Auto 2015-00531/55446 de septiembre 14 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz Del Castillo

Rad.: 68001-23-33-000-2015-00531-01 (55446)

Actor: Omaira Sanabria Robayo y otros

Demandado: Municipio de Bucaramanga y Concejo Municipal de Bucaramanga

Ref.: Apelación auto - Medio de control de reparación directa

Bogotá D.C., catorce de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Competencia 

De conformidad con los parámetros de competencia establecidos en los artículos 125, 150 y 243.1 del CPACA, esta corporación conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación.

Oportunidad para acudir a la justicia 

Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispone la extinción de los medios de control judicial que no se ejercen en el término previsto; estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es, dentro del plazo señalado, so pena de perder la posibilidad de hacerlo.

Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución.

a) Nulidad y restablecimiento del derecho. 

El artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con la caducidad y más concretamente sobre el medio de control previsto para controvertir la nulidad de los actos administrativos e invocar el restablecimiento del derecho, preceptúa –se subraya-:

ART. 138.—Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel (negrita con subrayas fuera del texto).

Siendo así, en orden a que se declare la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y se restablezca el derecho que el mismo vulnera, el término de los cuatro meses para acceder a la justicia se cuenta desde el día que le sigue a la publicación, notificación personal o por edicto, si este debió fijarse.

b) Reparación directa. 

El artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con el medio de control previsto para invocar la reparación de los daños causados por la administración, establece —se subraya—:

ART. 140.Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma (…).

Y el mismo estatuto respecto de la oportunidad para acceder a la administración de justicia, señala —se subraya—:

ART. 164.Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

(…).

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(…).

i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

De manera que, si bien es cierto que los medios de control previamente analizados tienen un aspecto en común, esto es, que tienen un propósito indemnizatorio, para su procedencia el origen del daño resulta determinante, por lo que sus requisitos formales, la formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad, son diferentes en cada uno de ellos(4).

Al respecto, se reitera que mientras el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encuentra fundamento en la nulidad de un acto administrativo y la consecuente reparación de daños que hubiera producido, el medio de control de reparación directa tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados, entre otros eventos, por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En relación con lo anterior, esta corporación se ha pronunciado de la siguiente manera:

“Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa”(5) (resaltado fuera de texto).

En cuanto a la técnica que se debe utilizar para la formulación de las pretensiones, se advierte que en los eventos en los que se busca la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, resulta indispensable invocar uno o varios de los supuestos establecidos en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, a saber: i) la infracción de las normas en que debía fundarse el acto; ii) la falta de competencia para expedir el acto; iii) la expedición irregular del acto; iv) el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; v) la falsa motivación del acto; o vi) la desviación de poder. Caso contrario ocurre con la reparación directa, que se funda en el daño antijurídico, descrito en el artículo 90 constitucional.

Así las cosas, resulta fundamental considerar que la técnica para el ejercicio del cualquiera de los dos medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho varía según la pretensión de anulación del acto administrativo, ya que a diferencia de la reparación directa, resulta indispensable invocar las normas violadas y explicar la razón de la violación —numeral 4 del artículo 162 del CPACA—.

Aunado a lo anterior, los medios de control objeto de estudio tienen otras diferencias relacionadas con los requisitos para la presentación de la demanda, entre los cuales se destacan la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente —numeral 2 del artículo 161 del CPACA—, y la necesidad de aportar, al tiempo con la demanda, copia del acto acusado —numeral 1 del artículo 166 del CPACA—; aspectos que son exigibles en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no así cuando se trata de reparación directa.

En relación con la procedencia de los medios de control antes mencionados, esta Sala ha señalado:

“Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa, se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta”(6).

En conclusión, cuando se pretende la declaración de responsabilidad del Estado a causa de un daño antijurídico, generado por la acción u omisión de la actividad estatal, procede la acción de reparación directa; empero cuando dichas acciones u omisiones se identifican con la voluntad de la administración, plasmadas en un acto administrativo, lo procedente estriba en controvertir la validez de aquella, además de exigir el restablecimiento.

Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando existen actos administrativos de por medio 

A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen circunstancias excepcionales en los cuales existe la posibilidad de formular la demanda de reparación directa aún en el evento de existir actos administrativos de por medio. Dichas excepciones son las siguientes:

a) Cuando no se pretende la nulidad del acto administrativo demandado.

En esta hipótesis se persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio de las cargas públicas. En estos eventos, los perjuicios tienen origen en una actividad lícita y legítima del Estado.

Es claro que, en estas circunstancias, no se cuestiona la legalidad del acto administrativo, por el contrario, se admite que se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico pero que, a pesar de ello, ha generado una carga anormal que el administrado no está en la obligación de soportar.

En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño generado en el escenario antes expuesto, no se controvierte la legalidad del acto administrativo, sino que la demanda se dirige a la reparación de los perjuicios que han devenido con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, razón por la que resulta innecesario atacar el acto que causó el daño, pues no se persigue la declaratoria de nulidad. En este evento, hay lugar a reclamar los perjuicios a través de la reparación directa.

b) Cuando se reclaman perjuicios derivados de un acto administrativo general revocado o anulado.

Esta excepción se presenta cuando el daño ha sido generado por un acto administrativo general que fue revocado por la administración, o fue objeto de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.

En este evento se ha entendido que el daño ocasionado a los administrados había estado cobijado por una presunción de legalidad, pero tornó en antijurídico dado que fue reconocido como ilegal por la administración o la jurisdicción y por lo mismo, hubo de desaparecer del mundo jurídico de manera que cesó para los administrados el deber de soportar sus efectos(7).

Es menester recordar que, únicamente procede la reparación directa cuando, entre el daño y el acto administrativo general, no existe un acto administrativo particular que pueda ser objeto de control jurisdiccional, de ser así probablemente exista una situación jurídica consolidada.

Lo anterior por cuanto la nulidad del acto administrativo general no implica que automáticamente opere el decaimiento o sobrevenga la nulidad de los actos administrativos particulares frente a los cuales no existió oposición, dado que los mismos conservan su presunción de legalidad aunque hayan desaparecido los fundamentos jurídicos que los soportaban. En relación con lo anterior se ha dicho lo siguiente(8):

“(…) la declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte actora, no puede revivir términos más que precluidos para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Como bien lo ha expresado esta Sección en casos análogos al del sub lite, la nulidad que se declara, no restablece automáticamente derechos particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amén de lo cual debe afirmarse que la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo.

Por esta simple razón, no es procedente interpretar que el término de caducidad haya de contarse a partir de la nulidad del acto general”.

Así las cosas, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general no afecta las situaciones jurídicas individuales que se consoliden durante su vigencia, ni las que hayan surgido de actos administrativos particulares fundados en aquel, los mismos deben ser controvertidos por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho(9).

• El decaimiento del acto administrativo.

En este punto, se debe recordar que el decaimiento de los actos administrativos, esto es, la pérdida de su fuerza de ejecutoria, tiene aplicación cuando desaparecen los fundamentos fácticos o jurídicos que dieron lugar a su expedición, pues en este evento se torna imposible exigir el cumplimiento de lo ordenado.

No obstante, no puede pasarse por alto que cuando el acto administrativo está ejecutado y el mismo no fue recurrido, los efectos surtidos se mantienen en virtud de la presunción de legalidad que lo cobija y la consolidación de la situación jurídica creada.

De esta forma, se concluye que solamente las situaciones que no habían sido consolidadas, bien sea porque no se encontraban definidas, o porque estaban siendo controvertidas en sede administrativa, o porque no se habían ejecutado; pueden ser afectadas por la decisión que declaró nulo el acto administrativo general que les servía de fundamento(10).

Ahora bien, cabe resaltar que el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo, solamente implica la pérdida de fuerza de ejecutoria de la decisión y deviene por circunstancias posteriores al nacimiento del acto que no discuten su validez y cuyo cuestionamiento debe realizarse con sujeción a las circunstancias vigentes al momento de su expedición, por lo que las situaciones jurídicas consolidadas antes del decaimiento permanecen intactas.

Por otro lado, cabe resaltar que las situaciones jurídicas consolidadas en vigencia de un acto administrativo no pueden verse afectadas con el decaimiento de este, dado que ello contraviene los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. En efecto, los ciudadanos cuyos derechos y obligaciones se concretaron con un acto administrativo ejecutoriado y ejecutado no pueden ser sorprendidos con su decaimiento, pues ya existía su situación jurídica consolidada.

Además, aceptar que el decaimiento de un acto administrativo tiene efectos retroactivos, traería consigo la inestabilidad de las decisiones ejecutoriadas y la consecuente afectación de la seguridad jurídica, pues cada vez que se declare nulo un acto administrativo general o desaparezcan los fundamentos normativos o fácticos de una decisión, la administración debería emitir un pronunciamiento nuevo sobre la misma situación, prevaleciendo así la indefinición de las múltiples situaciones originadas en actos administrativos.

c) Cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.

Este supuesto tiene que ver con aquellos eventos en los que se alega que la causa del perjuicio no es propiamente un acto sino su ejecución irregular. Esta circunstancia es lo que se conoce como una operación administrativa ilegal cuya indemnización debe ser reclamada vía reparación directa, por no encontrarse tampoco en debate la legalidad del acto administrativo que le dio origen, sino la forma defectuosa o irregular en que la administración lo ejecutó.

Esta situación da lugar a la configuración de un daño antijurídico cuyos perjuicios pueden ser reclamados a través del medio de control de reparación directa. Sobre este evento la jurisprudencia de esta corporación ha afirmado lo siguiente:

Al contrario, cuando la ejecución de un acto administrativo es irregular, esto es, cuando excedió lo contenido en el acto o cuando no se notificó o se notificó de manera indebida o se ejecutó de manera anticipada, los actos materiales de la ejecución constituyen una operación administrativa ilegal que, en caso de haber causado perjuicios, da lugar a una acción de reparación directa(11).

El caso concreto 

Debido a que ya fueron explicados los eventos en los que se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, corresponde a la Sala analizar si la restructuración administrativa ocurrida en el municipio de Bucaramanga en el año de 1999 encaja dentro de alguno de los supuestos previamente enunciados.

El 21 de agosto de 2015, la parte actora, a través de apoderado, presentó recurso de apelación contra el auto del día 18 del mismo mes y año, proferido por el Tribunal Administrativo Santander, que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Cabe resaltar que la parte actora, demandó en reparación directa el pago de los perjuicios originados en el Acuerdo 62 de 1999, acto administrativo de carácter general declarado nulo por esta corporación el 2 de mayo del 2013.

De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, habrá la Sala de determinar si el medio de control de la referencia es el adecuado para resolver la controversia, al igual que establecer si el mismo se instauró oportunamente.

a) La reestructuración administrativa del municipio de Bucaramanga acaecida durante el año 1999.

El Concejo Municipal de Bucaramanga expidió los acuerdos 23 y 51 de 1999, que otorgaron facultades extraordinarias al alcalde de Bucaramanga para llevar a cabo la reestructuración de la administración central del ente territorial, así como la modificación o adopción de grados o escalas de remuneración en las diferentes categorías del municipio.

El objetivo de dichos actos administrativos era modificar principalmente la planta de personal de la alcaldía, la personería, y la contraloría municipal y autorizar la creación, fusión o supresión de las entidades descentralizadas municipales existentes en aquella época, tratándose así de un plan para modificar toda la estructura administrativa del nivel municipal.

Luego de la expedición de dichos actos administrativos, el Concejo Municipal de Bucaramanga expidió el Acuerdo 62 del 31 de diciembre de 1999, que modificó los acuerdos previamente referidos en dos aspectos, a saber: i) eliminar una validación técnica previamente exigida a la reestructuración y ii) ampliar el plazo inicialmente otorgado al alcalde para el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas —ampliación de 3 meses contados a partir de la publicación del acuerdo—.

Una vez ejecutoriado el acto antes nombrado, el alcalde del municipio de Bucaramanga, en ejercicio de tales facultades, profirió la Resolución 12 del 13 enero de 2000, mediante la cual comisionó al señor Raúl Suarez Tarazona, jefe de la oficina de recursos humanos de la alcaldía, para “gerenciar el proceso de reestructuración administrativa (…) con ocasión del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero” que ejecutaba para entonces la administración, quien expidió la Resolución 55 del 29 de febrero del 2000 que suprimió la totalidad de los empleos relacionados en el Decreto 218 de 1998, que presuntamente no fue notificada a la actora y por ende tampoco recurrida ni demandada en nulidad y restablecimiento del derecho.

Pone de presente la parte actora que el Acuerdo 62 de 1999, que dispuso eliminar la validación técnica exigida en los acuerdos 23 y 051 de 1999 por parte de la Unidad Técnica Central del Programa de Saneamiento Fiscal, fue demandado y declarado nulo por esta corporación mediante sentencia del 2 de mayo de 2013 que quedó ejecutoriada el 20 de junio de la misma anualidad.

Según el escrito de demanda, el término de caducidad de la acción debe contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia antes nombrada, pues tal declaratoria deja sin efecto los actos administrativos que sirvieron de fundamento para la desvinculación de la señora Sanabria Robayo.

Visto el panorama en que se produjo la restructuración administrativa del municipio de Bucaramanga en el año 2000, procederá la Sala a determinar la fuente del daño en relación con la señora Sanabria Robayo.

b) La fuente del daño en la reestructuración administrativa del municipio de Bucaramanga.

Como se ha indicado en líneas precedentes, cuando el daño causado a un particular por parte del Estado es producto de un acto administrativo, el mecanismo para ejercer su control y obtener el resarcimiento de perjuicios causados es el de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, como se explicó ampliamente, en situaciones excepcionales es viable utilizar el medio de control de reparación directa cuando el daño ha sido causado por un acto administrativo.

En el sub judice la Sala observa que el daño ocasionado al demandante fue causado por el acto administrativo que dispuso la supresión de algunos cargos de la alcaldía, a saber, Resolución 55 del 29 de febrero del 2000.

La actora fue desvinculada de su cargo, debido a la crisis fiscal por la que atravesaba la entidad y de conformidad con el estudio técnico realizado por la Universidad Industrial de Santander contratado mediante el convenio 4 de 14 de abril de 1999. La desvinculación se hizo efectiva el 25 de abril de 2000, conforme había sido comunicado.

Por un lado, la parte actora considera i) que la declaratoria de nulidad del Acuerdo 62 de 1999 deja sin efecto la Resolución 55 del 2000 y por eso el término para interponer la demanda se cuenta desde la fecha de ejecutoria de la sentencia y ii) que además se trata de un daño antijurídico que no tiene obligación de soportar y que es consecuencia de la acción de una autoridad pública ejecutada con dolo o culpa grave de uno de sus agentes y que por eso lo procedente es la reparación directa.

No obstante, es claro para la Sala que con la demanda se controvierte la legalidad del acto administrativo que decidió la desvinculación de la actora y por eso, el cuestionamiento debe hacerse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Así las cosas, en el sub lite la caducidad debe ser analizada conforme las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, primero serán recogidos los argumentos del recurrente respecto de la ausencia de caducidad del medio de control y la procedencia de la reparación directa.

c) La presunta falta de conocimiento y notificación de la Resolución 55 de 2000.

Se indicó en la demanda que el Acuerdo 62 de 1999 fue derogado implícitamente por la Resolución 55 de 2000. Afirma la parte actora que la Resolución 55 fue ocultada por los funcionarios de la alcaldía, que no se notificó a todos los empleados desvinculados y que sólo fue conocida hasta junio de 2014 a raíz de la radicación de múltiples derechos de petición.

Para la Sala no son de recibo tales argumentos por cuanto en los hechos de la demanda consta que a la señora Sanabria Robayo le fue comunicada la desaparición de su cargo, al tiempo con las razones que la motivaron. También consigna el libelo que la demandante fue efectivamente desvinculada de su cargo, es decir, que soportó los efectos de las decisiones adoptadas por la entidad.

Así las cosas, no resulta admisible afirmar que sólo hasta el año 2014 la actora conoció las determinaciones adoptadas en lo relacionado con su cargo, pues fue, efectivamente, comunicada de la decisión. De lo que resulta entonces evidente que el demandante i) sí conocía acerca de las decisiones administrativas adoptadas en su contra, ii) soportó los efectos de su ejecución desde el momento en que fue retirado de su cargo y iii) no tuvo la oportunidad de impugnar por vía administrativa su salida del instituto, razones por las que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, el plazo de cuatro (4) meses con el que contaba la parte actora para demandar, de conformidad con numeral 2 del artículo 136 del Decreto 1 de 1984(12), empezó a correr a partir del día siguiente al que fue desvinculada del cargo.

Con base en lo expuesto, es dado concluir que en el asunto de la referencia, para determinar la caducidad de la acción, debe tenerse en cuenta el momento de ejecución de la decisión, causal que se justifica no solo en el conocimiento de la decisión, sino en la concreción de los efectos de la misma, que no pueden ser obviados cuando se trata de una desvinculación laboral por ser evidentes sus efectos para la afectada.

Es menester resaltar que la Sala encuentra probado que las decisiones que resolvieron desvincular del cargo a la actora fueron conocidas por ella y en consecuencia debieron ser demandados en la oportunidad correspondiente.

Además, se concluye que la demandante percibió los efectos de la ejecución del acto administrativo de desvinculación cuando fue removida de su cargo, otra razón por la que el acto no podía considerarse como inadvertido. Por todo lo anterior, concluye la Sala que el plazo de la demandante para acceder a la justicia en acción de nulidad y restablecimiento del derecho venció en el año 2000.

En lo que se refiere al incendio que destruyó la Resolución 55 de 2000 que impidió su notificación, estima la Sala que esta circunstancia se torna irrelevante como quiera que el siniestro ocurrió en el año 2002, esto es, transcurridos más de cuatro (4) meses para interponer la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que resulte innecesario un análisis profundo sobre este aspecto.

Así las cosas, concluye la Sala que no existen motivos serios ni razonables para considerar que a la señora Sanabria Robayo le fue imposible conocer las determinaciones que lo afectaron.

d) La nulidad del Acuerdo 62 de 1999 no revivió los términos para demandar los actos administrativos que afectaron la situación laboral de los empleados del municipio de Bucaramanga.

Comoquiera que la parte demandante asegura que con la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo 62 de 2000 se declaró por extensión, la ilegalidad de los actos administrativos que decidieron su desvinculación, es preciso confirmar si, en efecto, la providencia advirtió una situación imprevisible al momento de la desvinculación.

El Concejo Municipal de Bucaramanga emitió el Acuerdo 62 de 1999, mediante el cual dispuso, entre otros aspectos, eliminar una validación técnica para la ejecución del programa de saneamiento fiscal y financiero de la reestructuración administrativa del municipio de Bucaramanga, puesto que los costos de su aplicación se financiarían con recursos provenientes de la venta acciones de empresas del municipio. Sin embargo, este acto administrativo fue declarado nulo por esta corporación mediante sentencia del 2 de mayo de 2013(13), la cual quedó ejecutoriada el 20 de junio de la misma anualidad.

Advierte la Sala que en la sentencia emitida por esta corporación, la controversia giró en torno a establecer si la destinación de algunos activos del municipio, para financiar el Plan de Desarrollo municipal, podía emplearse para costear el programa de saneamiento fiscal que incluía la reestructuración del municipio de Bucaramanga. La providencia concluyó que el acto administrativo demandado estaba viciado de nulidad porque el uso de tales activos era ilegal según lo dispuesto por la ley vigente para el momento de los hechos.

En aquella oportunidad esta corporación consideró que no podía ser variada la destinación de los recursos dirigidos al Plan de Desarrollo Municipal, dado que no existía una disposición que la autorizara. Ahora bien, la sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo 62 del 31 de diciembre de 1999 no advirtió una circunstancia distinta a la observada por los demandantes.

El asunto antes mencionado nada tuvo que ver con la facultad del alcalde de suprimir cargos, ni refirió algún aspecto de carácter laboral. En efecto, al revisar el contenido de la providencia se advierte que únicamente se analizó lo relativo a la destinación de unos recursos públicos provenientes de la enajenación de unas acciones del municipio, sin que tratara temas relacionados con la ilegalidad de reestructuración administrativa o la supresión de los cargos, por lo que no resulta relevante para el caso concreto.

Así las cosas, como quiera que la sentencia invocada en el escrito de la demanda no evidencia irregularidades en lo relativo a la supresión de los cargos acaecida entre los años 1999 y 2000, no es dado concluir que con su expedición se advirtió el daño causado, que consistió en la desvinculación de los cargos.

Además, resulta pertinente poner de presente que los argumentos de inconformidad utilizados en la demanda genéricamente para controvertir las decisiones adoptadas, se encuentran fundamentados en situaciones que fueron conocidas desde la desvinculación —expedición irregular acto, falta de competencia del funcionario que expidió el acto y desviación de poder—, por lo que no resulta ser cierta la verificación de una ilegalidad sobreviniente.

Se permite la Sala reiterar que los efectos de la anulación de un acto administrativo general que sirve de fundamento a sendos actos de carácter particular, solamente puede afectar, por regla general, las situaciones jurídicas que no quedaron consolidadas, esto es, i) las que a pesar de su expedición no se habían ejecutado y ii) las que estaban siendo controvertidas en sede administrativa o judicial.

En el asunto de la referencia, la teoría del decaimiento del acto administrativo no es aplicable por las razones antes expuestas, pues los actos administrativos que suprimieron el empleo de la actora, se ejecutaron mucho antes de acaecido el 20 de junio de 2013, fecha en la que quedó ejecutoriada la sentencia que declaró nulo el Acuerdo 62 de 1999.

Advierte la Sala que la supresión de la totalidad de los cargos se produjo en el año 2000, sin que se presentara la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de manera que no puede considerarse que operó el decaimiento de las decisiones de desvinculación por encontrarse ejecutadas, consolidadas y no haber sido demandadas como era debido.

En este orden de ideas, la situación jurídica particular de la parte demandante permanecieron incólumes, como quiera que la figura del decaimiento únicamente se predica de las decisiones no consolidadas y no corresponde al caso de la referencia, pues, como se ha insistido a lo largo de la providencia, los actos administrativos que surtieron la desvinculación fueron conocidos desde el año 2000 antes de la expedición de la sentencia.

De esta forma, reafirma la Sala que la parte actora debió acudir a la jurisdicción para debatir el acto administrativo que la desvinculó de su cargo dentro del término de los cuatro meses siguientes a la desvinculación efectiva en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, plazo otorgado por el numeral 2 del artículo 136 del Decreto 1 de 1984, vigente a la época de los hechos.

e) Conclusión.

Huelga a la Sala confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 18 de agosto de 2015, que rechazó la demanda de la referencia por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como quiera que no existen motivos de peso para considerar que i) lo procedente era el medio de control de reparación directa y por ende la actora contaba con dos (2) años para demandar, o que ii) el plazo para interponer la demanda deba contarse partiendo de una fecha posterior a la de la desvinculación.

En mérito de lo expuesto la Sala

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto de 18 de agosto de 2015 en virtud del cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda de la referencia por la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

2. Por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

Magistrados: Ramiro Pazos Guerrero, presidente—Stella Conto Díaz Del Castillo, salvamento de voto—Danilo Rojas Betancourth.

4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, exp. 31297, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp. 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

6 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 19 de julio de 2007. Expediente 2006015080 (33628), M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

8 Ibídem.

9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de marzo de 2014, exp. 2382-13, C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez.

10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de julio de 2006, exp. 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2014, exp. 29156, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

12 “ART. 136.—Caducidad de las acciones. //1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. // 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe (…).

13 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 2 de mayo de 2013, exp. 2000 - 209, C.P. María Elizabeth García González.