Auto 2015-00256 de enero 31 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero Ponente:

Danilo Rojas Betancourth

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 170012333000 01500256 01 (A.G.)

Actor: Jairo Rodolfo Martínez Peña y otros

Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio

Naturaleza: Medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

9. En el presente asunto, el a quo consideró, luego de poner de presente las pretensiones contenidas en el libelo introductorio, que no existía identidad de causa, es decir, por lo menos un único acto administrativo, hecho, omisión o contrato, a partir del cual las entidades demandadas hubieran “propiciado perjuicios a todos los accionantes” y que, en esa medida, la demanda se tornaba improcedente, lo que implicaba el rechazo del medio de control incoado, al no haber sido subsanadas las falencias advertidas.

10. Por el contrario, la parte recurrente adujo que tal como había sido aclarado en el escrito de subsanación, el daño demandado no derivaba de un acto administrativo común a la totalidad de personas que acudieron en reparación de grupo, en su lugar, este derivaba de la “situación común” de todas ellas al haber sido descontado el 12% de las mesadas pensionales adicionales con base en una legislación derogada, al tiempo que refirió que la fuente del perjuicio emanaba de “la falta de aplicación de la normativa vigente que rige la materia”. Adicionalmente, sostuvo que el requerimiento respecto a la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento para cada una de las personas que conformaban el grupo, desconocía los principios de eficacia, eficiencia y economía procesal, así como también los de igualdad, seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia, comoquiera que serían proferidas múltiples decisiones “contradictorias” entre sí.

11. En relación con la anterior controversia, conviene resaltar que de manera tradicional el trámite y conocimiento de las acciones de grupo, hoy reparaciones de perjuicios causados a un grupo, correspondía, de llegar al Consejo de Estado, a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo(2). Sin embargo, de manera reciente, en pronunciamiento del 11 de octubre de la presente anualidad, la Sala Plena de la Sección Tercera varió el criterio referido y concluyó que ante la modificación normativa contenida en el inciso segundo del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, consistente en la posibilidad de controlar en sede de reparación de perjuicios causados a un grupo la legalidad de actos administrativos, era necesario que este tipo de medios de control no fueran del resorte exclusivo de dicha sección, sino que debían ser estudiados por las distintas secciones que componen la Sala de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a la especialidad de cada una.

12. Sobre la importancia del criterio citado, en la providencia en comento se adujo(3):

Así las cosas, resulta claro para la Sala que la distribución de asuntos entre las diferentes secciones del Consejo de Estado debe estar orientada a cumplir con el principio de especialidad, según el cual le corresponde a cada sección el trámite de aquellos procesos o litigios que involucren los temas específicos de su conocimiento, en procura de la expedición pronta y oportuna de decisiones técnicas, uniformes y unificadoras respecto a situaciones idénticas o similares. 

(...) 

Aunque es claro que el acuerdo de distribución de funciones asignó a la Sección Tercera el conocimiento de las demandas de grupo sin hacer distinción o limitación alguna, estima la Sala que una interpretación literal de esta disposición podría derivar en el desconocimiento del principio de especialidad bajo el cual se expidió el reglamento interno de esta Corporación, cuya observancia es obligatoria según lo establecido en la Ley 270 de 1996 y lo manifestado por la Corte Constitucional en sede de control automático de constitucionalidad. 

13. De manera concreta respecto al conocimiento de las pretensiones resarcitorias elevadas por un grupo de personas a través de las cuales sea necesario el estudio del ajuste al ordenamiento jurídico de pronunciamientos de la administración, la Sección Tercera arguyó(4):

En efecto, luego de la reforma introducida por la Ley 1437 de 2011, si se considera que dicha asignación [la de la Sección Tercera] comprende todas las demandas de grupo en las que se solicita la nulidad de un acto administrativo como presupuesto para poder obtener una indemnización, se desconocería abiertamente el principio de especialidad, toda vez que pueden versar sobre distintas temáticas asignadas a las diferentes secciones. 

Además, debe tenerse en cuenta que el medio de control de grupo —en el que se pretende la nulidad de un acto administrativo y su indemnización— corresponde procesal y materialmente a un litigio de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que no es razonable jurídicamente estimar que cuando las pretensiones se formulan de manera individual su conocimiento corresponde a la sección de la especialidad, mientras que si son grupales deben ser asignadas a la Sección Tercera, ya que esto, se reitera, desconocería el principio de especialidad consagrado en la Ley 270 de 1996 y generaría una posible disparidad de criterios jurídicos al momento de emitir una decisión definitiva. 

(…). 

En estas circunstancias, para efectos de respetar el criterio de especialidad bajo el cual se elaboró el reglamento de esta corporación y la asimilación que realizó el legislador entre los medios de control estudiados, las demandas grupales en las que se cuestione la legalidad de un acto administrativo de carácter particular para efectos de obtener una indemnización, deben ser conocidas y tramitadas por la misma sección que tuviere a su cargo el proceso de nulidad y restablecimiento individual, de conformidad con la naturaleza del acto administrativo correspondiente, según los criterios de especialidad fijados en el mismo acuerdo reglamentario del Consejo de Estado. 

14. A manera de conclusión, la providencia referenciada expuso las razones por las cuales los medios de control regulados en el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y en el artículo 88 de la Constitución Política, en los cuales se analice la legalidad de actos administrativos, deben ser repartidos entre las distintas secciones del Consejo de Estado, según su especialidad, en los siguientes términos(5):

(...) los motivos por los cuales la Sección Tercera no debe conocer de las demandas de grupo en las que se pretenda la anulación de actos administrativos particulares, cuya especialidad corresponda a otras secciones, son: i) la observancia adecuada del reglamento interno de la corporación, a la luz de las modificaciones introducidas por la Ley 1437 de 2011, interpretado bajo el criterio de especialidad; el acatamiento de la directriz internacional de especialidad temática del funcionario judicial competente; iii) el carácter de la pretensión de grupo introducida por el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, asimilable materialmente a una nulidad y restablecimiento del derecho y, por último, iv) el respeto a los derechos y garantías derivadas de una adecuada administración de justicia. 

15. En virtud de lo anterior, se dispuso, con visto bueno de este despacho, declarar que no le correspondía a la Sección Tercera el conocimiento del proceso antes referido, y en consecuencia, se ordenó su remisión a la Sección Segunda para efectos de que esta avocara el conocimiento de la causa.

16. Dentro del presente caso, tal como se evidencia en el libelo introductorio, la parte actora hizo referencia al presunto perjuicio sufrido por 329 personas quienes gozaban de distintas modalidades de beneficio pensional, por la serie de cobros realizados a las mesadas adicionales que recibían anualmente. Paralelamente se hizo referencia a la circunstancia particular de cuatro de los demandantes, quienes elevaron, ante algunas de las entidades demandadas, “reclamación administrativa a las secretarías de educación del departamento de Caldas y del municipio de Manizales y respectivamente a nombre propio y en representación del grupo de personas accionantes, para agotar el recurso administrativo obligatorio”, estas a su vez, fueron atacadas por medio de los recursos de vía administrativa conforme al mismo fin advertido.

17. Así mismo, el despacho considera necesario resaltar que conforme a las pretensiones de la demanda, se solicitó, además de la declaratoria de responsabilidad estatal por los perjuicios presuntamente sufridos por el grupo referido en el libelo introductorio, la declaratoria de nulidad de cada uno de los actos administrativos particulares que, o bien resolvieron las solicitudes iniciales o desataron los recursos de vía administrativa respecto a la situación concreta de los cuatro actores advertidos en precedencia, quienes elevaron peticiones para obtener' la devolución de los descuentos y la cesación de su cobro.

18. En adición a ello, se solicitó la nulidad parcial de los actos administrativos que establecieron los descuentos a las mesadas pensionales en cuestión, esto es, de todas y cada una de las resoluciones proferidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por medio de las que fueron concedidas las diferentes modalidades de pensión de acuerdo al caso particular de quienes conforman el grupo actor, así como también que se ordenara la expedición de un nuevo acto administrativo en el que se dispusiera la cesación de los descuentos. Finalmente, a título de indemnización de perjuicios, se pidió la devolución de la totalidad de los descuentos realizados desde el año 2013, con la respectiva indexación según el caso.

19. Así las cosas, al verificar de forma coherente y armónica el contenido del libelo introductorio, lo referido en el escrito de subsanación y la fundamentación del recurso de alzada como un todo, lo que se encuentra en controversia, además de los presuntos perjuicios alegados por la parte actora, es la legalidad de los actos administrativos de los cuales derivaron los descuentos a las mesadas pensionales.

20. De otro lado, se debe resaltar que el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 del 2003, mediante el cual se dicta el reglamento del Consejo de Estado, establece que los negocios se distribuirán entre las diferentes secciones atendiendo a un criterio de especialización(6). En este sentido, enuncia en su artículo 13 las funciones correspondientes a cada sección y le asigna a la Sección Tercera, el conocimiento de los siguientes asuntos:

1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros. 2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero. 3. Los procesos de expropiación en materia agraria. 4. Las controversias de naturaleza contractual. 5. Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo y el inciso 3º del artículo 35 de la Ley 30 de 1988. 6. Los procesos relacionados con la extinción de la condición resolutoria de los baldíos nacionales, conforme al artículo 7º de la Ley 52 de 1931. 7. Los procesos de reparación directa contra las acciones u omisiones de los agentes judiciales a que se refieren los artículos 65 a 74 de la Ley 270 de 1996. 8. Los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios urbanos y rurales. 9. Los procesos de nulidad de los laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos estatales. 10. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictados por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 11. Los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, de conformidad con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. 12. Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado. 13. Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa. 

21. Por su parte, el mismo artículo señala, en relación con la competencia de la Sección Segunda, que esta conocerá de aquellos asuntos relacionados con los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales; los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo; el recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección; los procesos contra los actos de naturaleza laboral expedidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; y las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado, en un (40%) cuarenta por ciento del total.

22. En la decisión adoptada en Sala Plena de Sección Tercera de esta Corporación se dispuso que independientemente de la naturaleza del medio de control, por la especialidad, le corresponderá a la Sección Segunda —encargada de pronunciarse respecto de las demandas de carácter laboral y similares de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo— avocar el conocimiento de fondo de la presente cuestión para efectos de pronunciarse sobre la admisibilidad del medio de control y demás aspectos que considere pertinentes.

23. En conclusión, al verificar esta unidad judicial que la controversia objeto de análisis recae sobre la reclamación de un grupo de ciudadanos relacionada con tópicos de carácter laboral, en cumplimiento de lo prescrito en el pronunciamiento de la Sala Plena de la Sección Tercera de 11 de octubre de 2017, se procederá a declarar la falta de competencia de esta Subsección, en consecuencia, disponer la remisión del expediente a la Sección respectiva en aras de que esta asuma el conocimiento de la causa.

24. Por otro lado, con relación a la renuncia presentada por el abogado Diego Calderón Aguirre —supra párr. 7—, el despacho advierte que esta será aceptada de conformidad con el inciso 4º del artículo 76 del Código General del Proceso, al cual se acude por disposición del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

26. Así mismo, en lo relacionado con la solicitud elevada por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de enero de 2018 —supra párr. 8— se dispondrá que por la secretaría de esta Sección se proceda a remitir la certificación de estado actual de la presente causa en compañía de la copia de la notificación del auto admisorio de la demanda y del libelo introductorio.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

1. DECLARAR la falta de competencia de la Sección Tercera para conocer de la presente causa, comoquiera que se trata de un asunto de carácter laboral no derivado de un contrato de trabajo.

2. ACEPTAR la renuncia del poder presentada por el abogado Diego Calderón Aguirre, identificado con cédula de ciudadanía Nº 75 074 827 y tarjeta Profesional de abogado n.° 233 432.

3. por secretaría, CERTIFICAR lo solicitado por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en memorial del 16 de enero de 2018.

4. Ejecutoriado este auto, por secretaría REMITIR el expediente a la Sección Segunda de esta Corporación para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrado: Danilo Rojas Betancourth».

2 Al respecto ver: artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, que modifica el Acuerdo 58 de 1999, ambos expedidos por la Sala Mena del máximo tribunal de lo contencioso administrativo —reglamento del Consejo de Estado—.

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 11 de octubre de 2017, Exp. 20150043101 (A.G.) (IJ), C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

4 Ibídem.

5 Ibídem.

6 En auto del 15 de junio de 2010 de Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia de la doctora Ruth Stella Correa Palacio, se manifestó lo siguiente: “el artículo 237-6 Constitucional señala como atribución del Consejo de Estado darse su propio reglamento, facultad replicada en el artículo 35-8 de la LEAJ y que abarca incluso la asignación de las funciones que le determine la ley entre las secciones, las cuales las ejercerán separadamente de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo, según se desprende de su interpretación sistemática con el artículo 37 de la misma ley en tanto dispone que sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la Corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada Sección y a las respectivas Subsecciones”.