AUTO 2015-00650/1921-2016 DE JULIO 24 DE 2018

 

Auto 2015-00650/1921-2016 de julio 24 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 52001 33 33 000 2015 00650 01

Nº interno: 1921-2016

Consejero Ponente:

Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas

Demandante: Mauro Orlando Rodríguez Cabezas

Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP

Bogotá, D. C., siete de mayo de dos mil dieciocho.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 19 de febrero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual rechazó la demanda presentada por el señor Mauro Orlando Rodríguez Cabezas, al considerar que el acto acusado no es enjuiciable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

1. Antecedentes.

1.1. Pretensiones de la demanda.

El señor Mauro Orlando Rodríguez Cabezas, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición radicada ante la UGPP el 18 de noviembre de 2014, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, a partir del 29 de mayo de 2007, en cuantía del 75% de los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del status pensional; ii) acceder a los reajustes y demás beneficios legales, como mesada semestral y prima de navidad, conforme al Acto Legislativo 1 de 2005; iii) ajustar el valor de las condenas con base en el índice de precios al consumidor; y iv) dar cumplimiento a la sentencia dentro de los términos previstos por el legislador.

1.2. Actuación procesal.

1.2.1. Auto apelado.

El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante providencia de 19 de febrero de 2016(1), rechazó el medio de control incoado por el señor Mauro Orlando Rodríguez Cabezas, por cuanto no efectuó las correcciones ordenadas mediante el auto inadmisorio de 4 de septiembre de 2015(2), a través del cual se solicitó individualizar en debida forma los actos acusados.

Explicó que el accionante solicitó la nulidad del acto ficto que negó la solicitud de pensión gracia radicada el 18 de noviembre de 2014; sin embargo, frente a dicha petición la UGPP profirió el Auto ADP 002160 de 12 de marzo de 2015, mediante el cual precisó que la reclamación elevada ya había sido negada por las resoluciones RDP 020761 de 21 de diciembre 2012 y 002033 de 22 de enero de 2014, es decir, que el actor debía demandar estos actos, en tanto definieron su derecho pensional.

1.2.2. Recurso de apelación.

Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación(3), explicando que el tribunal incurrió en un error al rechazar la demanda, toda vez que las resoluciones RDP 020761 de 21 de diciembre 2012 y 002033 de 22 de enero de 2014, se expidieron con ocasión de dos peticiones elevadas ante la administración para obtener el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, nunca se interpusieron los recursos de reposición y apelación que procedían contra éstas, es decir, que en caso de demandarlas se generaría un fallo inhibitorio, ya que el recurso de apelación es obligatorio para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El actor precisó que el Auto ADP 002160 de 12 de marzo de 2015 es un acto de trámite y no es enjuiciable, ya que no resolvió de fondo la solicitud de reconocimiento pensional, por tal motivo insistió que la demanda se encuentra debidamente encausada al solicitar la nulidad del acto ficto negativo.

Agregó que por tratarse de una prestación periódica, es posible suscitar en diversas oportunidades el pronunciamiento de la administración y, por lo tanto, debe darse plenos efectos a la última solicitud que dio lugar al acto ficto enjuiciado.

2. Consideraciones.

2.1. Problema jurídico.

Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso debe rechazarse el medio de control incoado por no corregir la demanda en los términos indicados en el auto inadmisorio, es decir, con la inclusión de las pretensiones de nulidad de las resoluciones RDP 020761 de 21 de diciembre 2012 y 002033 de 22 de enero de 2014.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) de la multiplicidad de peticiones frente a derechos pensionales; y iii) solución al caso concreto.

2.2. De los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

El Consejo de Estado, ha precisado que el acto administrativo es “toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos”(4). En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo(5):

i) Constituye una declaración unilateral de voluntad.

ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares.

iii) Se encamina a producir efectos jurídicos “por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante”(6).

iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados, “sean subjetivos, personales, reales o de crédito”(7).

Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”(8).

Es oportuno indicar, que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa. En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia. Este concepto ha sido desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes términos(9):

“El silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, a la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, se le da un efecto que puede ser negativo o positivo. Ese efecto se conoce como acto ficto o presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la Administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la Administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso. La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la Administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida. En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad de demandar el acto ficto negativo, a pesar de que las autoridades hayan omitido su deber de pronunciarse. Y en el caso del silencio positivo, el acto presunto hace que el administrado vea satisfecha su pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera favorable”.

Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones. En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un estado social de derecho en aras de garantizar los valores constitucionales, el imperio de la legalidad, la validez de las decisiones administrativas y los derechos subjetivos de los asociados.

2.3. De la multiplicidad de peticiones frente a derechos pensionales.

El Consejo de Estado ha explicado que en tratándose de pensiones es posible que los ciudadanos provoquen varios pronunciamientos de la administración pasibles de control judicial, sin que esta actuación se considere temeraria, ya que las pensiones tienen naturaleza imprescriptible y, por lo tanto, es razonable reabrir el debate en sede administrativa, independientemente que el juez natural pueda declarar la prescripción de las mesadas. En tal sentido, esta Subsección ha precisado(10):

“Esta corporación, en reiteradas oportunidades, ha señalado que de conformidad con los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, el derecho a la pensión es imprescriptible, pues lo que prescribe son las mesadas.

La solicitud para el reconocimiento de derechos pensionales, no impide que ante su negativa, el interesado pueda acudir a reclamarlos nuevamente dada su naturaleza, es decir, que aún cuando como en el presente caso se haya negado el reconocimiento de la pensión, es posible provocar un nuevo pronunciamiento y de ser necesario acudir en demanda contra la entidad que resolvió sobre tal derecho”.

2.4. Solución al caso concreto.

Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de las pruebas documentales obrantes en el expediente:

• A través de la Resolución RDP 002033 de 22 de enero de 2014, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP negó la pensión gracia reclamada por el señor Mauro Orlando Rodríguez Cabezas, por considerar que no acreditaba 20 años de servicio como docente oficial en entidades del orden territorial(11).

• El 18 de noviembre de 2014, el demandante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación(12).

• Mediante Auto ADP 002160 de 12 de marzo de 2015, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP indicó que la petición pensional elevada por el demandante ya había sido negada anteriormente mediante las resoluciones RDP 020761 de 21 de diciembre 2012 y 002033 de 22 de enero de 2014 y no existían nuevos elementos de juicio para variar la decisión adoptada, “razón por la cual no habrá lugar por parte de esta entidad a emitir nuevamente un pronunciamiento respecto a la solicitud referente al reconocimiento de la pensión gracia”(13).

De conformidad con lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con el acervo probatorio arrimado al plenario, se concluye: i) le asiste razón al demandante, en el sentido de indicar que podía provocar un nuevo pronunciamiento de la administración en relación con su derecho pensional, por tratarse de un beneficio prestacional de carácter periódico e imprescriptible; ii) la entidad demandada tenía el deber de emitir una respuesta oportuna, de fondo y congruente con lo solicitado; iii) a esta actuación debía otorgársele el mérito suficiente para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en aras de solicitar la nulidad del acto expreso o presunto que emitiera la autoridad competente y el consecuente restablecimiento del derecho; iv) debe tenerse en cuenta que el interesado no interpuso recurso de apelación contra las resoluciones que con anterioridad habían negado la pensión gracia reclamada, el cual es obligatorio para acudir ante la jurisdicción, en los términos del artículo 76 del CPACA(14), por lo que no es razonable exigirle demandar dichos actos, como lo hizo el a quo.

Ahora bien, en el presente caso el accionante sostuvo que el Auto ADP 002160 de 12 de marzo de 2015, tenía la connotación de un acto de trámite porque se limitó a informarle que no se produciría una decisión de fondo frente a la pensión gracia reclamada. En consecuencia, consideró que en su caso era viable demandar el acto ficto negativo derivado de la falta de respuesta de fondo a su petición.

Por su parte, esta corporación ha considerado que actos con connotaciones similares al mencionado auto sí son enjuiciables porque en realidad contienen una decisión negativa, incorporan los motivos de las resoluciones anteriores y ponen fin a la actuación administrativa(15); sin embargo, en el presente caso es posible sostener que sí se verificó la ocurrencia de un acto ficto negativo, ya que la administración expresamente manifestó que se abstendría de “emitir nuevamente un pronunciamiento respecto a la solicitud referente al reconocimiento de la pensión gracia”, es decir, que la entidad accionada incumplió con el deber de producir una respuesta de fondo y congruente con lo solicitado y generó en el demandante el entendimiento según el cual no había emitido respuesta a su solicitud, es decir, que por disposición del artículo 83 del CPACA(16) se configuró el silencio administrativo negativo, el consecuente acto ficto o presunto y se abrió la posibilidad de acusarlo en sede judicial, conforme a lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 161 ibidem(17).

El anterior criterio se aviene a los principios pro homine y pro actione, en virtud de los cuales “el Estado colombiano debe garantizar que la autoridad prevista por el sistema legal interno no solo decida “sobre los derechos de toda persona”, sino también que interprete y aplique las normas de la Convención y del ordenamiento jurídico interno de manera que no se suprima, limite o excluya el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención, en “otros actos internacionales de la misma naturaleza” y en la ley nacional”(18).

Así las cosas, en aras de privilegiar el derecho de acción, así como el respeto del acto propio y la buena fe que debe orientar las actuaciones de la administración, la Sala revocará el auto impugnado y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisión de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

Resuelve:

1. Revocar el auto de 19 de febrero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el cual rechazó la demanda presentada por el señor Mauro Orlando Rodríguez Cabezas, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme ésta decisión, para que provea sobre la admisión de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: William Hernández Gómez—Gabriel Valbuena Hernández—Rafael Francisco Suárez Vargas.

1 Fols 92 - 94, cdno. ppal.

2 Fols 72 - 73, cdno. ppal.

3 Fols. 96 - 103, cdno. ppal.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de junio de 2011, consejera ponente: Dra. María Elizabeth García González, expediente 2005-00519-01, actor: Municipio de Pereira.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 10 de abril de 2008, radicado: 25000 2324 000 2002 00583 01, actor: Aerovias Nacionales LTDA, ARCA.

6 Ib.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 de 12 de junio de 2008, consejera ponente: Dra. Ligia López Díaz, actor: Organización Clínica General del Norte S.A.

8 CPACA, art. 43.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 30 de abril de 2014, radicado: 13001 23 31 000 2007 00251 01(19553), actor: Inversiones M. Suarez & CIA. S. EN C., en liquidación.

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 22 de marzo de 2012, consejero ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón, expediente: 13001 23 31 000 2003 01728 01 (2564-2008), actor: Juan Gregorio Guzmán Martínez.

11 Fols. 64 - 67, cdno. ppal.

12 Fols. 16 - 18, cdno. ppal.

13 Fol. 20, cdno. ppal.

14 Art. 76. […]
El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción.
Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios.

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto de 31 de enero de 2008, consejera ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicado 25000 23 25 000 2005 10366 01 (0427-07). En igual sentido puede consultarse la sentencia de 18 de febrero de 1999, consejero ponente: Dr. Javier Diaz Bueno, radicado: 16048, actor: José Vicente Reyes Gómez.

16 “ART. 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa.
[…]
La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda”.

17 “ART. 161.—Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:
[…]
2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
[…]”.

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, consejera ponente: Dra. Stella Conto Díaz Del Castillo, auto de 29 de julio de 2013, radicado: 25000 23 36 000 2012 00628 01 (46740), actor: María Valencia Arango y otros.