Auto 2015-00361 de mayo 3 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación número: 70001-23-33-000-2015-00361-01(58450)

Consejera Ponente:

Dra. María Adriana Marín

Actor: Lina María Hernández Urzola y Otros

Demandado: Instituto Nacional de Vías – Invias y Otros

Referencia: Medio de control de reparación directa

Bogotá, D.C., tres de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Procedencia del recurso de apelación y competencia del despacho para conocerlo

De conformidad con el artículo 243.1(1) del CPACA, el recurso de apelación es procedente contra el auto que rechaza demanda.

En este caso, dicho recurso se interpuso de manera oportuna y fue debidamente sustentado, en los términos del artículo 244 de la misma norma.

En relación con la competencia, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA, “será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”.

En el caso bajo examen, se advierte que la decisión que deberá adoptarse implica la continuación del proceso, por tanto, no se encuentra dentro de los numerales 1º, 2º, 3º y 4 º del artículo 243 del CPACA(2), luego, no se trata de una de las providencias que deban ser emitidas por la Sala, de tal suerte que, en aplicación de la regla general prevista en el artículo 125 ibídem, la presente decisión debe ser adoptada por la magistrada ponente.

2. Problema jurídico

Corresponde al Despacho determinar si el auto del 23 de septiembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante el cual se declaró la caducidad de la pretensión contenida en el acápite de “`DECLARACIONES Y CONDENAS´, numeral 2º, literal A, referente a los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante (…)” y se remitió el proceso a los juzgados administrativos para que avocaran el conocimiento del proceso en relación con la pretensión restante, se encuentra ajustado a derecho.

Para resolver la cuestión planteada, el Despacho se circunscribirá a las razones de inconformidad esgrimidas en el recurso de apelación, las cuales serán abordadas en el mismo orden en que se revisó en primera instancia, primero se resolverá si el daño que se pretende sea resarcido tiene su origen en la oferta y la compraventa no cumplida y, seguidamente, se decidirá lo concerniente a la caducidad, para finalmente determinar el juez competente que debe asumir su conocimiento.

3. Caso concreto

Conviene recordar que, el caso bajo estudio se contrae a discurrir acerca de si las pretensiones de la demanda devienen de un mismo hecho generador de daño o si, por el contrario, la primera guarda correspondencia con la inconformidad de los demandantes frente a la oferta cumplida parcialmente por la sociedad demandada y, la segunda, con los perjuicios ocasionados con la construcción de la doble calzada vía Córdoba – Sucre.

Lo anterior si se tienen cuenta que, a pesar de que las demandantes han insistido a lo largo del proceso en que el hecho generador del daño por el que ahora se reclama corresponde a la construcción de la obra pública, el Tribunal separó las pretensiones entendiendo que la primera corresponde a la inconformidad de los demandantes frente a la oferta incumplida y la segunda a los daños ocasionados con la obra pública, resolviendo decretar la caducidad frente a una y remitiendo el proceso por competencia funcional a los juzgados administrativos frente a la otra.

3.1. Causa petendi

Conviene advertir que este es un aspecto esencial de la demanda que fue invocado de manera autónoma por la parte demandante como fundamento de sus pretensiones y le corresponde al juez de instancia ceñirse a esta para efectos de tomar una decisión. Por lo anterior, el Despacho considera oportuno transcribir el texto de estas así:

Primera: Se declare que el Instituto Nacional de Vías–Invías, Agencia Nacional de Infraestructura y Autopista de la Sabana S.A., son administrativa, patrimonial y solidariamente responsables, de la totalidad de perjuicios ocasionados a la parte actora como resultado de la conducta dañosa del extremo demandado.

Segunda: Que como consecuencia de la anterior declaración, se condene al Instituto Nacional de Vias-Invías, Agencia Nacional de Infraestructura y Autopista de la Sabana S.A., al pago de los siguientes rubros:

A. Perjuicios materiales en su modalidad de daño emergente, una suma no inferior a mil seiscientos millones de pesos ($1.600.000.000.oo) representados así: $920.000.000.oo por un área de 230 mil metros cuadrados, a razón de 4 mil pesos cada uno; $ 680.000.000.oo por el valor comercial del inmueble donde funciona el establecimiento de comercio denominado `Hotel y restaurante la ceiba´.

B. Perjuicios materiales en su modalidad de lucro cesante, una suma no inferior a $165.000.000.oo que corresponde a la utilidad dejada de percibir por el ineficiente funcionamiento del referido hotel durante el tiempo en que la parte demandada ha limitado su uso y goce, esto es, del 15 de octubre de 2013 a la fecha de introducción de esta demanda.

C. Perjuicios inmateriales en su modalidad de morales subjetivos, una suma no inferior a 100 S.M.L.M. para cada uno de los demandantes, equivalentes para cada uno a $64.350.000.oo, derivados de su afectación interior al ver reducidas las utilidades y valorización de sus inmuebles como resultado de la acción desplegada por la parte demandada.

De lo antes transcrito se puede deducir que los demandantes narran dos supuestos de hecho, que a juicio del despacho podrían convergir en dos daños a saber: i) el daño ocasionado con la desvalorización de los inmuebles en los que funcionaban el hotel y restaurante “la ceiba” y ii) la reducción en las utilidades generadas por la actividad comercial desarrollada por los ahora demandantes.

Conviene destacar que después de realizar una lectura integral del libelo demandatorio, se tiene que en el capítulo denominado “hechos” se narró que:

“Hasta antes de las demoliciones iniciadas por Autopistas de la Sabana S.A. 15 de octubre de 2013- el funcionamiento del hotel seguía normal; sin embargo cuando inician las demoliciones y encerramientos y limitaciones vehiculares, empiezan, repito, los problemas de afectación comercial para el hotel, quien ha visto reducidos sus ingresos en un 90%; y por fuera de lo anterior, tal como se probará pericialmente, el área donde funciona el hotel no tendrá, por las obras finales que ha de realizar Autopistas de la Sabana S.A., forma de reactivarse comercialmente, pues está y quedará encerrado sin acceso para las tractomulas y demás usuarios que deseen pernoctar en sus instalaciones, en pocas palabras, el objeto social de dicho establecimiento desapareció”.

En el mismo sentido fue expresado en el numeral de subsanación de la demanda, en el que se dijo:

“El hecho censurable de la administración redujo los ingresos del Hotel la Ceiba hasta en un 90% y sucesivamente con la construcción de la doble calzada, el inmueble quedó encerrado limitándose el ingreso vehicular que, como se dijo, `el objeto social de dicho establecimiento desapareció´” (fl. 6, cdno.1).

Y se agregó:

Si bien es cierto que dentro del libelo demandatorio se expresa que la parte demandada cambió las condiciones de la compra del inmueble, lo que se pretende con la presente acción no es controvertir tal `incumplimiento´, sino, la indemnización de perjuicios generada por la construcción de la doble calzada, la cual afectó gravemente el normal funcionamiento del Hotel y Restaurante La Ceiba, tal y como se expresa en el hecho 13 de la demanda. (fl. 146, cdno.2)

De lo transcrito puede apreciarse que las pretensiones planteadas por la parte actora encuentran sustento en la misma situación de hecho, correspondiente a la construcción de la doble calzada vía Córdoba – Sucre, obra pública que tuvo su inicio el 15 de octubre de 2013.

3.2. Caducidad del medio de control de reparación directa

Teniendo en cuenta que se encuentra suficientemente definido que las pretensiones planteadas en el libelo demandatorio tienen un mismo origen, como se dijo, la construcción de la doble calzada vía Córdoba – Sucre, el despacho pasará a estudiar lo correspondiente a la caducidad de la reparación directa planteada.

Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como aquel término dentro del cual el interesado en demandar tiene la carga de formular la demanda y, de no hacerlo, pierde tal posibilidad.

En cuanto al sentido y alcance de la figura, esta corporación ha sostenido que deben concurrir dos supuestos: i) el transcurso del tiempo, plazo que debe ser objetivo e invariable, y ii) el no ejercicio de la acción, pues una vez establecido el término, el cual es improrrogable salvo en el caso de suspensión por solicitud de conciliación extrajudicial(3), es el titular del derecho quien puede optar por accionar o no.

Como se está frente a una demanda de reparación directa, resulta necesario ilustrar los supuestos bajo los cuales esta procede.

El artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece:

“(…) En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”.

Por su parte el artículo 164 ibídem, sobre el término para intentar la demanda de reparación directa, dispone:

“(...) Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”.

En el presente caso, se repite, el daño por el que se está reclamando tiene su origen en la construcción de una obra pública que corresponde a la doble calzada vía Córdoba – Sucre.

La jurisprudencia de esta corporación ha señalado que, en principio, en este tipo de situaciones, el particular perjudicado por la construcción de obras públicas podrá accionar dentro de los dos años siguientes al momento en el cual culminaron estas(4); sin embargo, para contabilizar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa derivada de la ocupación permanente de un bien inmueble por razón o con ocasión de la ejecución de trabajos públicos, se requiere tener claridad acerca de la fecha en la cual culminó la obra en el predio afectado, pues a partir de ese momento deberá computarse el plazo.

De la anterior afirmación deben hacerse dos precisiones: i) el término de caducidad no se extiende hasta los dos años siguientes a la terminación de la totalidad del proyecto o de las obras que lo integran, porque el plazo deberá empezar a contarse desde el momento en que las obras que afectan directamente un inmueble hubieren culminado, aun cuando todavía quedare por ejecutar una parte del respectivo proyecto general; ii) el hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, porque si ello fuere así en los casos en los cuales los daños tuvieran carácter permanente, como ocurre cuando se construyen unas viviendas en el inmueble de un particular, la pretensión no caducaría jamás(5).

Así se advirtió en el fallo del 26 de abril de 1984, expediente 3.393, en el cual se expresó, además, que el derecho de acción nace cuando se inicia la producción del daño y que su fenecimiento acaece cuando han transcurrido 2 años desde cuando la obra se ha concretado en el inmueble del demandante por la culminación de los trabajos que afectaron su predio, aunque el proyecto u obra final no hubiere terminado y aun subsistan los efectos de la ocupación. En relación con este último aspecto, la Sala de la Sección Tercera(6) ha manifestado:

“Es claro que una obra pública puede producir perjuicios instantáneos, por ejemplo, el derrumbamiento de un edificio aledaño, como también lo es que puede ser la causa de una cadena de perjuicios prolongada en el tiempo. Vgr. la obra impide el flujo normal de las aguas que pasan por un inmueble o es la causa de las inundaciones periódicas del mismo. En el primer evento (perjuicio instantáneo) el término de caducidad es fácil de detectar: tan pronto se ejecute la obra empezará a correr el término para accionar. Para una mayor certeza la jurisprudencia de la Sala ha señalado como fecha inicial, aquella en la que la obra quedó concluida. En los eventos de perjuicios prolongados en el tiempo, aunque en la práctica es más difícil detectar la fecha inicial porque puede confundirse el nacimiento del perjuicio con su agravación posterior, no por eso puede aceptarse que mientras se estén produciendo o agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la aceptación de la no caducidad de las acciones indemnizatorias por trabajos públicos, y contrariaría el mandato expreso de la ley que es enfática en hablar de dos años ‘contados a partir de la producción del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos’.

Como regla general entonces, podrá sostenerse que en las acciones indemnizatorias por daños de ocurrencia prolongada en el tiempo (periódicos o sucesivos) originados en trabajos públicos en los que la ejecución de la obra pública es la causa eficiente de los mismos, no podrá hacerse caso omiso de la época de ejecución de ésta para hablar sólo de la acción a medida que los daños vayan apareciendo, así su ocurrencia sea posterior a los daños de construida la obra. En otros términos, el legislador al establecer la caducidad en la forma explicada partió de un supuesto que le da certeza y estabilidad a la institución: que en este campo el perjuicio debe concretarse, nacer, a más tardar dentro de los dos años siguientes a la ejecución de los trabajos, así puedan agravarse o continuar su ocurrencia con posterioridad a dicho bienio” (se destaca).

Así pues, el cómputo de la caducidad de la pretensión de reparación directa inicia, por regla general, en el momento en que se termina o finaliza la obra pública que configura la ocupación; sin embargo, cuando la obra construida tenga la calidad de perenne —por ejemplo una vía pública— y, por lo tanto, la ocupación material se proyecte indefinidamente en el tiempo, ello no significa la supresión del fenómeno de la caducidad; por el contrario, deberá computarse una vez éste se consolide, aspecto que aunque no ocurre en todos los casos puede llegar a ser concurrente con la terminación de la obra(7).

En el caso sub lite, según fue expuesto en la demanda, el 15 de octubre de 2013, se iniciaron los trabajos de la construcción de la doble calzada vía Córdoba–Sucre, hecho que le generó los daños por los que ahora se demanda. En ese contexto y de conformidad con el literal i del artículo 164 del CPACA, el plazo para ejercer el derecho de acción empezó a correr al día siguiente, esto es, 16 de octubre de 2013 y culminó el 16 de octubre de 2015.

Se encuentra que, la parte actora el 13 de agosto de 2015 presentó solicitud de conciliación, la cual culminó con la constancia de conciliación fallida expedida el 22 de septiembre de ene año y, dado que el 14 de octubre siguiente presentó la demanda ante la oficina judicial de Sincelejo (fl. 17, cdno.1), es posible concluir que se hizo dentro de la oportunidad procesal prevista para este medio de control.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

Primero: REVOCAR el auto del 23 de septiembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante el cual se declaró la caducidad del medio de control de reparación directa, por las razones expuestas en esta providencia.

Segundo: Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 “ART. 243.—Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales y de los jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda .
(...).
Los autos a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”.

2 Norma que dispone que son apelables, entre otros, los siguientes autos: 1. El que rechace la demanda, 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite, 3. El que ponga fin al proceso y 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

3 La suspensión de la caducidad por la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial se encuentra expresamente dispuesta por las leyes 446 de 1998 y 640 de 2001, lo cual deja incólume el carácter objetivo e invariable de la figura.

4 “En el campo de la indemnización por trabajos públicos o derivados de una obra igualmente pública, la fecha de ejecución cumple un papel decisivo como que permitirá, en principio, calificar la demanda como oportuna, dado que estas acciones de reparación directa, desde que empezó a regir el código contencioso administrativo adoptado por el Decreto 01 de 1984, tienen un término de caducidad de dos años contados a partir de la ejecución del trabajo o de la finalización de la obra pública, tal como lo dan a entender los artículos 86 y 136, inciso 40. de C.C.A.” Sección Tercera, Sentencia de mayo 18 de 1994, expediente 8.789.

5 Al respecto consultar, por ejemplo, sentencia de 18 de junio de 2008. Exp. 16.240. M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

6 Sentencia del 28 de enero de 1994. Exp. 8610. M.P.: Dr. Carlos Betancur Jaramillo.

7 “El hecho de que los efectos del daño se extiendan indefinidamente después de su consolidación, no puede evitar que el término de caducidad comience a correr, porque, si ello fuera así, en los casos en los cuales los perjuicios tuvieran carácter permanente, como ocurre cuando se construyen unas viviendas en el inmueble de un particular, la acción no caducaría jamás”. Ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, proferida el 18 de junio de 2008, expediente 16240, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.