Auto 2015-00440/57270 de septiembre 27 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 68001-23-33-000-2015-00440-01 (57270)

Consejero Ponente (E):

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Claudia Esperanza López Castaño

Demandado: municipio de Bucaramanga y otros

Medio de control: reparación directa

Asunto: Naturaleza jurídica mecanismo de control de nulidad y restablecimiento del derecho - Naturaleza jurídica mecanismo de control de reparación directa - Caducidad del medio de control contencioso administrativo.

Bogotá, D.C., veintisiete de septiembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 2 de septiembre de 2015, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues el valor estimado para los perjuicios morales asciende a la suma de $412.650.000 equivalentes a 640,41 salarios mínimos mensuales legales vigentes de 2015, año de presentación de la demanda, a razón de $644.350 el salario mínimo legal mensual vigente, ello de conformidad con los artículos 125 y 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Además el auto que rechaza la demanda es susceptible del recurso de apelación por encontrarse enlistado en el numeral 1º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2. El recurso de apelación interpuesto por el demandante se concreta en determinar la procedencia del mecanismo de control de reparación directa para obtener la indemnización de los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de un acto administrativo proferido en aplicación de otro acto administrativo que es declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al igual que establecer si el mismo fue instaurado en la oportunidad debida.

Sobre el particular es de anotar que el mecanismo de control de reparación directa es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, orientada a indemnizar integralmente el perjuicio ocasionado a las personas en razón de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

De igual manera, la nulidad y restablecimiento del derecho es una acción de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, sólo que a través de esta la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede solicitar que se declare la nulidad del mismo, y como consecuencia se le restablezca su derecho o se repare el daño.

Es decir que estas dos acciones comparten la pretensión indemnizatoria, pues con ellas se busca el resarcimiento de los perjuicios inferidos por el Estado, pero lo que las diferencia principalmente es la causa del daño, como quiera que la reparación directa procede cuando el origen del mismo es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble con la ejecución de un trabajo público mientras que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho deviene cuando el daño es causado por un acto administrativo viciado de nulidad.

Así las cosas, es indudable que la indemnización del perjuicio ocasionado a la parte actora con la expedición de un acto administrativo exige desvirtuar previamente la presunción de legalidad del mismo, lo cual se materializa a través del mecanismo procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Esto significa que cuando el daño deviene del proferimiento de un acto administrativo que se acusa de ilegal, no es posible acudir a la jurisdicción para obtener directamente la indemnización correspondiente, mediante la acción de reparación directa.

3. La caducidad del medio de control contencioso administrativo.

La caducidad del medio de control contencioso administrativo como instituto procesal obtiene soporte y fundamento en el artículo 228 de la Constitución Política. Dicho fundamento constitucional determina la aplicación de los términos procesales en el ordenamiento jurídico, buscando ante todo la protección material de los derechos y la resolución definitiva de los conflictos que surgen a diario en el complejo tejido social(1) (2).

Conforme a la estructuración conceptual de nuestra legislación, la figura de la caducidad de los medios de control es de estricto orden público y de obligatorio cumplimiento, innegociable e irrenunciable en cuanto implica el reconocimiento normativo de un lapso habilitador para el ejercicio de ciertas acciones judiciales(3). En esta perspectiva el legislador ha considerado que la no materialización del término límite establecido para la correspondiente caducidad constituye otro de los presupuestos para el debido ejercicio de las acciones contencioso administrativas que estuvieren condicionadas para estos efectos por el elemento temporal(4).

Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales(5). En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que es manifiesta en toda caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública(6).

De manera concreta, en relación con la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dispone el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que “ (…) podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”. (Negrita con subrayas propias).

Siendo así, en orden a que se declare la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y se restablezca el derecho que el mismo vulnera, el término de los cuatro meses para acceder a la justicia se cuenta desde el día siguiente a la publicación, notificación personal o por edicto, si este debió fijarse.

A su vez el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia so pena de que opere la caducidad. (Negrita con subrayas propias).

De modo que, para que se declare al Estado responsable por un daño antijurídico imputable a la acción u omisión de sus agentes, el término de dos años para demandar inicia al día siguiente, contando a partir de la ocurrencia del daño o del momento en que el demandante tuvo conocimiento del mismo.

4. El caso en concreto.

Revisado el expediente la Sala encuentra que el Acuerdo 062 de 31 de diciembre de 1999, proferido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, tuvo como finalidad permitir que el Alcalde Municipal llevara a cabo el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero y la Reestructuración Administrativa y/o ajuste presupuestal sin la suscripción de un plan o convenio de desempeño, por cuanto la financiación de los costos que requería su aplicación se haría con los fondos provenientes de la enajenación de acciones de las Empresas Públicas de Bucaramanga y por tal razón, no se necesitaba la validación de la Unidad Técnica Central del Programa de Saneamiento Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El Alcalde de Bucaramanga, mediante la Resolución 012 de 13 de enero de 2000 comisionó al Dr. Raúl Suárez Tarazona, Jefe de la Oficina de Recursos Humanos de la Alcaldía para gerenciar el proceso de reestructuración administrativa de la Administración Central del Municipio de Bucaramanga, con ocasión del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero.

Mediante el Acuerdo 020 de 29 de febrero de 2000, el Alcalde llevó a cabo la globalización de la planta de cargos de la administración central del municipio.

Y con la Resolución 055 de 29 de febrero de 2000, el Gerente General del Proceso de Reestructuración resolvió entre otras cosas:

“Artículo 1º. Suprimir en su totalidad los cargos con los respectivos códigos y grados de los empleos relacionados en el Decreto 218 de 30 de diciembre de 1998 y sus complementarios, por el cual se ajusta la Planta de Personal, los Manuales de Funciones y Requisitos de la Administración Central de Bucaramanga.

Artículo 2º. Los empleos públicos de carrera administrativa a quienes se les suprime el cago como consecuencia de lo dispuesto en la presente resolución podrán optar por la indemnización o la incorporación en cargos de carrera equivalentes, conforme a lo consagrado en la ley 443 de 1998 y demás normas reglamentarias o complementarias.

(…)”.

El Alcalde Municipal de Bucaramanga, mediante Decreto 0017 de 29 de febrero de 2000, en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el Concejo Municipal de la ciudad estableció la estructura administrativa que, a partir del 1º de marzo del mismo año, tendría el municipio de Bucaramanga, fundado en el estudio técnico elaborado por la Universidad Industrial de Santander UIS, que hace necesario implementar una estructura administrativa que alivie la crítica situación financiera actual del municipio de Bucaramanga (…) todo ello en aras de poder asumir los retos que le demanda el compromiso adquirido con la municipalidad dentro de unos parámet6ros de eficiencia y optimización de los recursos”.

Mediante oficio de trámite de 29 de febrero de 2000, el Gerente del Proceso de Reestructuración de la Alcaldía Municipal de Bucaramanga le comunicó a la señora Claudia Esperanza López Castaño, la supresión del cargo que desempeñaba en el Municipio de Bucaramanga.

Ahora, para la Sala es claro que en la demanda se controvierte la supresión del cargo que ejercía la señora Claudia Esperanza López Castaño, en el marco de un proceso de reestructuración adelantado por el Concejo y el Alcalde de Bucaramanga, en los años 1999 y 2000, en el que se expidieron actos generales, particulares y de trámite:

— Acuerdo 023 de 19 de mayo de 1999, a través del cual el Concejo de Bucaramanga otorgó facultades extraordinarias al Alcalde a fin de que el municipio ingresara al Programa de Saneamiento Fiscal y Fortalecimiento Institucional de las Entidades Territoriales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - PASFFIET y formulara un proyecto de reforma económica territorial - PRET, que incluya (i) modificar o adoptar grados y escalas de remuneración; (ii) modificar la estructura de la administración central municipal; (iii) crear, fusionar o suprimir entidades descentralizadas y (iv) modificar la estructura administrativa y las plantas de personal del Concejo, la Personería y la Contraloría, previa aprobación del concejo municipal.

— Convenio Interadministrativo 004 de 14 de abril de 1999, para la elaboración del diagnóstico y del plan de reforma económica territorial - PRET, suscrito entre el municipio de Bucaramanga y la Universidad Industrial de Santander. Por medio del cual la institución educativa elaboró el Manual de Funciones en junio del año 2000 para el despacho del Alcalde y la planta global del municipio.

— Acuerdo 051 de 10 de diciembre de 1999, por medio del cual el Concejo de Bucaramanga amplió el término de facultades extraordinarias otorgadas al alcalde, mediante Acuerdo 023 antes referido, por tres meses más.

— Acuerdo 062 de 31 de diciembre de 1999, a través del cual el Concejo de Bucaramanga modificó los artículos 2º de los Acuerdos 023 y 051 de 1999, en el sentido de eliminar la validación a cargo de la Unidad Técnica Central del Programa de Saneamiento Fiscal y, en su defecto, el plazo de las facultades extraordinarias provistas en el Acuerdo 051 de diciembre 10 de 1999, esto es de tres meses. Para el efecto, se sostuvo que el municipio “no requiere de la suscripción de un plan o convenio de desempeño, pues la financiación de los costos que demanda su aplicación –reestructuración– se hará con recursos provenientes de la enajenación de activos, concretamente venta de acciones a Telecom y, por ende, no se requiere de la validación de la Unidad Técnica Central del Programa de Saneamiento Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

— Resolución 0012 de 13 de enero 2000, mediante la cual el Alcalde comisionó “al Jefe de la Oficina de Recursos Humanos para gerenciar el proceso de reestructuración administrativa de la administración central del municipio de Bucaramanga”.

— Decreto 0017 de 29 de febrero de 2000, a través del cual el Alcalde de Bucaramanga estableció “la estructura administrativa que a partir del 1º de marzo del año 2000 inclusive, tendrá el municipio”.

— Decreto 0020 de 29 de febrero de 2000, por medio del cual el Alcalde de Bucaramanga (i) globalizó “la planta de cargos de la administración central”; (ii) indicó que “los empleos o cargos no incluidos en la presente planta se entienden suprimidos a partir del 1º de marzo del corriente años inclusive” y (iii) dispuso que la determinación de la planta transitoria y la incorporación de servidores “se hará por parte del Gerente del Proceso de Reestructuración”.

— Resolución 055 de 29 de febrero de 2000, mediante la cual el Gerente del Proceso de Reestructuración de la Administración Central del Municipio de Bucaramanga suprimió “en su totalidad los cargos con los respectivos códigos y grados de los empleos relacionados en el Decreto 218 del 30 de diciembre de 1998(7) y sus complementarios”. Lo anterior, para “precisar los cargos que han sido suprimidos por no hacer parte de la planta globalizada adoptada por la Administración Central”.

— Comunicación de 29 de febrero de 2000, a través de la cual el Gerente del Proceso de Restructuración de la Alcaldía municipal de Bucaramanga le informó a la señora Claudia Esperanza López Castaño que el cargo que desempeñaba había sido suprimido y por lo tanto terminaba la relación laboral existente hasta la fecha con la Alcaldía.

Cabe precisar que el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia de 13 de marzo de 2009, declaró nulo el Acuerdo 062 de 31 de diciembre de 1999, porque “el Concejo Municipal de Bucaramanga no tenía la potestad para ordenar que la financiación de los costos para la ejecución del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero y de la reestructuración administrativa y/o ajuste presupuestal se haría con los recursos provenientes de las tantas veces aludida enajenación de las acciones de las Empresas Públicas a Telecom, pues conforme al artículo 4º de la ley 226 de 1995, la destinación de los recursos obtenidos con la enajenación debía específicamente hacerse para cumplir con el Plan de Desarrollo 1998-2000 y no para la ejecución del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero y de la reestructuración administrativa y/o ajuste presupuestal, como se autorizó en el Acuerdo 062/99 (acusado)”.

Igualmente se conoce que la Sección Primera de esta corporación, por fallo del 2 de mayo de 2013, confirmó la decisión, por cuanto “el proceso de enajenación de la propiedad accionaria se produjo con anterioridad a la promulgación de la Ley 508 de 30 de julio de 1999, ello quiere decir que el Concejo Municipal de Bucaramanga no podía, como lo hizo, cambiar la destinación del producto de la enajenación de la propiedad accionaria, para financiar programas de financiamiento fiscal, pues, tal variación hubiera sido permitida si el proceso de enajenación se hubiera proferido, como lo manda el artículo 14 de la Ley 508 de 30 de julio de 1999, con posterioridad a la promulgación de esta ley”.

Razón por la que la parte demandante considera que la declaratoria de nulidad del Acuerdo 062 de 31 de diciembre de 1999, deja al descubierto que los actos particulares, para el efecto el Decreto 020 de 29 de febrero de 2000, quedaron sin efecto o pérdida de obligatoriedad.

Para la Sala es claro que la parte actora aboga por la reparación del daño que le fue causado en razón de la supresión del empleo que la señora Claudia Esperanza López Castaño, medida adoptada por el Decreto 020 de 2000, de donde, para acceder a la reparación era menester controvertir la validez de ese acto, amparado en tanto con presunción de legalidad. De suerte que el medio de control pertinente para obtener la reparación de los perjuicios presuntamente irrogados a la señora López Castaño es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

En efecto, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, era el procedente para controvertir el acto particular que decidió la situación laboral de la señora Claudia Esperanza López Castaño, pues debió instaurarse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación de supresión del cargo –de 29 de febrero de 2000–.

Pero, la parte actora esperó a que se declarara la nulidad del Acuerdo 062 de 1999 para solicitar a su favor, la reparación directa del daño, según la misma, causado por el Decreto 020 de 2000, basada en la nulidad del acto general. Y pasando por alto la presunción de legalidad que ampara el acto de retiro y el término de caducidad que se tenía para controvertirlo.

En este punto, es pertinente evidenciar que la Sección Segunda de esta corporación, en casos similares ha considerado que no resulta posible revivir el término de caducidad argumentando la declaratoria de nulidad de un acto general, soporte de reestructuración administrativa y de retiro del servicio:

“En este orden de ideas, no es posible aceptar que se pueda formular una nueva petición para revivir el término de caducidad y ejercer el medio de control extemporáneamente, pues se insiste en que la afectación de la situación laboral del demandante se produjo al momento en que la administración decide retirarlo.

Además, sobre la improcedencia de contar el término de caducidad a partir de la nulidad del acto general ha dicho esta Sección:

(…) la declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte actora, no puede revivir términos más que precluidos para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Como bien lo ha expresado esta Sección en casos análogos al del sub lite, la nulidad que se declara, no restablece automáticamente derechos particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amén de lo cual debe afirmarse que la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo.

Por esta simple razón, no es procedente interpretar que el término de caducidad haya de contarse a partir de la nulidad del acto general”(8).

En igual sentido, se pronunció en otra oportunidad esta corporación, cuando manifestó que:

“Como puede observarse, no es posible intentar revivir los términos precluidos en virtud de la declaratoria de nulidad del Acuerdo 076 de 1996 que sirvió de fundamento para la reestructuración administrativa que dio lugar al retiro del servicio y menos aún, pretender hacerlo con la petición de reintegro que originó el oficio Nº 120-7517 demandado, el cual según se expuso, no es considerado como el acto que afectó particularmente a la parte actora, y que no es otro que el que lo retiró definitivamente del servicio, como consecuencia del proceso de reestructuración.

De otra parte, se evidencia en el escrito de apelación que el demandante alega la perdida de ejecutoriedad de los actos administrativos que lo retiraron del servicio, esto en razón a que se declaró la nulidad del acto general, Acuerdo 076 de 1996, por lo que resulta pertinente para la Sala, precisar que dicha pérdida de ejecutoriedad opera de pleno derecho, es decir que no requiere pronunciamiento judicial alguno.

Finalmente, es de señalar que esta jurisdicción puede pronunciarse sobre la legalidad de los actos que sufrieron el decaimiento en razón a los efectos que surtió cuando el mismo estuvo vigente, no obstante para que ello ocurra, el acto administrativo de carácter particular y concreto debe ser demandado en el término señalado por la ley.

De esta manera, aunque el demandante estime que el acto administrativo de retiro del servicio perdió fuerza de ejecutoria y pidió ante la administración que así lo declarara, lo que originó en respuesta de tal pedimento el Oficio 120-7517 acusado, no puede pretender como se señaló antes, revivir los términos de caducidad para instaurar el hoy denominado medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual, como ya se anotó, se debió interponer dentro de los 4 meses siguientes a la comunicación, notificación o ejecución del acto que separó definitivamente del servicio al accionante(9).

Posición reiterada también en otra oportunidad al expresar que:

“En el escrito de apelación, el demandante argumenta que la declaratoria de nulidad del acto general, que reestructuró la planta de personal del municipio, trae como consecuencia la nulidad del acto administrativo particular que lo retiró del servicio, toda vez que decaen los fundamentos de derecho que dieron lugar a este.

Al respecto, debe la Sala indicar que si bien es cierto, con la declaratoria de nulidad del acto general, mediante el cual se autorizó la mencionada reestructuración, desaparecieron los fundamentos de derecho en los que se fundaban los actos particulares, también lo es que dicha declaración por sí sola no afecta las situaciones jurídicas particulares que se consolidaron bajo su vigencia.

Lo anterior, en razón a que los efectos de la nulidad y del decaimiento son diferentes, dado que éste último opera hacia el futuro, es decir, no afecta las situaciones consolidadas con anterioridad a la pérdida de fuerza ejecutoria.

Si en gracia de discusión se aceptara que con ocasión de la sentencia de 10 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare en Descongestión, que declaró la nulidad del Acuerdo 076 de 17 de diciembre de 1996, el acto administrativo particular mediante el cual el actor fue retirado del servicio, perdió los fundamentos de hecho y de derecho que lo sustentaban, los efectos se cuentan hacía el futuro, esto es, después de la fecha en que fue proferida la mencionada sentencia.

Por tanto, las situaciones que se consolidaron antes de haberse proferido el fallo que declaró la nulidad del acto general permanecen incólumes, en razón a que el acto que desvinculó al actor ya se encontraba en firme y ejecutado, y sólo podían desaparecer como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto particular y concreto que afectó su situación jurídica, lo que no se llevó a cabo dado que el referido acto no fue demandado en su oportunidad.

Así las cosas, el accionante debió demandar el acto administrativo que inicialmente lo retiró del servicio, porque fue éste el que generó una situación jurídica específica, dado que la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general no afecta la presunción de legalidad de los actos particulares que lo retiraron definitivamente del servicio como consecuencia del proceso de reestructuración, máxime cuando éstos se ejecutaron hace 16 años.

De conformidad con las anteriores consideraciones y en consonancia con las pretensiones de la demanda (a título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro al cargo y el pago de los salarios dejados de percibir), se debió demandar, en la oportunidad procesal correspondiente, el acto particular que lo retiró del servicio, el cual según los hechos de la demanda surtió efectos en el año de 1997”(10).

Así las cosas, como frente al Decreto 020 que retiró del servicio a la señora Claudia Esperanza López Castaño se configuró el fenómeno de la caducidad, puesto que el acto se expidió y se ejecutó en el año 2000, es del caso confirmar la decisión del a quo que rechazó la demanda.

De otro lado, la parte demandante evidencia que en la comunicación de retiro del servicio la demandada se limitó a dejar sentado que la medida fue producto “de las decisiones contenidas en el Decreto 020 del 29 de febrero de 2000”, pero no relacionó la Resolución 055 del Gerente del Proceso de Reestructuración, emitida en virtud de la comisión conferida por la Resolución 0012 de 12 de enero de 2000. Y que esa resolución concretó la supresión a las plazas relacionadas en el Decreto 218 de 30 de diciembre de 1998, esto es, a las de la administración central del municipio de Bucaramanga.

Sobre el particular, es pertinente poner de presente que si bien la Resolución 055 de 29 de febrero de 2000 concretó los cargos suprimidos en razón de la reestructuración, su Decreto 020 ninguna precisión necesitaba, pues no hubo variación alguna en la determinación de retiro de la señora Claudia Esperanza López Castaño. En efecto, el Decreto 020 no relacionó dentro de los cargos que subsistirían en la planta global de la administración central –despacho del alcalde– o local –el empleo que ocupaba la señora López Castaño– y por lo tanto la Resolución 055 nada cambió respecto de esa plaza, razón suficiente para no echar de menos su notificación.

En conclusión, el hecho de que en la comunicación de 29 de febrero de 2000 no se hubiera relacionado la Resolución 055 de la misma fecha, para el caso de la señora Claudia Esperanza López Castaño, se torna en irrelevante y no amplía el término que la misma tenía para acudir a la jurisdicción en busca de la declaratoria de nulidad de la medida de retiro y del restablecimiento de su derecho.

En este punto, resulta pertinente evidenciar que la Sección Segunda de esta Corporación, con relación a la Resolución 055 de 29 de febrero, determinó que (i) el Gerente del Proceso de Reestructuración no tenía facultad constitucional, ni legal, para suprimir empleos y (ii) ese acto no tuvo efecto alguno:

“Ahora bien, es claro desde luego que el "Gerente del Proceso de Reestructuración", no tiene la facultad legal y menos constitucional para suprimir empleos del municipio de Bucaramanga, pero tal disposición no tuvo efecto alguno, pues como ya se vio el cargo del actor ya había sido suprimido por el Decreto 020 de 29 de febrero de 2000, acto que dispuso en últimas su retiro del servicio. No asiste en consecuencia, razón a la parte actora en alegar un vicio de ilegalidad de un acto inane, que de no haberse expedido, tampoco hubiera cambiado la consecuencia jurídica que produjo el acto supresor”(11).

Hechas las anteriores precisiones, la Sala confirmará el auto apelado del 2 de septiembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. CONFIRMASE el auto de dos (2) de septiembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por la caducidad de la acción.

2. Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

1 Corte Constitucional, SC-165 de 1993. “Desde esta perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos del referente social y no de uno de sus miembros”.

2 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “El derecho de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín (sic), el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta”.

3 Corte Constitucional. Sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia”.

4 Corte Constitucional, SC-351 de 1994. “Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actuen (sic) dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio”.

5 Corte Constitucional. Sentencia C-781 del 13 de octubre de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz: “De otro lado, resulta necesario dotar de firmeza a las determinaciones oficiales estableciendo un momento a partir del cual ya no es posible controvertir algunas actuaciones. De lo contrario, el sistema jurídico se vería avocado a un estado de permanente latencia en donde la incertidumbre e imprecisión que rodearían el quehacer estatal entorpecerían el desarrollo de las funciones públicas. Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado’. Ahora bien: los términos de caducidad no pueden interpretarse como una forma de negar el acceso a la justicia, precisamente porque la limitación de plazo para impugnar ciertos actos –y es algo en lo que se debe insistir– está sustentada en el principio de seguridad jurídica y crea una carga proporcionada en cabeza de los ciudadanos para que se interesen y participen prontamente en el control de actos que vulneran el ordenamiento jurídico. Ha añadido la Corte: ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”.

6 Corte Constitucional. Sentencia C-115 de 1998, M. P. Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (art. 136 CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

7 Decreto 0218 de 30 de diciembre de 1998. Por el cual se ajusta la planta de personal, los manuales de funciones y requisitos de la administración central del municipio de Bucaramanga a los requerimientos del Decreto-Ley 1569 de 1998.

8 Expediente 3875-02.Auto. de diciembre 5/2002, Sección Segunda, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.

9 Providencia de 30 de enero de 2014, Expediente: 2833-13, actor: Sergio Fonseca Bayona, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

10 Providencia de 20 de marzo de 2014, actor: Oswaldo Pérez Olmos, Expediente 2382-13, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

11 Sentencia de 25 de noviembre de 2010, Expediente 1648-2009, actor: Juan Carlos Ardila Chacón, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.