Auto 2015-00512 de octubre 4 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001 0324 000 2015 00512 01

Magistrado Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Daniela Posada Acosta

Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social y otro.

Bogotá D.C., 4 de octubre de 2016.

EXTRACTOS: «IV. Para resolver, se considera:

4.1. Consideraciones preliminares.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.

El artículo 229 del C.P.A.C.A. señala que las medidas cautelares que pueden ser adoptadas por el juez contencioso administrativo, entre las cuales se encuentra la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, deben ser solicitadas por la parte interesada y estar debidamente sustentadas.

Asimismo, el artículo 231 ibídem consagra que la suspensión provisional procederá por violación de las disposiciones invocadas “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

En este sentido se observa que la medida deberá ser decretada siempre que del análisis realizado por el Juez se concluya que existe violación de las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

El Código Contencioso Administrativo (D. 1/84), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado, de esa manera, se impedía que el Juez pudiera realizar un estudio profundo del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno.

Al respecto cabe resaltar que la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo para realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

Finalmente, el despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud de suspensión provisional.

4.2. El acto administrativo cuyos efectos se piden suspender.

Los Actos Administrativos cuya suspensión se solicita son: Los artículos 8º y 11 del Decreto 1543 del 4 de agosto de 1998 expedido por el Gobierno Nacional, el artículo 37 del Decreto 50 del 13 de enero de 2003 proferido por el Gobierno Nacional y la Circular Externa 22 del 18 de mayo de 2010 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social.

4.3. Normas presuntamente violadas.

A juicio de la parte actora, las normas demandadas contiene reglas contrarias a disposiciones legales de rango superior como el Código Civil en lo relativo a prelación legal de créditos, contrarían las disposiciones legales que regulan los procesos liquidatarios de entidades promotoras de salud (en adelante EPS) en Colombia y finalmente manifiesta que el Ministerio de Protección Social excedió sus facultades reglamentarias al establecer requisitos adicionales previos para la finalización del proceso liquidatario.

4.4. El caso concreto.

Los argumentos del actor para soportar la solicitud de suspensión del acto demandado son: (I). Violación de la prelación de créditos. (II). La compensación automática está expresamente prohibida. (III). La exclusión de bienes de la masa de liquidación debe estar autorizada por la Ley y (IV). Los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud aunque tienen naturaleza parafiscal no pueden ser excluidos de la masa de liquidación.

Identificados los motivos que sustentan la solicitud, el Despacho analizará uno por uno para tomar la decisión que corresponda.

4.4.1. Violación de la prelación de créditos.

Los argumentos esgrimidos por el actor respecto de la posible vulneración de la prelación de créditos pierden su contundencia observando el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016:

“ART. 12.—Prelación de créditos en los procesos de liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de salud, (IPS), y de las entidades I (sic) promotoras de salud (EPS). En los procesos de liquidación de las entidades promotoras de salud, incluso los que están en curso, e instituciones prestadoras de servicios de salud se aplicará la siguiente prelación de créditos, previo el cubrimiento de los recursos adeudados al Fosyga o la entidad que haga sus veces si fuere el caso y los recursos relacionados con los mecánicos de redistribución de riesgo: a) Deudas laborales; b) Deudas reconocidas a instituciones prestadoras de servicios de salud. En estas deudas se incluirán los servicios prestados o tecnologías prestadas por urgencias, así no medie contrato. En estos casos la liquidación debe desarrollar la auditoría y revisión de cuentas para su reconocimiento en lo pertinente. c) Deudas de impuestos nacionales y municipales; d) Deudas con garantía prendaria o hipotecaria, y e) Deuda quirografaria”.

Advirtiendo que la preocupación del actor estaba sentada por el hecho de que se afectaba sin justificación legal la prelación de créditos y hoy en día están prevista en la legislación nacional (L.1797/2016), surge la necesidad de realizar un análisis sobre la configuración de la “purga de ilegalidad” del acto administrativo demandado, debe señalar el Despacho que en virtud de ello y respecto de este cargo pierde objeto la presente solicitud de suspensión provisional, pues la finalidad de esta herramienta procesal no es otra que la de evitar transitoriamente la aplicación del acto administrativo que el solicitante considera ilegal, esto es, que se suspendan los efectos que produce el acto acusado.

En efecto la compensación automática esta proscrita en el artículo 301 del Decreto–Ley 663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), sin embargo hace referencia a la igualdad de los acreedores, es decir, no procede la compensación de las obligaciones de la intervenida para con terceros que a su vez sean deudores de ella.

Tal y como lo reconoció el actor los recursos del sistema de seguridad social en salud no son propiedad de la EPS, por eso no están en la masa de liquidación y en consecuencia no se adecua a la situación descrita de la norma, pues la prohibición está dada dentro del proceso normal de liquidación.

De contera, no se advierte transgresión alguna la norma invocada toda vez que estos recursos, los del sistema de seguridad social en salud están excluidos de la masa de liquidación tal y como se corroboró con la lectura del artículo 12 de la Ley 1797 de 2016.

4.4.3. La exclusión de bienes de la masa de liquidación debe estar autorizada por la ley.

En efecto el artículo 12 de la Ley 1797 de 2016 prevé de manera expresa la exclusión de los recursos adeudados al Fosyga, como se dijo con anterioridad dicha situación implica realizar un análisis sobre la configuración de la “purga de ilegalidad” del acto administrativo demandado, por lo que pierde objeto la presente solicitud de suspensión provisional.

4.4.4. Los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud aunque tienen naturaleza parafiscal no pueden ser excluidos de la masa de liquidación.

Al respecto el despacho encuentra que la Ley 100 de 1993 en su artículo 182 prevé que las cotizaciones recaudadas por las EPS pertenecen al Sistema General de Seguridad Social, indicando además que deberán manejar dichos recursos en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad.

Del análisis de los argumentos contenidos en la solicitud de suspensión cotejados con el texto de los actos administrativos y teniendo en cuenta lo dicho por las entidades demandadas, se concluye que no hay en este momento procesal merito suficiente para interpretar que los actos administrativos demandados vulneran normas legales o constitucionales.

En consecuencia, las razones que anteceden son suficientes para negar la medida cautelar, así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE:

NEGAR la solicitud de suspensión provisional de artículos 8º y 11 del Decreto 1543 del 4 de agosto de 1998 expedido por el Gobierno Nacional, el artículo 37 del Decreto 50 del 13 de enero de 2003 proferido por el Gobierno Nacional y la Circular Externa 22 del 18 de mayo de 2010 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

Notifíquese y cúmplase».