Auto 2015-00372 de diciembre 1 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., primero de diciembre de dos mil diecisiete

Ref.: Expediente 2015-00372-00

Solicitud de Extensión de Jurisprudencia

Actora: Asociación de Propietarios del Transporte Público de Soacha —Aprotranspublis—

Llega al Despacho el proceso de la referencia para dar trámite a la solicitud de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, de conformidad con el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.

I. Antecedentes.

I.1. La Solicitud:

La Asociación de Propietarios del Transporte Público de Soacha —Aprotranspublis— presentó solicitud de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros, frente a la sentencia de 30 de mayo de 2013, proferida por la Sección Primera de esta Corporación Judicial con ponencia del Consejero Marco Antonio Velilla Moreno, dentro del proceso de nulidad Radicado 2008-00356.

I.2. Hechos.

Adujo que, mediante escrito Radicado 2015 3210254582 solicitó a la señora Ministra de Transporte la extensión de jurisprudencia de la citada sentencia de 30 de mayo de 2013 frente a la Resolución 376 de 15 de febrero de 2013(1).

Indicó que, en respuesta de lo anterior, la señora Directora de Transporte y Tránsito a través de escrito Radicado 2015 40001906771 de 12 de junio de 2015, recibido el 16 de ese mes y año, negó la solicitud de extensión de jurisprudencia bajo los argumentos de que la sentencia invocada debe ser de unificación jurisprudencial y, que las manifestaciones fácticas y jurídicas no son las mismas o similares a que las que motivaron el Fallo 2008-00356.

I.3. Solicitud de Extensión de Jurisprudencia ante el Consejo de Estado.

En virtud de la respuesta negativa emitida por el Ministerio de Transporte, —Aprotranspublis— presentó escrito ante esta Corporación para que, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 269 CPACA, se ordene la aplicación de la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado de la sentencia de 30 de mayo de 2013, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, dentro del proceso Radicado 2008-00356(2).

Alegó que, el Ministerio de Transporte no tuvo en cuenta dentro la solicitud la exigencia prevista en el artículo 614 del Código General del Proceso, en adelante CGP, en el sentido de que para resolver este tipo de petición, es necesario pedir concepto a la Agencia Nacional de defensa jurídica del Estado.

Manifestó que, por otro lado, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 10 de octubre de 2013, sostuvo que: “…las sentencias proferidas con anterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por la Sala Plena y las Secciones del Consejo de Estado con el objeto de unificar jurisprudencia, son sentencias de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011…”

Explicó que, la sentencia de 30 de mayo de 2013, está “sentenciando que la reposición de los vehículos de servicio público, solo puede ser ejecutada mediante un (1) vehículo por otro, es decir que la reposición es uno por uno…”.

Señaló que, el fallo de 30 de mayo de 2013, se apoyó, entre otras, en las siguientes consideraciones:

“[…]

No obstante lo anterior, si bien el Ministro de Transporte era competente para expedir la resolución demandada, tal facultad debería ejercerse de conformidad con la ley y, en este caso, el artículo 6º de la Ley 105 de 1993 previó que cuando se suspenda el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros, debe supeditarse la entrada de un vehículo nuevo al retiro del servicio público de uno que sea transformado o haya cumplido el máximo de su vida útil, lo cual implica que el Ministerio desconoció esa perspectiva al señalar en el artículo 5º de la normativa atacada que la solicitud de ingreso de un (1) vehículo nuevo, radicada con anterioridad a la vigencia de esta resolución, pendiente de decisión, podrá autorizarse siempre que se demuestre la desintegración física total de dos (2) vehículos de la misma clase, que se encuentran inscritos en el servicio Bogotá- Soacha...

[…]”

Arguyó que, mediante la Resolución 376 de 15 de febrero de 2013 (a la que solicita le sea aplicada la sentencia en mención), el Ministerio de Transporte determinó que la reposición del parque automotor se debe efectuar por racionalización en el uso de los equipos y por la asignación de la clase de vehículo con el que se presta el servicio, la cual se debe agrupar según su capacidad.

Precisó que, en dicha Resolución el Ministerio de Transporte reglamentó que la reposición deberá ser de tres (3) vehículos que salen por dos (2) que entran, tal como lo señala el artículo primero en la expresión “reposición por racionalización”, y el artículo segundo en la expresión: “o más”.

Expresó que, el referido acto administrativo revive el contenido del artículo 5º de la Resolución 2671 del 2007, en materia de reposición y que fue declarado nulo por la sentencia de 30 de mayo de 2013, al definir que la reposición será un vehículo por otro.

Reiteró que, el Ministerio de Transporte al responder la solicitud de extensión de jurisprudencia, omitió de manera frontal lo señalado en el artículo 614 del CGP sobre la obligación de solicitar el concepto a la Agencia Nacional de Defensa jurídica del Estado en el evento en que el interesado solicite la aplicación de una extensión de Jurisprudencia.

I.4. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado rindió concepto en sede judicial, en escrito visible a folios 34 a 43 del expediente. En esencia, adujo lo siguiente:

Que Aprotranspublis no cumplió a cabalidad con lo dispuesto en el artículo 269 del CPACA en torno a la razonabilidad que exige la solicitud, habida cuenta que no se evidenció que el peticionario se encuentre en la misma situación de hecho y de derecho en la que estaba el demandante de la sentencia invocada.

Trajo a colación los elementos fácticos y jurídicos que, a su juicio, ostenta la providencia de 30 de mayo de 2013, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, cuya extensión de jurisprudencia solicita, así:

• Que en la aludida sentencia se decidió la “acción de nulidad simple” impetrada por el señor William Eduardo Morales Rojas contra la Resolución 2671 de 2007, por medio de la cual el Ministerio de Transporte dictó disposiciones en materia de transporte en la ruta Bogotá-Soacha.

• Que el actor en dicho proceso, señaló como cargos de nulidad i) la falta de competencia; ii) violación del de la Ley 105 de 1993; iii) violación de la Ley 336 de 1996; iv) violación Decreto 170 de 2001; v) violación de la Ley 688 de 2001 y; vi) violación del artículo 13 de la Constitución Política.

• Que al examinar el fondo del asunto, la Sección Primera puntualizó que si bien el Ministerio de Transporte era competente para expedir la Resolución demandada, tal facultad debía ejercerse de conformidad con las normas y, en este caso, el artículo 6º de la Ley 105 de 1993, que previó que cuando se suspenda el ingreso de vehículos nuevos al servicio público de transporte de pasajeros debe supeditarse la entrada al retiro del servicio público de uno que deba ser transformado o haya cumplido el máximo de su vida útil.

• Que la citada Corporación Judicial estimó que el Ministerio de Transporte desconoció la preceptiva en mención al señalar en el referido artículo 6º ibídem (norma acusada) que “La solicitud de ingreso de un (1) vehículo nuevo, radicada con anterioridad a la vigencia de esta resolución, pendiente de decisión, podrá autorizarse siempre que se demuestre la desintegración física total de dos (2) de la misma clase, que se encuentren inscritos en el servicio de la ruta Bogotá-Soacha”.

• Que se declaró la nulidad del artículo 5º de la Resolución 2671 de 2007, únicamente en cuanto excedió el número de vehículos.

Aseveró que, los supuestos fácticos y jurídicos de la solicitud difieren sustancialmente de aquellos que fueron analizados y decididos en la sentencia invocada, o por lo menos no se tienen los elementos probatorios que permitan establecer si se está en frente de un caso en el que exista identidad fáctica y jurídica —requisito del artículo 102 del CPACA—, en la medida en que el actor depreca la nulidad de los apartes de una Resolución que no allegó a la actuación.

Sostuvo que, si no se tiene copia de la Resolución 376 de 2013, no se puede adelantar el juicio de igualdad que exige el mecanismo de extensión de jurisprudencia.

Argumentó que, es protuberante el incumplimiento del solicitante de los requisitos exigidos por el del CPACA para que proceda la extensión, pues conforme al artículo 102 ibidem, se debe invocar una sentencia de unificación que haya reconocido un derecho y debe existir identidad de situaciones fácticas y jurídicas.

Adujo que, en relación con el primer requisito, su incumplimiento es evidente por cuanto la sentencia invocada conoció y decidió un caso que se ventilaba a través del “medio de control de nulidad simple de que trata el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ahora artículo 137 del CPACA”.

Explicó que, en esa oportunidad el Consejo de Estado declaró la nulidad del acto administrativo enjuiciado, sin que fuera procedente, de ninguna manera, reconocer un derecho particular y concreto al demandante, habida cuenta de que el medio de control era el de nulidad y no el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Indicó que, el único interés que le asistía al demandante en el caso de la sentencia invocada era el de propugnar por la defensa del ordenamiento jurídico, pues esa es la única utilidad que se puede perseguir cuando se ejercita la nulidad.

Precisó que, el mentado artículo 102 del CPACA exige que no haya operado el fenómeno de la caducidad y es bien sabido que el medio de control de nulidad no tiene término alguno para su presentación, por lo que se puede concluir, sin lugar a equívocos, que las sentencias que se profieran en desarrollo del medio de control de nulidad no son susceptibles de extensión de jurisprudencia, regla que, además, guarda coherencia con el hecho de que en las mismas no se reconoce ningún derecho, por no ser ese el objeto de su pretensión.

Manifestó que, el peticionario erró al solicitar la extensión de los efectos de una sentencia del Consejo de Estado que decidió una “acción de nulidad simple”, en la medida en que en la misma no se reconoció un derecho susceptible de aplicación a casos análogos, razón por la cual la petición es absolutamente improcedente.

II. Consideraciones de la sala unitaria

En primer término, se advierte que de conformidad con los artículos 102 y 269 del CPACA, la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación debe reunir tres requisitos formales, así:

1. Presentarse dentro de los 30 días siguientes a la respuesta negativa bien sea total o parcial, de la solicitud o cuando la autoridad guardó silencio.

2. La solicitud debe ser escrita y en ella deben exponerse los argumentos que la sustentan.

3. Debe acompañarse copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

En el caso sub examine, se observa que se allegó copia de los actos constitutivos de la actuación administrativa surtida en forma previa, tales como el escrito de solicitud presentado por Aprotranspublis ante el Ministerio de Transporte, visible a folios 18 a 24 del expediente, mediante el cual argumentó la procedibilidad de la aplicación extensiva de la jurisprudencia en su caso; y, la respuesta emitida por la autoridad administrativa obrante a folios 16 y 17 del expediente, por medio de la cual se deniega la extensión de jurisprudencia en mención.

Adicionalmente, se advierte que Aprotranspublis presentó solicitud ante esta Corporación el 15 de julio de 2015, es decir dentro de los 2 meses y 8 días siguientes a la radicación del escrito de Extensión de Jurisprudencia presentado ante el Ministerio de Transporte —7 de mayo de 2015—, escrito que fue contestado en forma desfavorable.

Cabe aclarar que el término previsto en el artículo 102 del CPACA concedido para que la administración dé respuesta a la solicitud de extensión de jurisprudencia, no puede computarse desde la radicación de la referida solicitud ante la autoridad respectiva, sino desde el día siguiente al recibo del concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o desde el día siguiente a que venza el término dispuesto para tal efecto(3), de conformidad con el inciso 2º del artículo 614 del CGP., que dispone:

“ART. 614.—Extensión de la jurisprudencia.

Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días.

El término a que se refiere el inciso 4º del numeral 3º del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011(4), empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero.” (Negrillas y subrayas fuera del texto).

Al examinar la solicitud, se evidencia que el Ministerio de Transporte, en sede administrativa, omitió pedir concepto a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado acerca de la solicitud de extensión de jurisprudencia conforme lo indica la norma transcrita; sin embargo, en aras de salvaguardar el derecho sustancial sobre el formal, el acceso a la administración de justicia y el principio de celeridad procesal, el Despacho estudiará la solicitud por cuanto, por un lado, dicha Agencia ya rindió concepto en las presentes diligencias; y, por el otro, porque el traslado omitido por parte del Ministerio de Transporte no se le puede atribuir a la solicitante debido a que esta no tiene potestad de hacer cumplir a la autoridad administrativa sus deberes legales.

No obstante lo anterior, para evitar que dicha omisión se repita, la Sala Unitaria exhortará al Ministerio de Transporte para que en lo sucesivo dé cumplimiento a la mencionada obligación que es de carácter legal.

Establecido lo anterior, el Despacho procede a examinar el fondo de la solicitud Al respecto, se advierte que de conformidad con el artículo 102 del CPACA, la extensión de jurisprudencia se debe extender sobre las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado.

Los artículos 270 y 271 ibidem, establecen cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial cuyos efectos pueden ser extendidos a terceros por las autoridades, así:

• Las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia.

• Las proferidas al decidir los recursos extraordinarios.

• Las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996.

Respecto de las sentencias por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia, debe precisarse que el artículo 271 del CPACA prevé que las puede proferir:

— La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las Secciones o Subsecciones o de los Tribunales, o a petición del Ministerio Público.

— Las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en relación con los asuntos que provengan de las Subsecciones de la Corporación o de los Tribunales, según el caso.

En el asunto objeto de estudio, este Despacho observa que la sentencia respecto de la cual se solicita la extensión de sus efectos no cumple los presupuestos legales antes indicados para que proceda el trámite y estudio de la solicitud.

En efecto, si bien dicha sentencia fue proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, una de las Secciones que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no tuvo como objeto, unificar la jurisprudencia de los Tribunales, pues para ello debe adelantarse el procedimiento previsto en el artículo 271 ibidem, que tiene como finalidad que el Consejo de Estado se pronuncie con el objetivo expreso de constituir dicho pronunciamiento en unificador de jurisprudencia o de tener el carácter de una decisión de importancia jurídica o de trascendencia social o económica.

Adicionalmente, se pudo advertir que la sentencia invocada en el caso sub examine, tampoco fue emitida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de la función prevista en el numeral 3º del artículo 111 del CPACA.

Aunado a lo anterior, tal como lo advirtió la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado el artículo 102 del CPACA, es claro en establecer que los efectos que se deben extender son los de una sentencia “en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos” y comoquiera que en el caso sub lite, por un lado, el fallo de nulidad de 30 de mayo de 2013 (invocado) no reconoció derecho alguno sino que declaró la nulidad del artículo 5º de la Resolución 2671 de 2007, y por el otro, no se allegó copia de la Resolución 376 de 2013 (cuestionada), es evidente que en el caso bajo examen no se logró acreditar la similitud de situaciones fácticas y jurídicas alegadas pues no se pudo adelantar el juicio de igualdad que exige el mecanismo de extensión de jurisprudencia.

Ahora, en cuanto a que se aplique el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de 10 de octubre de 2013, que según Aprotranspublis permite la extensión de jurisprudencia de sentencias emitidas con anterioridad a la expedición del CPACA, el Despacho se releva de efectuar el análisis pertinente por cuanto las circunstancias allí mencionadas no aplican al caso sub examine debido a que la providencia de 30 de mayo de 2013 (Expediente 2008-00356, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno), como ya se dijo, no se emitió con el objeto de unificar jurisprudencia alguna.

Las anteriores razones son suficientes para rechazar por improcedente la solicitud presentada por Aprotranspublis, para adelantar el procedimiento previsto en el artículo 269 del CPACA, tal como lo ha reiterado esta Corporación en diversas providencias, verbigracia, los autos de 1º de febrero de 2013 (Expediente 2012-00045-00(19718), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia); 11 de diciembre de 2013, (Expediente 2013-00645-00 (1280-2013), C.P. Gustavo Gómez Aranguren); de 15 de enero de 2014 (Expediente 2013-00017-00(20093), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), entre otras.

Consecuente con lo anterior se rechazará por improcedente la presente solicitud, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria:

RESUELVE

Recházase por improcedente la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por Aprotranspublis, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase,

Consejera: María Elizabeth García González. 

(1) La cual no fue allegada al proceso por lo que se desconoce su contenido.

(2) Mediante la cual se declaró la nulidad del artículo 5º de la Resolución 2671 de 2007 “únicamente en cuanto excede el número de vehículos”.

(3) Ver auto de 21 de agosto de 2014 (Radicación 2013-01226-00[3104-13] con ponencia del Magistrado Gerardo Arenas Monsalve), mediante el cual se resolvió el recurso de súplica incoado en contra de la providencia que rechazó por extemporánea la solicitud de extensión de jurisprudencia.

(4) “Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones”