera general que el desplazamiento se ha dado por más de dieciséis años en varios departamentos del país.

“(…)

“Así pues, ya que los hechos de la demanda son narrados de una manera genérica, no permite determinar que las personas qué impetran la demanda reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó los perjuicios individuales para dichas personas” (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Auto del 1º de agosto de 2016, Radicación 4700123300020130030101, C.P. Hernán Andrade Rincón).