Auto 2015-00308 de agosto 4 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Rad.: 05000 2333 000 2015 00308 01

Actor: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada – Metro Ltda.

Demandado: Área Metropolitana del Valle de Aburrá.

Ref.: Confirma el auto que decretó la suspensión provisional del acto acusado por falta de competencia de la entidad que lo expidió.

Bogotá, D.C., cuatro de agosto de dos mil dieciséis.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido el 5 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual decretó la suspensión provisional de la Resolución MO-000706 del 16 de junio de 2014.

1. La actuación procesal. 

1.1. La sociedad actora, a través de apoderado, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de simple nulidad con solicitud de medida cautelar contra la Resolución Metropolitana 000706 del 16 de junio de 2014, proferida por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, “por la cual se modifica la reglamentación que rige el Fondo de Repotenciación y Reposición, de equipos del transporte masivo en las modalidades Metro, Cable y Tranvía”.

1.2. Los argumentos de la solicitud de medida cautelar fueron los siguientes:

• Que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá no tiene competencia para expedir el acto acusado.

• Que no decretar la suspensión conlleva perjuicios para la empresa demandante, pues debe trasladar recursos con un alto costo de gestión.

• Que el acto acusado constituye una intromisión en una empresa industrial y comercial del estado que cuenta con autonomía administrativa.

1.3. Por autos del 22 de abril de 2015 el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y dio traslado de la medida cautelar al demandado.

1.4. El Área Metropolitana del Valle de Aburrá se pronunció sobre la solicitud en los siguientes términos:

• Que, como autoridad de transporte masivo del Sistema Integrado de Transporte Masivo del Valle de Aburrá, tiene competencias de planificación, organización, inspección, control y vigilancia en la materia, de conformidad con las siguientes normas: Ley 1625 de 2013, Decreto 3109 de 1997, Resolución 1371 de 2008 del Ministerio de Transporte.

• Que en atención al artículo 14 de la Ley 86 de 1989 y los artículos 29 y 30 de la Ley 336 de 1996, corresponde a las autoridades de transporte elaborar los estudios de costos para la fijación de las tarifas.

• Que el Área Metropolitana advirtió que la empresa actora había utilizado parte de los recursos destinados a la repotenciación y reposición de equipos en otros asuntos.

• Que el artículo 12 de la Ley 336 de 1996 contiene la obligación de garantizar la disponibilidad de los recursos de repotenciación y reposición.

• Que el acto acusado contiene las pautas orientadoras del fondo de repotenciación y reposición de equipos, en desarrollo de las competencias antes referidas.

• Que las autoridades de transporte pueden adoptar políticas y parámetros necesarios para asegurar una prestación adecuada del servicio.

• Que el objeto de la empresa demandante es la prestación del servicio público de transporte, y las autoridades deben velar por la durabilidad y perdurabilidad del sistema.

2. El auto recurrido.  

Mediante providencia del 5 de agosto de 2015 el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la suspensión provisional solicitada por la parte demandante, bajo las siguientes consideraciones:

• Que las competencias otorgadas al ente demandado por la Ley 336 de 1996 son las de verificar las provisiones anuales necesarias para la repotenciación y reposición de trenes y equipos y exigir y verificar las condiciones de seguridad necesarias para garantizar la eficiente prestación del servicio.

• Que a través del acto acusado el Área Metropolitana del Valle de Aburrá dispone de los recursos de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda.

• Que la Resolución 1371 de 2008 aprueba al Área Metropolitana como autoridad de transporte, sin que ello implique automáticamente la posibilidad de coadministrar los recursos de la empresa prestadora del servicio de transporte.

• Que si la sociedad demandante no invierte adecuadamente los recursos del fondo de repotenciación y reposición, la autoridad de transporte podrá adelantar los procedimientos correspondientes, sin que ello la faculte para tomar decisiones de carácter económico o disponer de los recursos de dicho fondo.

3. El recurso de apelación. 

El apoderado del Área Metropolitana del Valle de Aburrá solicitó revocar el auto apelado, por las siguientes razones(1):

• Que el fondo de repotenciación y reposición fue creado por la empresa Metro Ltda.

• Que el acto acusado lo único que hace es fijar los parámetros para garantizar el aprovisionamiento de los recursos necesarios para la repotenciación y reposición de equipos.

• Que el acto demandado fue expedido atendiendo a las competencias conferidas por las Leyes 86 de 1989, 105 de 1993, 336 de 1996, 1625 de 2013, el Decreto 3109 de 1997 y la Resolución 1371 de 2008.

• Que el acto establece unos parámetros para asegurar la durabilidad y perdurabilidad de la prestación del servicio de transporte.

• Que el área metropolitana encontró que la empresa Metro Ltda. no contaba con los aprovisionamientos necesarios para la repotenciación y reposición de equipos de transporte, motivo por el cual impuso una sanción a dicha empresa.

• Que por lo anterior, fue necesario expedir el acto acusado con el fin de garantizar la disponibilidad de dichos recursos en el caso que fuera necesario.

3. Competencia. 

De conformidad con los artículos 125(2), 150(3) y 243(4) del CPACA, así como el artículo 1º Sección Primera numeral 8º del Acuerdo 55 de 2003(5), corresponde a la Sala de la Sección Primera resolver el recurso de apelación incoado contra el auto que decretó la medida cautelar.

5. Consideraciones. 

5.1. Las medidas cautelares en el CPACA.

En el artículo 229 del CPACA se describen las medidas cautelares así:

“En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo”.

“La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.”

De la anterior definición se puede concluir que:

• El juez puede adoptar la(s) medida(s) cautelar(es) que considere necesaria(s) para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

Las medidas anticipadas pueden ser solicitadas y decretadas en cualquier clase de proceso declarativo que se tramite en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no solamente en los juicios de anulación de actos administrativos.

El juez podrá ordenarlas una vez presentada la demanda, en cualquier estado del proceso.

La solicitud deberá estar sustentada por la parte y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

En las acciones populares y de tutela el juez puede decretar de oficio las medidas cautelares.

• El juez deberá motivar debidamente la medida.

• El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento. En efecto, con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. Lo que se busca, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite”(6). Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido por la Ley 1437 de 2011. La jurisprudencia ya ha señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa(7). La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantiza que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia.

5.2. Requisitos para decretar la suspensión provisional de actuaciones administrativas.

La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que era la única medida cautelar en el CCA, continuó en el CPACA. En efecto:

5.2.1. Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

5.2.2. El anterior Código Contencioso Administrativo (D. 01/84), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado. Así, no permitía que el Juez pudiera realizar un estudio del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno.

5.2.3. El CPACA(8) define un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional —tanto en medios de control de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derecho— y define de forma general los requerimientos que debe hacer el Juez en los demás eventos. En efecto el inciso primero del Artículo 231 del CPACA, ordena:

“ART. 231.—Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”.

Como la jurisprudencia ha resaltado, se trata de “una reforma sustancial, si se tiene en cuenta que (…) habilita al juez a realizar un estudio no simplemente superficial de la solicitud de la medida sino que incluye la apreciación de las pruebas aportadas al efecto”(9). Esto, por cuanto en el marco de la nueva normatividad establecida en el CPACA, para la suspensión provisional se prescindió de la “manifiesta infracción” hasta allí vigente, lo cual se ha interpretado en el sentido que “la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al Juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”(10).

En este sentido, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo resulta necesario que del análisis realizado por el Juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

Lógicamente esta regulación especial de la suspensión provisional no puede significar que en los juicios promovidos en ejercicio de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho únicamente resulta procedente esta medida cautelar. Dado el principio general sentado por el código(11) respecto de la posibilidad de decretar las medidas que mejor se ajusten a las particularidades del caso cuando quiera que se cumplan los requisitos previstos para ello se impone entender que la suspensión provisional de un acto administrativo puede verse acompañada de otras medidas previas: sería el caso, por ejemplo, de una de tipo suspensivo de actuación si se está, por hipótesis, frente a la solicitud de suspensión de la licencia ambiental para la construcción de una obra, cuya paralización podrá también requerirse; o de tipo anticipativo si se está, por ejemplo, frente a una reclamación contra un acto que deniega el reconocimiento de un derecho, cuya suspensión se solicita, y se acompaña del pedido de anticipación de reconocimiento provisional del derecho.

6. Caso concreto.

Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante contra el auto del 5 de agosto de 2015 por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución Metropolitana MO-000706 del 16 de junio de 2014, al considerar que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá no tenía competencia para expedirla.

Por su parte, la entidad demandada alega que el acto acusado fue expedido en virtud de las facultades otorgadas por la Resolución 1371 de 2008, las leyes 86 de 1989, 105 de 1993, 336 de 1996 artículo 12, 1625 de 2013 y el Decreto 3109 de 1997.

Al respecto, la Sala advierte que el artículo 14 de la Ley 86 de 1989 establece que las tarifas del servicio de transporte deben incluir los gastos de mantenimiento y reposición de equipos:

“ART. 14.—Las tarifas que se cobren por la prestación del servicio de transporte masivo deberán ser suficientes para cubrir los costos de operación, administración, mantenimiento y reposición de los equipos. En ningún caso el Gobierno Nacional podrá realizar transferencias para cubrir estos costos.”

Por su parte, la Resolución 1371 de 14 de abril de 2008, proferida por el Ministerio de Transporte, confiere al Área Metropolitana del Valle de Aburrá la calidad de autoridad de transporte del Sistema Integrado de Transporte Masivo de esa zona, en los siguientes términos:

“ART. 1º—Definir como área de influencia del Sistema Integrado de Transporte Masivo del Valle de Aburrá, a las áreas urbanas y suburbanas de los municipios de Medellín, Envigado, Bello, Itagüí, Girardota, Barbosa, Copacabana, Sabaneta, La Estrella y Caldas.

PAR.—Sin perjuicio de lo anterior y teniendo en cuenta las condiciones y recursos económicos, dicha área podrá ampliarse a otros municipios.

ART. 2º—Aprobar como autoridad de transporte para la administración del Sistema Integrado de Transporte Masivo del Valle de Aburrá al “Área Metropolitana del Valle de Aburrá”, en relación con todos sus componentes: tren suburbano, metro, cable (masivo de alta capacidad), bus rápido (masivo de mediana capacidad) y buses alimentadores presentes y futuros.

PARS.—La aprobación como autoridad de transporte de que trata el presente artículo, tendrá vigencia mientras permanezcan los requisitos y condiciones que le dieron origen”.

Los artículos 3º y 12 de la Ley 336 de 1996 señalan que las autoridades de transporte tienen la competencia para verificar las condiciones de seguridad del servicio, lo cual incluye los programas de reposición, revisión y mantenimiento de los equipos:

“ART. 3º—Para los efectos pertinentes, en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarle a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico y de los demás niveles que se establezcan al interior de cada modo, dándole la prioridad a la utilización de medios de transporte masivo. En todo caso, el Estado regulará y vigilará la industria del transporte en los términos previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política.

ART. 12.—En desarrollo de lo establecido en el artículo anterior, para efectos de las condiciones sobre organización, deberán tenerse en cuenta, entre otros, la estructura establecida para la dirección y administración de la empresa, los sistemas de selección del recurso humano y la disponibilidad de las instalaciones adecuadas para su funcionamiento.

Para efectos de las condiciones de carácter técnico, se tendrán en cuenta, entre otras, la preparación especializada de quienes tengan a su cargo la administración y operación de la empresa así como los avances técnicos utilizados para la prestación del servicio.

Para efectos de las condiciones sobre seguridad se tendrán en cuenta, entre otras, la implantación de programas de reposición, revisión y mantenimiento de los equipos, los sistemas de abastecimiento de combustibles y los mecanismos de protección a los pasajeros y a la carga.

Para efectos de las condiciones relacionadas con la capacidad financiera y origen de los recursos, se tendrán en cuenta, entre otras, las últimas declaraciones de renta y los estados financieros actuales y anteriores debidamente certificados, confrontando el capital pagado, patrimonio neto y bruto, los análisis financieros requeridos, así como los demás mecanismos establecidos por las disposiciones vigentes para verificar el origen del capital invertido”.

En concordancia con lo anterior, el artículo 7º de la Ley 1625 de 2013 confiere las siguientes facultades a las áreas metropolitanas:

ART. 7º—Funciones de las áreas metropolitanas. De conformidad con lo establecido en el artículo 319 de la Constitución Política, son funciones de las áreas metropolitanas, además de las conferidas por otras disposiciones legales, las siguientes:

(...).

n) Ejercer la función de autoridad de transporte público en el área de su jurisdicción de acuerdo con la ley, las autorizaciones y aprobaciones otorgadas conforme a ella;

o) Formular y adoptar instrumentos para la planificación y desarrollo del transporte metropolitano, en el marco del plan estratégico metropolitano de ordenamiento territorial;

p) Planificar la prestación del servicio de transporte público urbano de pasajeros en lo que sea de su competencia, para la integración física, operacional y tarifaria de los distintos modos de transporte, en coordinación con los diferentes Sistemas de Transporte Masivo, los SIT y los sistemas estratégicos de transporte, donde existan;

(...)”.

En cumplimiento de las anteriores directrices, la empresa Metro Ltda. Creó el Fondo de Repotenciación y Reposición de Equipos. Por su parte, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá expidió la Resolución MO. 706 de 2014, a través de la cual se establecen los parámetros bajo los cuales se regula dicho Fondo, tales como proyecciones y rendimientos financieros, la forma de administración de los recursos, traslado a portafolios de inversiones, prelación de pagos, control presupuestal y contable y auditoría.

Al respecto, la Sala evidencia que de conformidad con las normas invocadas en el acto acusado, el área metropolitana tiene competencia de vigilancia y control para exigir y verificar que la empresa Metro Ltda cumpla las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad del servicio de transporte, en las cuales se incluyen los programas de reposición, revisión y mantenimiento de equipos. Sin embargo, no se advierte que dichas normas faculten a la autoridad de transporte para establecer la forma en la cual la empresa demandante deba manejar y administrar los recursos del Fondo de Repotenciación y Reposición de Equipos.

En atención a lo anterior la Sala considera que, en principio, el acto acusado establece unos parámetros sobre el manejo de los recursos de mantenimiento de equipos que extralimitan las competencias otorgadas por las normas que se invocan como su fundamento. En esa medida, se confirmará el auto que decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución MO-000706 de 2014.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

Primero: CONFIRMAR el auto apelado.

Segundo: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen una vez se encuentre en firme ésta decisión.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

Magistrados: Roberto Augusto Serrato ValdésMaría Elizabeth García GonzálezMaría Claudia Rojas LassoGuillermo Vargas Ayala.

1 Folios 192 a 197.

2 “ART. 125.—De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.”

3 “ART. 150.—Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.”

4 “ART. 243.—Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
(...).
2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.
(...) ".

5 “ART. 1º—Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así:
ART. 13.—Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:
Sección Primera:
(...).
8. Todos los demás, para los cuales no exista regla especial de competencia.”

6 GONZALEZ REY, Sergio. “Comentario a los(sic) art te a la ﷽vo Aativva; demanda ospeeseículos 229-241 CPACA”, en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, p. 492.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.

8 Inciso primero del Artículo 231 del CPACA.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, Rad. 11001-03-24-000-2012-00290-00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.

11 Artículo 229 del CPACA.