Auto 2015-00288 de junio 23 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 20001-23-31-000-2015-00288-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra el auto de 16 de julio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar.

Actor: Víctor Joaquín Ochoa Daza

Tesis: la declaración unilateral de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos, plasmada en una escritura pública, constituye acto administrativo y es pasible de ser enjuiciado ante esta jurisdicción. La declaración de baldío de un inmueble a través de una escritura pública constituye un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional. Se confirma auto apelado por cuanto operó el fenómeno de la caducidad.

Bogotá, D. C., veintitrés de junio de dos mil diecisiete.

La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra el proveído de 16 de julio de 2015(1), proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, en lo que respecta a la decisión de rechazar las pretensiones de nulidad, interpretadas como de nulidad y restablecimiento del derecho, contenidas en la demanda objeto de estudio, por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.

I. Antecedentes

El señor Víctor Joaquín Ochoa Daza, actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda que contiene pretensiones de nulidad y “reparación directa” contra el municipio de El Paso - Cesar y el Patrimonio Autónomo denominado “Fideicomiso El Paso Urbanización Coyupe”, en la cual formuló las siguientes pretensiones:

“[…]

Pretensiones del medio de control de nulidad:

PRIMERA: Declarar nulo el Acto contenido en la Escritura Pública Nº 075 de fecha 15 de mayo del año 2012 otorgada en la Notaría Única de El Paso, e inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chimichagua bajo la matrícula Nº 192-34631, mediante el cual el municipio de El Paso dice ser propietario a través de cesión de un baldío urbano que le hace la Nación, del predio de propiedad de mi mandante en extensión de 26 hectáreas y 4216 M2, que forma parte del de mayor extensión denominado Santa Bárbara de las Cabezas.

SEGUNDA: Como consecuencia de la nulidad anteriormente declarada se deberá oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chimichagua, ordenándole cancelar la matrícula inmobiliaria abierta con fundamento en el acto declarado nulo.

Pretensiones del medio de control de reparación directa:

TERCERA: Declarar que el municipio de El Paso - Cesar y el patrimonio autónomo derivado denominado fideicomiso El Paso Urbanización Coyupe, quien es representado legalmente por la Fiduciaria Bogotá S.A., quien a su vez la representa la señora Carolina Lozano Ostos, son administrativamente responsables de los daños ocasionados a las propiedades de mi mandante Víctor Ochoa Daza, las que están descritas e individualizadas en los hechos de esta demanda, en razón de la ilegal ocupación de terrenos de Víctor Ochoa Daza por ocupación permanente por trabajos públicos, en los predios comprendidos por una extensión de 26 hectáreas y 4216 M2, que forma parte del de mayor extensión denominado Santa Bárbara de las Cabezas, ubicados en la jurisdicción del municipio de El Paso, departamento del Cesar, de que da cuenta la demanda, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que en ella se narran.

CUARTA: Como consecuencia de las declaraciones anteriores se servirá condenar al municipio de El Paso - Cesar y el patrimonio autónomo derivado denominado fideicomiso El Paso Urbanización Coyupe, quien es representado legalmente por la Fiduciaria Bogotá S.A., quien a su vez la representa la señora Carolina Lozano Ostos, a pagar a Víctor Ochoa Daza los perjuicios materiales ocasionados, según el siguiente detalle:

Daño emergente:

La suma de tres mil millones de pesos M.L. ($3.000.000.000), valor de la tierra ocupada por el municipio de El Paso - Cesar y el patrimonio autónomo derivado denominado fideicomiso El Paso Urbanización Coyupe, quien es representado legalmente por la Fiduciaria Bogotá S.A., quien a su vez la representa la señora Carolina Lozano Ostos, o la que pericialmente se tase en el proceso.

QUINTA: Ordenar que el valor a que ascienda la condena por concepto de perjuicios materiales sea reajustado al momento de la sentencia, de conformidad con los índices de precios al consumidor que expida el DANE.

SEXTA: Se condenará en costas a las entidades demandadas.

[…]”.

II. Fundamentos de la providencia apelada

Mediante proveído de 16 de julio de 2015(2), el Tribunal Administrativo del Cesar rechazó las pretensiones de nulidad, interpretadas como de nulidad y restablecimiento del derecho, contenidas en la demanda incoada por el actor, toda vez que frente a las mismas había operado el fenómeno de la caducidad.

El referido tribunal, luego de concluir que era procedente demandar ante esta Jurisdicción la Escritura Pública 075 de 15 de mayo de 2012(3), sostuvo que a pesar de que en el presente caso se invocaron pretensiones de nulidad –artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011(4)– era evidente que se generaría un restablecimiento automático del derecho, ya que al anular el documento público antes mencionado, el terreno que había sido declarado como baldío a través del mismo, dejaría de tener esa calificación, lo cual claramente favorecía los intereses del actor, teniendo en cuenta que en la demanda se había alegado que dicho lote hacia parte de un predio de mayor extensión denominado “Santa Bárbara de las Cabezas”, el cual era de su propiedad.

Adujo que, en virtud de lo anterior, las pretensiones del actor, en lo que respecta a la declaratoria de nulidad de la referida escritura pública y sus consecuencias, debían tramitarse conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual tiene un término de caducidad de cuatro meses, contado a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo controvertido, de acuerdo con lo previsto en el literal d) del numeral 2º) del artículo 164 del CPACA.

Explicó que, en el presente caso el término de caducidad se debía contar a partir del día siguiente al del registro en la Oficina de Instrumentos Públicos del acto administrativo contenido en la Escritura Pública 075 de 15 de mayo de 2012, lo cual ocurrió en la misma fecha, lo que significa que el actor podía demandar en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hasta el 16 de septiembre de 2012 y solo lo hizo hasta el 28 de mayo de 2015, es decir, luego de vencidos los cuatro meses que consagra el CPACA.

Resaltó que, si bien el actor radicó la solicitud de conciliación extrajudicial el día 4 de febrero de 2015, dicha actuación no afectó el conteo del término de caducidad, pues para esa fecha este fenómeno jurídico ya había operado.

III. Fundamentos del recurso

El actor adujo que, el hecho de que se declare nulo el acto administrativo contenido en la Escritura Pública 075 de 15 de mayo de 2012, por medio de la cual el municipio de El Paso - Cesar, indebidamente se apropió de un terreno privado, argumentando que era un bien inmueble baldío, no genera ningún restablecimiento automático de sus derechos, toda vez que en la actualidad en dicho lote existe una ocupación debido a la construcción de un proyecto de vivienda.

Afirmó que, la ocupación del terreno fue lo que le obligó a introducir en la demanda no solo pretensiones encaminadas a sacar del mundo jurídico la escritura pública referida, sino también otras pretensiones orientadas a obtener la reparación de los daños causados como consecuencia de la declaración allí contenida.

Recordó que, las pretensiones de la demanda relacionadas con la Escritura Publica Nº 075 de 15 de mayo de 2012, son de nulidad no de nulidad y restablecimiento del derecho, como equivocadamente lo entendió el a quo, por lo tanto no era procedente afirmar que había operado la caducidad.

IV. Consideraciones de la Sala

En el presente asunto el Tribunal Administrativo del Cesar consideró que las pretensiones invocadas por el actor no eran de nulidad sino de nulidad y restablecimiento del derecho y que había operado el fenómeno de la caducidad, debido a que el acto controvertido, es decir, la Escritura Publica 075 de 15 de mayo de 2012, emanada de la Notaría Única del Círculo de El Paso - Cesar, se registró en esa misma fecha, por ende la demanda se podía incoar hasta el 16 de septiembre de 2012 y solo se radicó el 28 de mayo de 2015, cuando el término estaba absolutamente vencido.

Frente a la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación en el que afirmó que la sola declaración de nulidad del acto contenido en la Escritura Pública Nº 075 de 15 de mayo de 2012, no generaba ningún restablecimiento del derecho, pues el predio declarado baldío en el referido documento público actualmente estaba siendo objeto de una ocupación, debido a la construcción de un proyecto de vivienda, por lo tanto no se le devolvería automáticamente su titularidad o posesión.

Igualmente, reiteró que sus pretensiones eran de nulidad y no de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que lo único que buscaban era sacar del mundo jurídico la escritura pública por medio de la cual el municipio de El Paso - Cesar, se había apropiado indebidamente de un predio privado. Además, recordó que las otras pretensiones iban orientadas a la reparación de los daños causados como consecuencia de la declaratoria de baldío del bien que alega como suyo.

Sobre el particular, la Sala precisa lo siguiente:

En el presente caso, el acto demandado lo constituye la declaración de voluntad del municipio de El Paso - Cesar, contenida en la Escritura Publica 075 de 15 de mayo de 2012, otorgada en la Notaría Única del Círculo de ese municipio; y, como consecuencia de dicha nulidad, el actor incoa la pretensión de cancelar el folio de matrícula inmobiliaria 192-34631.

Significa lo anterior, que la presente controversia no puede dirimirse desde la perspectiva de una demanda contra un acto de registro, respecto de la cual se aduce que procede únicamente la pretensión de nulidad(5), pues perfectamente es viable el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual también puede el actor, como sucede en este caso, pedir la reparación del daño(6), sin que dicho medio se convierta en uno de reparación directa.

Así las cosas, la demanda debe interpretarse como de nulidad y restablecimiento del derecho y no como de nulidad, ya que en las pretensiones de la misma el actor dejó claro que el acto controvertido o enjuiciado era directamente la escritura pública. La cancelación del acto de registro es consecuencial.

Cabe resaltar que esta Sección ha sostenido que si bien, en principio, una escritura pública no es demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa, su contenido sí puede ser enjuiciable, siempre y cuando constituya un acto administrativo o un contrato estatal.

Sobre el particular, en sentencia de 31 de marzo de 2005, se dijo:

“[…] Por contraste, se infiere que la escritura pública no es en sí misma un acto administrativo, luego no es susceptible de ser impugnada ante la jurisdicción contencioso administrativa. Lo que sí puede ser enjuiciado ante esta jurisdicción es su contenido siempre y cuando éste consista en un acto administrativo o un contrato estatal, dicho de otra forma, que la declaración que contenga y que mediante ella ha sido protocolizada constituya un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal.

Por lo tanto, descartado lo anterior, el punto en el presente caso se reconduce a establecer si la declaración del Alcalde de Tuta, Boyacá, protocolizada mediante la escritura 043 de 1999 objeto de este proceso constituye o no acto administrativo […]”(7) (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

Dicho criterio ya había sido expuesto en el fallo de 26 de noviembre de 2008, en el que se sostuvo:

“[…] Igualmente se concluyó en la sentencia de 31 de marzo de 2005 de esta Sala inicialmente referenciada que, por contraste, se infiere que la escritura pública no es en sí misma un acto administrativo, luego no es susceptible de ser impugnada ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Lo que sí puede ser enjuiciado ante esta jurisdicción es su contenido siempre y cuando éste consista en un acto administrativo o un contrato estatal; dicho de otra forma, que la declaración que contenga y que mediante ella sea protocolizada constituya en sí misma por producir de manera directa una situación jurídica general o particular sin necesidad de su protocolización, un acto administrativo o un acuerdo de voluntades en la que intervenga una entidad estatal.

Al punto, téngase en cuenta que la protocolización no le imprime ningún valor o relevancia jurídica a lo protocolizado, tal como lo señala el artículo 57 del Decreto 960 de 1970, a cuyo tenor “Por la protocolización no adquiere el documento protocolizado mayor fuerza o firmeza de la que originalmente tenga”.

Por lo tanto, precisado lo anterior, el punto en el presente caso se reconduce a establecer si la declaración del Alcalde Mayor del Distrito de Cartagena de Indias T. H y C., protocolizada mediante la escritura pública 0949 de 24 de septiembre de 1999, de la Notaría Sexta de Cartagena, Bolívar, objeto de este proceso constituye o no acto administrativo […]”(8) (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

En las sentencias traídas a colación, esta corporación concluyó que las declaraciones unilaterales de voluntad de la administración plasmadas en las escrituras públicas allí demandadas, no constituían un acto administrativo. Sin embargo, es evidente que en las mismas se admitió la posibilidad de demandar ante esta Jurisdicción este tipo de documentos, siempre y cuando se verifique que la manifestación que contengan sea capaz de modificar, extinguir o definir una situación jurídica concreta.

A diferencia de lo sucedido en los casos estudiados en las sentencias referidas, la Sala considera que en el presente asunto la declaración unilateral de voluntad del alcalde del municipio de El Paso - Cesar, protocolizada en la Escritura Pública 075 de 15 de mayo de 2012, otorgada por la Notaría Única del Círculo del referido ente territorial, sí produjo efectos jurídicos concretos en contra del actor, pues declaró baldío un bien inmueble, que de acuerdo con lo afirmado en la demanda, hace parte de un predio de mayor extensión que es de su propiedad, por lo tanto, dicho acto sí es susceptible de control jurisdiccional a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ahora bien, teniendo en cuenta que se trata de una demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala entrará a determinar si se incoó dentro del término de cuatro meses establecido en el literal d) del numeral 2º del artículo 167 del CPACA.

Sobre el particular, la Sala advierte que el a quo tuvo como punto de partida para contar la caducidad el día siguiente al del registro de la escritura pública; sin embargo, cabe señalar que no siempre puede considerarse que la fecha de referencia para verificar dicho presupuesto procesal sea la del registro en la oficina de instrumentos públicos, pues ello equivaldría a exigir que todo propietario de un bien deba dirigirse periódicamente a dicha entidad para vigilar que el folio de matrícula inmobiliaria no haya sufrido variación alguna, lo que resulta a todas luces un absurdo.

Es evidente que el actor no tenía por qué tener conocimiento de la declaración unilateral del alcalde del municipio del El Paso - Cesar, contenida en la escritura pública de marras, ni de su registro en la oficina de instrumentos públicos, ya que en el folio de matrícula inmobiliaria de su predio no se hizo ninguna anotación; además, no intervino en ninguna actuación administrativa relacionada con la declaratoria de baldío del bien.

La Sala al revisar con detenimiento el material probatorio aportado al proceso, se advierte lo siguiente:

El actor aportó con la demanda una copia auténtica de las tantas veces citada Escritura Pública 075, obtenida el 18 de septiembre de 2014 (folios 10 y 11 del cuaderno principal).

Igualmente, adjunto con la demanda la copia del folio de matrícula inmobiliaria que se abrió a raíz del registro de la referida escritura, que tiene fecha de impresión el 10 de noviembre de 2014.

Finalmente, el 12 de diciembre del año 2014, la Secretaría General de la alcaldía del municipio de El Paso - Cesar, le resolvió al actor un derecho de petición en el que había solicitado copia auténtica de la Resolución 030 de 29 de enero de 2013, expedida por el alcalde de dicha municipalidad, a través de la cual se transfirió, a título gratuito, la propiedad de unos inmuebles para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés prioritario en el marco del programa de vivienda gratuita del Gobierno Nacional (folio 18 del cuaderno principal).

La referida resolución expresamente explicó que los lotes transferidos a través de la misma, procedían de la segregación del predio de 24 hectáreas adquirido por el municipio de El Paso - Cesar, a título de cesión de baldío urbano, mediante la Escritura Pública 075 de 15 de mayo de 2012.

En efecto, el numeral 10 de la resolución en mención, señala:

“[…] 10. Que el municipio de El Paso (Cesar), adquirió un predio identificado con matricula inmobiliaria Nº 192-34631 a título de cesión de baldío urbano de la nación al municipio mediante Escritura Pública Nº 075 de 15 de mayo de 2012, otorgada en la Notaría Única de El Paso, del cual se segregó el predio denominado Lote Uno, mediante Escritura Pública Nº 135 de 24 de julio de 2012 de división material, otorgada en la Notaria Única de El Paso, el cual es objeto de la presente transferencia, inscrita en la anotación Nº 01 del Folio de Matricula Inmobiliaria número 192-34726 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Chimichagua [...]” (fls. 19 a 24 del cuaderno principal).

Los referidos documentos que, como ya dijo, fueron aportados con la demanda, le permiten colegir a la Sala que para el 18 de septiembre de 2014, el actor tenía conocimiento de la situación jurídica del predio objeto de controversia y, en consecuencia, los cuatro meses previstos en el artículo 138 del CPACA, para el ejercicio oportuno de la acción debieron comenzar a contarse desde el 19 de septiembre de 2014 al 19 de enero de 2015.

De tal manera que cuando el demandante radicó la solicitud de conciliación prejudicial el 4 de febrero de 2015, ya había operado el fenómeno de la caducidad y, por ende, la demanda presentada el 28 de mayo de la misma anualidad resultaba extemporánea.

Por las razones anteriores se confirmará el auto apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

CONFÍRMASE el proveído apelado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal Administrativo del Cesar.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 23 de junio de 2017.

Magistrados: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García González—Hernando Sánchez Sánchez.

1 Al despacho para resolver recurso el 7 de julio de 2016.

2 A través de este proveído el a quo también inadmitió la demanda en lo relacionado con la pretensión de reparación directa; sin embargo, esa decisión no es objeto de reproche en el recurso de apelación que se resuelve en este auto.

3 Por medio de la cual el municipio de El Paso - Cesar se declaró propietario de un bien inmueble urbano baldío por cesión de la Nación, otorgada en la Notaría Única de El Paso - Cesar.

4 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

5 Sentencia de 3 de noviembre de 2011. Consejo de Estado - Sección Primera. Expediente radicado bajo el núm. 2005-00641-01. Actora: Cecilia del Socorro Encinales León. M. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

6 Ley 1437 de 2011. Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.

7 Expediente 11001-0324-000-1999-02477-01. Actor: José Noel Ramírez Becerra. M. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

8 Expediente 2000-99073-01. Actora: Grupo Hotelero Mar y Sol S.A. M. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.