Auto 2015-00382 de septiembre 28 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp. 25-000-23-41-000-2015-00382-01

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Entidad promotora de salud Famisanar Ltda., y otros

Demandado: Superintendencia Nacional de Salud

Bogotá, D.C., veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora en contra del auto de 5 de marzo de 2015, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca(1), mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia, por considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

I. Antecedentes

I.1. Mediante escrito presentado el 10 de febrero de 2015 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folios 1 a 276), la entidad promotora de salud Famisanar Limitada Cafam Colsubsidio La Sociedad - EPS Famisanar Limitada, en adelante Famisanar EPS, a través de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, en la que elevó las siguientes pretensiones:

“[...]

4.1. Que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones:

4.1.1 De la Resolución Nº 188 del 8 de septiembre de 2009, proferida por la Superintendencia Delegada para la Atención en Salud y notificada a EPS Famisanar Limitada el veinte (20) de octubre de dos mil nueve (2009), a través de la cual la Superintendencia Delegada para la Atención en Salud, impuso sanción con multas a la Entidad Promotora De Salud Famisanar Ltda. - Cafam Colsubsidio - EPS Famisanar Ltda., por la vulneración del artículo 48 de la Constitución Política Colombiana, numeral 9º del artículo 153 de la Ley 100 de 1993, el literal D del artículo 2º del Decreto 1458 de 1994 y los artículos 60 y 82 de la Resolución 5261 de 1994, en cinco (5) casos investigados, imponiendo multas equivalentes a: quinientos diez (510) smmlv, trescientos ochenta (380) smmlv, trescientos veinte (320) smmlv, trescientos veinte (320) smmlv, quinientos noventa (590) smmlv, respectivamente, por cada asunto objeto de investigación. El valor del salario mínimo mensual legal es el vigente a la fecha de expedición del acto administrativo enunciado.

4.1.2 De la Resolución 234 del 27 de abril de 2010, expedida por la Superintendencia Delegada para la Atención en Salud y notificada a EPS Famisanar el veintiséis (26) de agosto de dos mil diez (2010), mediante la cual resolvió no reponer la Resolución 188 de 2009 y subsidiariamente concedió el recurso de apelación ante el Superintendente Nacional de Salud.

4.1.3 De la Resolución 1024 del 11 de junio de 2014, notificada el treinta (30) de julio de dos mil catorce (2014), mediante la cual la Superintendencia Nacional de Salud a través del Despacho del Superintendente Nacional de Salud, resolvió el recurso de Apelación, determinando confirmar la Resolución 188 del 8 de septiembre de 2009, por medio de la cual se sancionó a EPS Famisanar.

4.2 Que como consecuencia de la nulidad de la mencionada decisión administrativa, se declare:

4.2.1 Que a título de restablecimiento del derecho, mi representada no está obligada a pagar la sanción económica impuesta a través de la actuación administrativa.

4.2.2 Que en el caso que se llegare a generar el cobro coactivo de la sanción o el descuento por parte de la Superintendencia Nacional de Salud contra mi representa (sic) dentro del trámite de la presente demanda, y como resultado del proceso el Honorable Despacho profiera una sentencia a favor de EPS Famisanar Ltda., se ordene la restitución de los recursos a título de restablecimiento, con la respectiva indexación.

4.2.3 Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la Superintendencia de Salud, cancelar cualquier registro, anotación o proceso que hubiere hecho o iniciado por la sanción impuesta, mediante la actuación administrativa demandada.

4.2.4 Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia conforme a lo dispuesto por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4.2.4 (sic) Que se profiera condena en costas procesales en derecho a la demandada, de conformidad a lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 365 del Código General del Proceso.

[…]”.

II. Fundamentos de la providencia apelada

La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia del Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio, mediante auto de 5 de marzo de 2015 (folios 281-283), rechazó la demanda, al considerar que en el presente asunto había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control, señalando para el efecto, que:

“[…]

… en el presente asunto, el acto administrativo el cual culminó la actuación administrativa controvertida fue notificado personalmente el treinta (30) de julio de dos mil catorce (2014) […] por lo tanto el término de cuatro (4) meses que señala la norma empezó a correr al día siguiente, esto es, el treinta y uno (31) de julio de ese mismo año y vencía el treinta (30) de noviembre siguiente, es decir, el último día de ese mes […] en este caso el término de caducidad quedó suspendido con la presentación ante la Procuraduría General de la Nación de la solicitud de conciliación extrajudicial el día diez (10) de octubre de dos mi catorce (2014), hasta la fecha en que dicha audiencia se realizó y se expidió la respectiva constancia, esto es hasta el diecinueve (19) de diciembre siguiente, por lo que dicha suspensión operó por los cincuenta y dos (52) días que restaban para el acaecimiento del fenómeno de la caducidad, al momento de radicación de la referida solicitud […] como la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad se expidió el 19 de diciembre de dos mil catorce (2014), sumados los cincuenta y dos (52) días de suspensión, la oportunidad para presentar la demanda de la referencia venció el nueve (9) de febrero de dos mil quince (2015) [...] como la demanda solo fue radicada ante la secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, el día diez (10) de febrero de dos mil quince (2015), según consta a folio 1 del expediente, resulta evidente que para ese momento la oportunidad para demandar ya había caducado.

[…]”.

III. Fundamentos del recurso

Sostiene la parte actora que la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivocó al rechazar la demanda por supuestamente haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, y solicita la revocatoria del auto de 5 de marzo de 2015 (folios 289-296), con los siguientes argumentos:

“[…]

… para el presente caso como el Acto Administrativo se notificó el 30 de julio de 2014, el momento desde el cual comienza a transcurrir la caducidad es desde el 31 de julio, lo cual llevaría a concluir de acuerdo con la ley de régimen político y municipal que el término de la caducidad sucedería el 31 de noviembre de 2014, no obstante el mes 11 no tiene en nuestro calendario 31 días sino 30, siendo ello necesario, remitirse al inciso 3º del Art. 67 del Código Civil, el cual APLICADO en el presente caso llevaría a concluir que la caducidad tendría lugar el 30 de noviembre de 2014. […] el 10 de octubre de 2014 fue radicada solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, deduciéndose que restaban 22 días del mes de octubre y 1 mes (el de noviembre) para que tuviera lugar la fecha de caducidad, esto es el 30 de noviembre, plazo este último que adicionado a la fecha desde la cual debió empezarse a contar de nuevo la caducidad 20 de diciembre de 2014, indicaría que el último día para interponer la demanda era el 10 de febrero de 2015 tal y como se efectuó.

[…]”.

IV. Consideraciones de la Sala

Como resultado de la investigación administrativa adelantada en contra de Famisanar EPS, con ocasión de los fallos de tutela proferidos en su disfavor, por “el incumplimiento presunto de mi representada respecto de sus obligaciones relacionadas con la prestación de servicios de salud de cinco (5) casos de usuarios…”(2), la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución 188 de 8 de septiembre de 2009 “Por medio de la cual se imponen sanciones a la entidad promotora de salud Famisanar Limitada…”, acto administrativo notificado a la sancionada el 20 de octubre de 2009.

Ante tal decisión, el apoderado judicial de la parte actora presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones 234 de 27 de abril de 2010 y 1024 de 11 de junio de 2014, confirmando la sanción impuesta; esta última notificada el 30 de julio del mismo año.

El 10 de octubre de 2014, la parte actora radicó ante la Procuraduría General de la Nación, solicitud de conciliación extrajudicial con miras a agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del CPACA, previo a presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de dichos actos administrativos. Dicho trámite conciliatorio se adelantó ante la Procuraduría 11 Judicial II para Asuntos Administrativos con sede en Bogotá, culminó con la expedición de la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad calendada 19 de diciembre de 2014 (folios 199-201), al declarase fallida la conciliación.

El 10 de febrero de 2015, Famisanar EPS, radicó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, con miras a obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales dicha entidad la sancionó. Dicha demanda fue rechazada por la Subsección “B” de la Sección Primera de esa Corporación mediante auto de 5 de marzo de 2015, al considerar que en el presente asunto se había configurado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

Argumenta el recurrente que el a quo se equivocó al contabilizar el término de caducidad, al tomar como punto de partida para contar los 52 días de suspensión de la caducidad el 19 de diciembre de 2014, fecha en la cual fue expedida la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, en tanto la norma indica que el conteo se debe realizar a partir el día siguiente de expedida la mencionada constancia, esto es, a partir del 20 de diciembre de 2014, y que, por tanto, la demanda había sido radica oportunamente, razón por la cual solicita la revocatoria del auto que rechazó la misma, y que se ordene su admisión.

Para resolver la controversia, es pertinente, revisar el contenido del artículo 3º del Decreto 1716 de 2009, norma del siguiente tenor:

“[…]

“ART. 3º—Suspensión del término de caducidad de la acción.

La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta:

a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o

b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, o

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.

En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.

PAR. ÚNICO.—Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción.

[…]” (negrillas de la Sala)

De otro lado, el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, establece:

“[…]

“ART. 2º—Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos:

1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo.

2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere.

3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.

En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo.

[…]” (negrillas de la Sala).

Cabe poner de relieve que el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, respecto de la suspensión del término de caducidad, dispone lo siguiente: “[…] La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable […]”.

La Sala considera que, teniendo en cuenta la citada disposición, el término de caducidad empieza a correr al día siguiente de expedida la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, y no el mismo día de expedición de la misma, en tanto la norma indica que “suspende el término […] hasta que se expidan las constancias”; es decir, el término de caducidad se encuentra suspendido durante todo el día en que sea expedida la respectiva constancia, porque en un mismo día no puede estar suspendido el término y, a la vez, estar corriendo el mismo.

En el presente asunto, el trámite conciliatorio culminó con la expedición de la constancia de agotamiento del requisito, al no lograrse un acuerdo entre las partes, y la misma fue expedida el 19 de diciembre de 2014. Significa lo anterior, que los 52 días con los que contaba el actor para radicar la demanda, empezaron a correr el 20 de diciembre de 2014, y terminaban el 11 de febrero de 2015, y como quiera que la demanda fue presentada el 10 del mismo mes y año, en el presente asunto no operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

Por todo lo anterior, el auto de 5 de marzo de 2015, por medio del cual la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó la demanda, será revocado, y se ordenará que, previo el estudio de los requisitos de admisibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se disponga lo que corresponda como en efecto se señalará en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

1. REVOCAR el auto de 5 de marzo de 2015, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda; en consecuencia, se dispondrá que el Magistrado Sustanciador que provea sobre la admisión de la misma, previo estudio de los requisitos que la Ley exige para el efecto, atendiendo lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

2. En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

Magistrados: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García González—Oswaldo Giraldo López.

1 Integrada por los Magistrados Carlos Enrique Moreno Rubio (ponente), Fredy Ibarra Martínez y Oscar Armando Dimaté Cárdenas

2 Folios 7 de la demanda.