AUTO 2015-00337/60097 DE NOVIEMBRE 14 DE 2017

 

Auto 2015-00337/60097 de noviembre 14 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 18001-23-33-004-2015-00337-01 (60097)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Nubia Amparo España

Demandado: Hospital María Inmaculada

Medio de Control: REPARACION DIRECTA

Asunto: Resuelve recurso de queja – Procedencia – Término en la nueva legislación. Principio de acceso a la administración de justicia – De orden constitucional y supraconstitucional - Garantías constitucionales – Derecho a la protección judicial efectiva.

Bogotá D.C., catorce de noviembre de dos mil diecisiete

Procede el Despacho a decidir el recurso de queja interpuesto por el apoderado de la parte demandada, contra la disposición del 12 de septiembre de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, dentro del marco de la audiencia de pruebas, y en la cual se negó el recurso de apelación en contra de la decisión que resolvió el pronunciamiento del llamamiento en garantía y negó la solicitud de incidente de nulidad por violación al debido proceso(1).

Antecedentes

1. En providencia del 28 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Caquetá, llevó a cabo la audiencia inicial en la que se adelantaron las etapas de saneamiento del proceso, en la cual se declaró saneado hasta esa etapa. Seguidamente, se procedió con las excepciones previas, la fijación del litigio y demás presupuestos procesales.

2. Seguidamente, en audiencia de pruebas, la cual se llevó a cabo el día 12 de septiembre de 2017, en el acápite de intervenciones de las partes en el proceso, la parte demandada, ASMET Salud ESS – EPS, solicitó de forma principal que se resolviera la solicitud de llamamiento en garantía a ESE Hospital Maria Inmaculada, teniendo en cuenta el vínculo contractual, o que en su defecto propondría incidente de nulidad por violación al debido proceso.

En la misma audiencia, el magistrado ponente consideró que: “Debido a que en la fase del saneamiento surtido en la audiencia inicial no se solicitó el pronunciamiento frente al llamamiento en garantía, por lo tanto, tal irregularidad ya quedo saneada conforme al artículo 207 del CPACA y artículo 132 del CGP y demás normatividad. Frente a la solicitud de nulidad se rechaza de plano de conformidad con los argumentos expuestos por el Magistrado Ponente que quedan registradas en el CD que forma parte de este acta”.

3. Por lo que, a raíz de lo anterior, el apoderado de ASMET Salud ESS – EPS, presentó recurso de apelación contra la decisión preliminar. La cual se rechazó por improcedente, teniendo en cuenta que no hay pronunciamiento de fondo del llamamiento en garantía, puesto que no se está negando ni accediendo al mismo, y además se rechazó de plano la nulidad conforme a los argumentos expuestos por el Magistrado que quedan en el audio.

4. Seguidamente, el apoderado de la parte demandada, ASMET Salud ESS – EPS, presentó recurso de reposición y en forma subsidiaria el recurso de queja, argumentando que ASMET Salud ESS – EPS puede llamar en garantía a la ESE Hospital Maria Inmaculada, teniendo en cuenta el vínculo contractual, por lo cual se debe resolver de fondo.

5. Por último, se concede recurso de queja y se ordena la reproducción de las piezas procesales necesarias a costas del recurrente.

Consideraciones

1. Aspectos normativos del recurso de queja.

El recurso de queja interpuesto, se contrae a determinar la procedencia del recurso de apelación contra la decisión adoptada en audiencia del 12 de septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en donde se niega la solicitud del llamamiento en garantía, y en consecuencia, rechaza de plano la solicitud de nulidad del proceso.

El despacho advierte que para el trámite y decisión del presente recurso de queja la normativa aplicable es la establecida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, dado que la interposición del mismo tuvo lugar con notoria posterioridad al 2 de julio de 2012.

Al respecto es menester tener en cuenta que el recurso de queja permite al superior funcional valorar los motivos por los cuales se denegó la concesión del recurso de apelación por parte del a-quo. A dicho recurso le son aplicables las disposiciones que al respecto establece el Código General del Proceso, por remisión expresa del artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(2).

“ART. 245.—Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso. Igualmente cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil”.

Es por ello, que el despacho precisará la procedencia del recurso de queja, según el artículo 353 del Código General del Proceso, que modificó el trámite de este recurso, estableciendo un procedimiento distinto para la interposición del recurso de queja, que desde el 1 de enero de 2014 se debe interponer “en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o casación, salvo cuando éste sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria”.

Dicha diferencia procedimental denota que ya no es necesario expedir copias con destino a la parte que va a interponer el recurso de queja, pues dichas copias “se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente”.

En relación con lo anterior, es menester anotar que el recurso de queja deberá ser interpuesto y por consiguiente sustentado de manera subsidiaria en el mismo momento en que se presenta recurso de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, pues ya no se tendrá el termino de 5 días una vez expedidas las copias que disponía el anterior código para presentar el recurso.

Encuentra el despacho que el recurso impetrado por el apoderado de ASMET Salud ESS - EPS cumple con las condiciones que se presentan en el artículo 353 del Código General del Proceso, por lo que se procede a estudiar el recurso impetrado contra lo decidido en la audiencia de pruebas de 12 de septiembre de 2017.

3. Caso en concreto.

En el caso en cuestión, la decisión adoptada en la audiencia de pruebas del 12 de septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que rechazó por improcedente el recurso de apelación contra el auto que negó la solicitud de la parte demandada ASMET SALUD ESS – EPS, solicitó de forma principal que se resolviera la solicitud de llamamiento en garantía a ESE HOSPITAL Maria Inmaculada, teniendo en cuenta el vínculo contractual, o que en su defecto propondría incidente de nulidad por violación al debido proceso.

Ahora bien, teniendo en cuenta que se le rechazó la apelación del auto que decidió sobre el llamamiento en garantía, por considerar que en la audiencia inicial no se solicitó el pronunciamiento del llamamiento en garantía y por lo tanto esa irregularidad procesal quedó saneada, y que al no haber un pronunciamiento de fondo respecto de la solicitud, porque no se accedió ni negó la misma no hay lugar a conceder la apelación en contra de dicha decisión.

El artículo 230 constitucional impone a los jueces la aplicación de la ley y califica a la jurisprudencia como criterio auxiliar de la actividad judicial. El apoyo en providencias judiciales para dictar una decisión se justifica en la necesidad de guardar coherencia en la interpretación de las normas, de manera que se garantice el principio de seguridad jurídica.

Ahora bien, frente al argumento esbozado por el recurrente, se debe recordar que el término establecido en la ley es perentorio, lo que significa que el mismo es improrrogable e inmutable ya que es la misma norma la que lo establece. A su vez, es deber del Despacho pronunciarse respecto de las alegaciones elevadas por parte del apoderado de la parte demandada en lo referente a la aplicación del derecho sustancial sobre el formal, respecto del derecho fundamental al acceso a la justicia y al del debido proceso.

El principio del acceso a la administración de justicia, implica, si se sigue a la doctrina sobre la materia, la concepción de que tal norma adquiere un peso o importancia mayor en el ordenamiento jurídico que las reglas(3), o, visto desde otra perspectiva, se le considera como mandato de optimización, que implica que lo prescrito en ellos debe ser observado en la mayor medida de las circunstancias fácticas y jurídicas posibles(4).

En todo caso, se trata de un cierto tipo de normas que no llevan aparejada dentro de su estructura normativa un claro supuesto de hecho, así como tampoco la indicación de una consecuencia jurídica precisa, por lo tanto, se trata de normas jurídicas con un espectro de aplicación fáctico y jurídico ciertamente más amplio que las reglas, siendo esto una cuestión de grado.

Bien sea entendido como norma de mayor peso o importancia o como un mandato de optimización, es claro que el rol que desempeña un principio, como lo es el del acceso a la administración de justicia, consiste en servir de criterio de interpretación adecuada de las reglas que desarrollan el principio(5), lo que implica que el Juez debe tomar partido, en el ejercicio interpretativo, por la norma jurídica(6) que en la mayor medida desarrolle el principio que le sirve de base y, en dado caso, imponer su prescripción sobre las demás, de manera que se deba atender de manera preferente al mandato de acción u omisión que se derive del principio frente a la regla; de esta manera se garantiza la vigencia del principio a través del resto de las normas producidas en el sistema jurídico.

Dicho lo anterior, se observa que a partir de la consagración constitucional del acceso a la administración de justicia en los términos del artículo 229 Superior, que señala que “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. (…)”, se ha planteado el alcance de este derecho en términos sustantivos(7)-(8), lo cual supone una corrección material de los procedimientos judiciales a fin de tender a la efectividad de los derechos y garantías de las personas, pues “aun cuando el procedimiento no garantice la conformidad del resultado con los derechos fundamentales, con él si aumenta la probabilidad de obtener un resultado conforme con los derechos fundamentales”(9), siendo esta una labor que queda encomendada al Juez al interpretar y adecuar la ley frente a los mandatos normativos que emanan de la Constitución(10) y de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Desde la perspectiva convencional se tiene que los artículos 8.1(11) y 25(12) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establecen el derecho a las garantías judiciales y a la protección judicial efectiva; igualmente, se destaca que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la exigencia de garantías judiciales en un proceso se materializa siempre que “se observen todos los requisitos que “sirv[a]n para proteger, asegurar o hacer valer la titularidad o el ejercicio de un derecho”, es decir, las “condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicial”(13); y comentando el artículo 25 de la Convención ha señalado que “La existencia de esta garantía “constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención”(14); pues en el marco de todos los procedimientos, jurisdiccionales o no, que se adelanten por las autoridades estatales es deber indiscutible la preservación de las garantías procesales, de orden material, que permitan, en la mayor medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, la defensa de las posiciones jurídicas particulares de quienes se han involucrado en uno de tales procedimientos(15).

Con toda razón ha dicho la Corte Interamericana que “El acceso a la justicia constituye una norma imperativa de Derecho Internacional y, como tal, genera obligaciones erga omnes para los Estados”(16), pues lo contrario sería tanto como considerar las cartas de derechos humanos o fundamentales como proclamas retóricas carentes de vinculatoriedad jurídica pues dejarían inerme a su titular cuando los derechos le sean conculcados, algo inaceptable en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho como el que, normativamente, pretende serlo el colombiano.

En relación a las consideraciones anteriores, teniendo en cuenta tanto el derecho constitucional de acceso a la administración de justicia como el derecho a la protección judicial efectiva, se tiene que para el caso en concreto el llamamiento en garantía interpuesto es necesario y procedente en cuanto lo que busca con dicha figura jurídica, es la búsqueda de la verdad material y la protección de los bienes jurídicos vulnerados.

Teniendo en cuenta el caso en concreto, el apoderado de la parte demandada ASMET Salud ESS – EPS, interpuso recurso de reposición en subsidio de queja, en razón del rechazo de la solicitud del llamamiento en garantía a ESE Hospital Maria Inmaculada, precisando que el artículo 226 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estipula lo siguiente:

“ART. 226.—Impugnación de las decisiones sobre intervención de terceros:

El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación”.

En razón de lo anterior, es menester dejar claro que por las razones anteriormente expuestas, para el caso en concreto, es necesario resolver sobre el llamamiento en garantía y al no haberse pronunciado sobre aquél, se infiere que se está negando la posibilidad de acceder al mismo con sus pertinentes argumentos o por el contrario de negársele el mismo bajo los mismos preceptos, por lo tanto, se revocará la decisión adoptada por el Tribunal de instancia y procederá a conceder el recurso de apelación interpuesto en contra de lo decidido el 12 de septiembre de 2017, por el Tribunal Administrativo del Caquetá en audiencia de pruebas, en virtud de las garantías procesales expuestas precedentemente que le asiste a la parte requirente.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

1. Estímese mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido el 12 de septiembre de 2017, en el trámite de la audiencia de pruebas, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá.

2. Concédase en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión adoptada en la audiencia celebrada el 12 de septiembre de 2017, respecto del llamamiento en garantía.

3. Ordenase al Tribunal Administrativo del Caquetá la remisión del expediente a esta corporación para que se tramite el recurso impetrado por el apoderado de la parte demandada.

Notifíquese y cúmplase

Consejeros: Jaime Orlando Santofimio Gamboa

1 Fl. 308 del C.P.

2 Código Contencioso Administrativo. ART. 182.—Para los efectos de este recurso, se aplicará en lo pertinente lo que disponga el Código de Procedimiento Civil. Este recurso procederá igualmente cuando se denieguen los recursos extraordinarios previstos en este Código.

3 Dworkin entiende al principio como un “estándar que ha de ser observado, no porque favorezca o asegure una situación económica, política o social que se considere deseable, sino porque es una exigencia de la justicia, la equidad o alguna dimensión de la moralidad”. Pág. 72. La diferencia, para dicho autor entre los principios y las normas jurídicas se centra en el hecho de que estas últimas “son aplicables a la manera de disyuntivas”, esto es, su observancia depende únicamente de si se ha presentado el estado de cosas señalado en la regla, de manera que “la respuestas que da debe ser aceptada, o bien no lo es, y entonces no aporta nada a la decisión.”; mientras que en el caso de los principios la cuestión es tal que “los funcionarios deben tenerlo en cuenta, si viene al caso, como criterio que les determine a inclinarse en uno u otro sentido”. Dworkin, Ronald. Los derechos en serio. Barcelona, Ariel. 1984. Págs. 72, 75, 77.

4 “El punto decisivo para la distinción entre reglas y principios es que los principios son mandatos de optimización mientras que las reglas tienen el carácter de mandatos definitivos. En tanto mandatos de optimización, los principios son normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, de acuerdo con las posibilidades jurídicas y fácticas. Esto significa que pueden ser satisfechos en grados diferentes y que la medida ordenada de su satisfacción depende no solo de las posibilidades fácticas sino jurídicas, que están determinadas no solo por reglas sino también, esencialmente, por los principios opuestos. Esto último implica que los principios son susceptibles de ponderación y, además, la necesitan”. Alexy, Robert. El concepto y la validez del derecho. Barcelona, Gedisa. 2º edición, 2004. Pág. 162.

5 Guastini señala el rol de los principios en este tipo de interpretación: “Los principios influyen en la interpretación de las restantes disposiciones (las que no son principios) alejando a los jueces de la interpretación literal –la más cierta y previsible- y propiciando una interpretación adecuadora.”. GUASTINI, Riccardo. Principios de derecho y discrecionalidad judicial. En: Revista Jueces para la Democracia. Información y debate. No. 34. Marzo, 1999. Págs. 38-46, especialmente 44. Sobre esto es importante resaltar que la denominada interpretación adecuadora hace referencia a la adecuación de un significado de una disposición conforme a los postulados bien de una norma jerarquicamente superior o de un principio general del derecho. En ambas situaciones esta interpretación se lleva a cabo al entenderse que el legislador respeta la Constitución como los principios generales del derecho. Para esto véase: GUASTINI, Riccardo. Estudios sobre la interpretación juridicial. México, Universidad Nacional Autónoma de México. 1999. Págs. 47-48.

6 Naturalmente este criterio lleva implícita la distinción entre disposición y norma jurídica, para decir que la primera hace referencia al enunciado consagrado positivamente mientras que la segunda alude a las múltiples lecturas que de ésta pueden hacer los operadores jurídicos en ejercicio de la labor interpretativa.

7 La Corte Constitucional ha efectuado las siguientes respecto del acceso a la administración de justicia, identificando ciertos elementos integrantes del mismo, en los siguientes términos: “De allí que haya sido calificado como un derecho de contenido múltiple o complejo, cuyo marco jurídico de aplicación compromete, en un orden lógico: “(i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso, y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos.”. (Las subrayas no son del texto original).” Sentencia C-227/2009. M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.

8 “El derecho a acceder a la justicia no cumple su finalidad con la sola consagración formal de recursos y procedimientos, sino que requiere que éstos resulten realmente idóneos y eficaces.
(…)
para la Corte resulta claro que la justicia estatal formal no siempre es efectiva, en especial cuando no se han previsto recursos judiciales idóneos y suficientes que faciliten la solución pacífica de los conflictos, o cuando la complejidad de los procedimientos o de las condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por el legislador restringen la capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos cuya protección se busca al acudir a las instancias judiciales.”Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.

9 ALEXY, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. 2° Edición. [Traducción de Carlos Bernal Pulido], Madrid, España. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. 2008. Pág. 434. Continúa el autor sosteniendo: “Allí donde las normas procedimentales pueden aumentar la protección de los derechos fundamentales, ellas están exigidas prima facie por los principios de derecho fundamental. Si no priman principios contrapuestos existe un derecho definitivo a su vigencia. De esta manera, en lo que se refiere a la conexión entre los derechos fundamentales y los procedimientos jurídicos, el aspecto procedimental y el material tienen que unirse en un modelo dual que garantice la primacía del aspecto material.”. págs. 434-435.

10 Sobre esta labor Ferrajoli resalta: “la interpretación judicial de la ley es también siempre un juicio sobre la ley misma, que corresponde al juez junto con la responsabilidad de elegir los únicos significados válidos, o sea, compatibles con las normas constitucionales sustanciales y con los derechos fundamentales establecidos por las mismas.”. FERRAJOLI, Luigi. Derechos y Garantías. La Ley del más débil. 4° edición, 2004, Madrid, España, Editorial Trotta,. Pág. 26.

11 Convención Americana de Derechos Humanos. Artículo 8. Garantías Judiciales.
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
(…)

12 Convención Americana de Derechos Humanos. ‘ART. 25.—Protección Judicial
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

13 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987.

14 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Páez c. Perú, sentencia de 3 de noviembre de 1997, entre otros casos

15 Véase Caso Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs Trinidad y Tobago. Sentencia de 21 de junio de 2002

16 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Goiburú y otros c. Paraguay, sentencia de 22 de septiembre de 2006.