Auto 2015-00679/57079 de junio 12 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Bogotá D.C., (12) doce de junio de dos mil diecisiete (2017).

Rad.: 25000-23-36-000-2015-00679-01 (57079)

Actor: Lírica S.A.

Demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

Referencia: Reparación directa.

Decide el despacho los recursos de apelación interpuestos por las partes contra las decisiones del Tribunal. Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, proferidas en la audiencia inicial él 26 de abril de 2016.

I. Antecedentes:

1. La demanda.

1.1. El 5 de marzo de 2015, Lírica S.A., por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de acción de reparación directa, presentó demanda contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad y la consecuencial condena al pago de los perjuicios que le fueron irrogados por “la falla: del servicio (sic) que se predica de la omisión en el otorgamiento de cupos de aprovechamiento y comercialización de las (sic) especie Crocodylus Acutus y en (sic) la especie Crocodylus Fuscus para los años 2011 a 2013 ... la falla (sic) en el servicio (sic) predicado (sic) del otorgamiento tardío de los cupos de aprovechamiento de la especie Crocodylus Fuscus de los años 2008 a 2010” (fl. 9, c. 1).

2. Excepciones previas.

2.1. Admitida demanda(1) y notificada en debida forma, la CAR la contestó y propuso las excepciones previas de indebido agotamiento de la conciliación judicial como requisito de procedibilidad, indebida escogencia de la acción y caducidad dé la misma.

Para el efecto, adujo que: i) los asuntos sobre los cuales se surtió la conciliación extrajudicial no coinciden con aquéllos por los cuales se demandó, ii) la causa petendi de la demanda está relacionada con múltiples actos administrativos proferidos por la CAR, de ahí que de la nulidad y restablecimiento del derecho sea la acción procedente y no la de reparación directa y iii) operó la caducidad dela acción de reparación directa, por cuanto la demanda fue presentada con posterioridad a los dos (2) años contados a partir de las presuntas omisiones acaecidas en 2008, 2009 y 2010 (fls. 66 a 74, c. 1).

3. Auto apelado.

3.1. En el trámite de la audiencia inicial(2) y respecto de las excepciones previas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró: i) probada parcialmente la indebida escogencia de la acción, ii) no probado el indebido agotamiento de la conciliación extrajudicial y iii) no probada la caducidad de la acción.

3.2. En .cuanto a la excepción de indebida escogencia de la acción, el a quo la declaró parcialmente procedente, por cuanto consideró que de los hechos indicados en la demanda se deduce la existencia de dos hechos dañosos, cuyo control se debe ejercer a través de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa.

3.3. El primer hecho dañoso es la respuesta tardía a las peticiones presentadas por la demandante, tendientes a obtener la ampliación del cupo de aprovechamiento de la especie animal crocodylus fuscus. A juicio del a quo, la demora de la entidad pública demandada para responder tales peticiones configuró una presunta falla en el servicio, comoquiera que existió una omisión del deber de resolver oportunamente las peticiones que se presentan ante cualquier autoridad pública, de modo que, para el tribunal, en este primer escenario la acción procedente es la de reparación directa, conforme fue señalado en la demanda (minuto 34:46 CD, c. ppal.).

3.4. El segundo hecho dañoso es la falta de respuesta o “no resolución” (sic) a las peticiones presentadas por la demandante, con el objetivo de obtener, la ampliación del cupo de aprovechamiento y la aprobación de la fase comercial de la especie animal crocodylus acutus. A juicio del Tribunal, ese silencio administrativo configuró un acto administrativo ficto que negó esas solicitudes y que, presuntamente, es el causante de ese daño; de ahí que, en su sentir y en relación con este segundo hecho, la acción procedente no es la de reparación directa como se indicó en la demanda, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho (minuto 33:35 CD, c. ppal.).

3.5. En relación con la excepción previa de indebido agotamiento de la conciliación extrajudicial, el tribunal advirtió que en la respectiva diligencia conciliatoria, solicitada por Lírica S.A., no se indicó con rigurosidad técnica el título de imputación que fundamentó la acción promovida; sin embargo, adujo el a quo que sí se indicaron de forma clara los hechos, los daños y las reparaciones solicitadas y que existe congruencia entre lo que se solicitó conciliar y lo que se demandó, razón por la cual no consideró procedente tal excepción (minuto 44:18 CD, c. ppal.).

3.6. En lo concerniente a la caducidad de la acción de reparación directa, el Tribunal la declaró improcedente, por cuanto consideró que el término de 2 años previsto en la ley debe contarse a partir del 30 de enero de 2013, fecha de radicación de la última petición formulada por Lírica S.A. ante la CAR, de manera que el término de caducidad feneció, en principio, el 2 de febrero de 2015; no obstante, faltando 4 meses y 7 días para la finalización de dicho término la demandante solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 50 judicial II para asuntos administrativos (22 de septiembre de 2014), actuación que suspendió el término hasta la expedición del acta de no conciliación (5 de noviembre de 2014), de suerte que los actores tenían hasta el 16 de marzo de 2015 para interponer la demanda y, como ésta se presentó el 5 de marzo anterior, no operó el fenómeno procesal de la caducidad de la acción (minuto 48:50 CD, c. ppal.).

4. Los recursos de apelación.

4.1. Lírica S.A.

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión del tribunal mediante la cual declaró probada parcialmente la excepción previa de indebida escogencia de la acción. En su sentir, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta idónea para la demanda que se promueve, por cuanto no se configuró el silencio administrativo negativo de que habló el a quo; de hecho, indicó el apelante que, respecto de las peticiones elevadas por Lírica S.A. tendientes a obtener las licencias de ampliación del cupo de aprovechamiento y de aprobación de la fase comercial de algunas especies animales, la entidad pública le informó que no era posible resolverlas de fondo, debido a la “falta de personal técnico adecuado” para ello (minuto 57:54 CD, c. ppal.) y de ahí que, a juicio del recurrente, no se configuró un acto administrativo ficto negativo, sino una falla en el servicio, cuyo control jurisdiccional debe realizarse a través de la acción de reparación directa, como se propone en la demanda.

4.2. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR.

La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la decisión que declaró no probadas las excepciones de indebido agotamiento de la conciliación extrajudicial y de caducidad de la acción. A su juicio, no existe congruencia entre el objeto de la conciliación extrajudicial adelantada y la demanda, toda vez que en el escenario conciliatorio solamente se indicaron los hechos pero no se fundamentó la falla en el servicio que de ellos se deriva (minuto 1:05:25 CD, c. ppal.).

De otro lado, adujo que el término de caducidad de la acción no debía computarse a partir del 30 de enero de 2013, fecha de la última petición elevada por Lírica S.A. ante la CAR, por cuánto la petición “realmente importante fue la del 13 de marzo del 2012”; así, pues, si se tiene en cuenta esta última fecha, operó el fenómeno procesal de la caducidad de la acción de reparación directa (minuto 1:06:08 CD, c. ppal.).

II. Consideraciones:

1. Competencia.

Esta Corporación es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la decisión por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada parcialmente la excepción de indebida escogencia de la acción y no probadas las excepciones de caducidad de la misma e indebido agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial, toda vez que la providencia objeto de impugnación es apelable en los términos del numeral 6 del artículo 180 del C.P.A.C.A.(3) y el proceso dentro del cual fue proferida ostenta vocación de doble instancia, tal como lo consagra el numeral 6 del artículo 152 ibídem(4).

2. Procedencia de las acciones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho.

2.1. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece varios acciones encaminados a cuestionar las actuaciones de la administración, cada una con un objeto determinado, de ahí que resulte idóneo identificar con claridad y precisión la causa de los perjuicios demandados.

2.2. En relación con lo anterior, la Sección Tercera de esta corporación ha dicho que:

“… con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C.C.A., por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, (sic) es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación.

“Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de contradecir (sic) el principio de contradicción”(5).

2.3. Dentro de este contexto, si la causa del daño es un hecho de la administración, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un inmueble, la acción idónea es la de reparación directa y los presupuestos para su ejercicio son los que especialmente establece el ordenamiento jurídico para tal efecto. Si, por el contrario, la causa de los perjuicios es una decisión de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, es decir, un acto administrativo, la acción adecuada es, por regla general, la de nulidad (si éste es de carácter general, impersonal y abstracto), o la de nulidad y restablecimiento del derecho, (si el acto es de carácter particular, individual y concreto o si es presunto o ficto, o si se profirió en la etapa previa de un contrato estatal), mientras que si, se expidió durante o después de la ejecución de un contrato de tal naturaleza, la acción que corresponde es la de controversias contractuales.

No obstante, debe recordarse que, de manera excepcional y bajo determinadas condiciones, la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.) contempla la posibilidad de que por vía de nulidad se demanden actos de carácter particular, individual y concreto y de que por vía de nulidad y restablecimiento del derecho se demanden actos de carácter general, impersonal y abstracto (arts. 137 y 138).

2.4. Siguiendo el derrotero jurisprudencial, se habla de reparación directa por falla en el servicio cuando la administración actúa defectuosa o tardíamente respecto de las obligaciones legales o reglamentarias de ejercitar sus competencias y atribuciones en un plazo determinado por la propia ley o reglamento(6), o en un tiempo proporcionado, o simplemente las incumple, sin que medie una justificación razonable(7).

2.5. De otro lado, se habla de nulidad y restablecimiento del derecho contra una decisión ficta o presunta(8), cuando la administración guarda silencio respecto de las peticiones elevadas por los ciudadanos —silencio administrativo sustancial o inicial— o respecto de los recursos interpuestos, en sede gubernativa, contra un acto administrativo —silencio administrativo procesal o adjetivo—, y, por tanto, no se pronuncia en el plazo legal previsto para ello(9). Ese silencio administrativo negativo incluye todos aquellos casos en los cuales la respuesta de la administración es puramente formal o de trámite, es decir, que no se adopta una decisión que resuelva eI fondo de la petición y, por ende, el peticionario permanece con la misma expectativa inicial de su solicitud.

2.6. Sentado lo anterior, resulta necesario identificar cuál es la causa del presunto daño que aquí se demanda, para así determinar la acción idónea, conforme a la situación fáctica que a continuación se relata.

2.7. Lírica S.A., en ejercicio de su derecho constitucional de petición y mediante varios escritos presentados desde el 4 de agosto de 2005(10) hasta la formulación de la demanda, solicitó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- el otorgamiento de algunas licencias orientadas a obtener:

i) La ampliación del cupo de aprovechamiento de la especie “Crocodylus Fuscus” para 2008, 2009 y 2010(11),

ii) La ampliación del cupo de aprovechamiento de la especie “Crocodylus Fuscus” para 2011, 2012 y 2013(12), y

iii) La ampliación del cupo de aprovechamiento y la aprobación de la fase comercial de la especie “Crocodylus Acutus” para 2011, 2012 y 2013(13),

2.8. A través de diferentes resoluciones, la CAR resolvió las solicitudes presentadas por Lírica S.A. hasta 2007(14).

2.9. No obstante, respecto de las peticiones realizadas con la finalidad de obtener la ampliación del cupo de aprovechamiento de la especie Crocodylus Fuscus para 2008, 2009 y 2010 (indicadas en el ítem i precedente), la CAR no se pronunció sino hasta la expedición de la Resolución 2285 del 26 de noviembre 2013, mediante la cual resolvió lo pedido insistentemente por la demandante y otorgó las licencias correspondientes a esos períodos.

2.10. Entonces, si bien existió una decisión que finalmente resolvió lo pedido por Lírica S.A, hubo una demora injustificada en su resolución que, conforme se explicó en líneas anteriores, es susceptible de control por medio de la acción de reparación directa.

2.11. Ahora, no ocurre lo mismo respecto de las solicitudes presentadas insistentemente por la demandante, tendientes a obtener la ampliación del cupo de aprovechamiento de las especies “Crocodylus Fuscus” y “Crocodylus Abutus” para 2011, 2012 y 2013, y la aprobación de la fase comercial de esta última especie, para ese mismo período, respectivamente (indicadas en los precedentes ítems ii y iii), toda vez que la entidad pública demandada no las había resuelto hasta la fecha de presentación de la demanda, porque no contaba “ ... con el apoyo técnico requerido”, según lo informó a la solicitante, mediante oficios 04122100488 y 04122100491 (fls. 115 y 116, c.2).

2.12. Así, a diferencia del caso anterior, no existió una decisión de fondo .que resolviera las referidas peticiones, de ahí que éstas se entiendan negadas mediante un acto administrativo ficto, cuyo control debe ejercerse por la vía de la nulidad y el restablecimiento del derecho, de conformidad con los artículos 83 y 138 del C.P.A.C.A., sin que al respecto importe la razón por la cual no se resolvieron, pues la ley no consagra condicionamiento alguno sobre el particular para que opere la figura del silencio administrativo negativo.

2.13. En este estado de cosas, para la sala queda claro que los presuntos daños antijurídicos por los que se demanda se causaron por: i) la resolución tardía de algunas peticiones y ii) la falta de resolución de otras; sin embargo, ocurre que ellos no son susceptibles de reclamación mediante una sola acción, como procura la demandante, pues, como ya se dijo, en el primer evento la idónea es la acción de reparación directa y en el segundo lo es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

3. Adecuación del trámite del proceso.

3.1. La ley 1437 de 2011 introdujo cambios sustanciales y procesales tanto en lo que atañe a los procedimientos administrativos como en lo que respecta a los procesos contenciosos administrativos, con el fin de garantizar el respeto y la supremacía de los derechos fundamentales y de los principios constitucionales consagrados en la Constitución Política de 1991.

3.2. Ese proceso de constitucionalización de lo administrativo y de lo contencioso administrativo trajo consigo, entre otras cosas, una moderación o flexibilización(15) de uno de los principios característicos de esta jurisdicción, cual es la rogatio o principio de justicia rogada(16), que está estrechamente ligado con el principio dispositivo(17), elementos orientadores según los cuales se impone al accionante la carga de indicar el ámbito procesal dentro del cual el juez debe pronunciarse, para lo cual aquél debe definir de forma clara y precisa sus fundamentos de hecho y de derecho y determinar de modo unívoco su pretensión, pues tal pedimento es el límite del juez al momento de resolver una controversia.

3.3. Con el fin de garantizar los principios constitucionales de igualdad y de acceso a la administración de justicia, el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011(18) atenuó el principio de la rogación, en la medida en que, si la persona que hace uso del derecho de acción ante esta jurisdicción indica un ámbito o vía procesal inadecuada, al momento de admitir la demanda el juez debe desplegar todas las acciones pertinentes con el fin de darle el trámite que corresponde, es decir, aun cuando la carga de indicación precisa y razonada de las razones de hecho y de derecho —dentro de las que se encuentra la indicación de la acción como vía procesal— le corresponde al accionante, el juez debe intervenirla en aquellos eventos en los que advierta una irregularidad en lo referente al trámite de la demanda señalado en ésta por el demandante y ello con miras a evitar que se atente contra el derecho de acceso a la administración de justicia formal o materialmente(19), lo cual ocurriría, por ejemplo, si por esta razón se tuviera que proferir un fallo inhibitorio, consecuencia que era de frecuente ocurrencia en vigencia del anterior régimen jurídico (D. 01/1984).

Al respecto, esta corporación ha sostenido:

“El juez es el director del proceso y, en tal virtud, es el responsable de la realización de los actos procesales en forma regular y oportuna. La corrección y el impulso del proceso para conducirlo hasta la oportunidad de la sentencia es, además de una potestad, su obligación, como lo recuerda el artículo 88 del C.P.C. (sic)(20), a cuyo tenor:

‘Admisión de la demanda y adecuación del trámite. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que legalmente le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada’.

“En reiterados pronunciamientos la Sala ha puesto de presente, con apoyo en los principios de economía, celeridad y eficacia que rigen la función judicial, que el juez tiene la obligación de ejercer los deberes-poderes de impulsión procesal que la ley le otorga, para hacer efectivos los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

“Entre esos deberes, se cuenta el deber procesal de adecuar la acción a la que ilegalmente corresponde, y de darle el trámite correspondiente (sic) con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para concluirlo con sentencia inhibitoria injustificada”(21) (negrita fuera de texto).

3.4. A juicio de la Sala, es indudable la carga que le asistía al Tribunal Administrativo de Cundinamarca de darle el trámite adecuado a la demanda interpuesta por Lírica S.A., al momento de estudiar su admisión y, en ese sentido, el análisis de adecuación de la acción no debió hacerlo en la audiencia inicial sino en el momento previsto para ello, esto es, en el de la admisión de la demanda, de manera que la decisión (aunque parcial) de declarar la indebida escogencia de aquélla, dictada en la audiencia inicial, debe ser revocada.

3.5. Así mismo, si al momento de estudiar sobre la admisión de la demanda, se observa la acumulación de dos o más pretensiones de las cuales alguna se encuentra afectada por la caducidad, debe el juez advertir el problema e inadmitirla, con el fin de que el accionante la corrija y, entonces, darle el trámite que corresponda, para garantizar así el derecho al acceso de la administración de justicia; pero, si ello no ocurre así y, en cambio, se le da trámite a la demanda en la que se acumularon varias pretensiones y de las que alguna está afectada por ese fenómeno procesal —la caducidad— hasta llegar a la audiencia inicial (como ocurrió en este caso), resulta necesario estudiar, entonces, la indebida acumulación de las mismas, lo que, de encontrarse probado, da lugar a declarar la ineptitud de la demanda; conforme a lo establecido en el numeral 5 del artículo 100 del C.G.P.

4. Caducidad de la acción.

4.1. La caducidad es un fenómeno previsto por el legislador, fundamentado en la seguridad jurídica que debe imperar en el ordenamiento legal, que tiene por finalidad evitar que situaciones frente a las cuales existe controversia permanezcan en el tiempo sin que sean definidas por un juez con competencia para ello. Es la sanción que consagra la ley por la falta de ejercicio oportuno del derecho de acción, de manera que, una vez excedidos los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve extinguido el derecho que le asiste a toda persona para solicitar que le sea resuelto un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.

4.2. Así las cosas, es la propia ley laque asigna una carga(22) a los ciudadanos para que, ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva y oportuna de los derechos consagrados en las disposiciones jurídicas. Tal carga —la caducidad— no puede ser objeto de desconocimiento, modificación o alteración por las partes, dada su naturaleza de orden público.

4.3. En relación con la pretensión de reparación directa, el numeral 2, literal i, del artículo 164 del C.P.A.C.A. consagra que el término de caducidad es de 2 años contados a partir “... del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño”.

4.4. En el caso que nos ocupa, la omisión de respuesta oportuna a las peticiones de Lírica S.A., tendientes a obtener la ampliación del cupo de aprovechamiento de la especie “Crocodylus Fuscus” para 2008, 2009 y 2010 (indicadas en el ítem i del numeral 2.7. de estas consideraciones), ocurrió desde el vencimiento del término con el que contaba la CAR para responder cada petición de Lírica S.A., esto es, 15 días a partir de su radicación, conforme lo disponía el Código Contencioso Administrativo (arts. 6º y 9º) para las peticiones en procura de un interés particular como el del aquí demandante.

4.5. Resulta del caso precisar que se acude a las disposiciones contenidas en el C.C.A., dado que las peticiones referidas fueron elevadas durante la vigencia del mismo y, por ende, las actuaciones administrativas que surtió la CAR en relación con tales solicitudes se regían en su integridad por dicha codificación.

4.6. Así, pues, y dado que para los mismos años y con el mismo objeto se presentaron numerosas peticiones, se tendrá en cuenta la primera solicitud formulada para cada período, comoquiera que las demás tan solo reiteraron la petición inicial.

4.7. Así, para la Sala, el término de caducidad para la solicitud 04091100021, radicada el 13 de enero de 2009 (fI. 79, c. 2), venció el 4 de febrero de 2011, por cuanto el plazo para decidir corrió hasta el 3 de febrero de 2009; para la solicitud 0401100126, radicada el 9 de febrero de 2010 (fl. 88 C.2.), venció el 3 de marzo de 2012, por cuanto el plazo para decidir. Trascurrió hasta el 2 de marzo de 2010; y para la solicitud 0411100575, radicada; el 3 de junio de 2011 (fls. 99 y 100, c. 2), venció el 29 de junio de 2013, por cuanto el plazo para decidirla corrió hasta el 28 de junio de 2011. Así, como la demanda se presentó el 5 de marzo de 2015, la acción de reparación directa relacionada con las referidas peticiones está caducada.

4.8. En relación con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 1, literal d, del artículo 164 del C.P.A.C.A. dispone que la demanda puede ser presentada “en cualquier tiempo, cuando ... se dirija contra actos producto del silencio administrativo”.

4.9. Al respecto, debe recordarse que otra presunta causa de los perjuicios demandados es el silencio administrativo de la CAR, en relación con las peticiones de Lírica S.A., cuyo objeto era obtener: i) la ampliación del cupo de aprovechamiento de la especie “Crocodylus Fuscus” para 2011, 2012 y 2013, y ii) la ampliación del cupo de aprovechamiento y la aprobación de la fase comercial de la especie “Crocodylus Acutus” para 2011, 2012 y 2013, razón por la cual, debido a la naturaleza de ficto del acto que se demanda, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es susceptible de caducidad, como indica en forma expresa la norma citada en el párrafo anterior.

5. Indebida acumulación de pretensiones.

5.1. El artículo 165 del C.P.A.C.A. dispone que la persona que ejerza su derecho de acción puede acumular en una misma demanda las pretensiones de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, las relativas a contratos y la de reparación directa, siempre que sean conexas y que: i) el juez al que se dirija sea competente, para conocer de todas —evento en el que corresponderá asumir el conocimiento al juez de la nulidad, si la hubiere—, ii) que no se excluyan entre sí, iii) que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas y iv) que todas deban tramitarse por el mismo proceso.

5.2. Como se vio en párrafos anteriores, Lírica S.A. acumuló en su demanda dos pretensiones, una de reparación directa y otra de nulidad y restablecimiento del derecho que, además de ser conexas, son competencia del mismo juez, no se excluyen entre sí y deben tramitarse por el mismo proceso ordinario; sin embargo, una de ellas —la de reparación directa— está afectada por el fenómeno jurídico de la caducidad, según ya se explicó, de modo que están indebidamente acumuladas en la demanda, lo que impide la continuación del proceso y fuerza su terminación, conforme al tercer inciso del numeral 6 del artículo 180 del C.P.A.C.A., según el cual, si prospera alguna excepción, entre ellas las previas, “el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello hubiera lugar”.

5.3. Al respecto, debe tenerse en cuenta que la indebida acumulación de pretensiones es una de las excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso (numeral 5(23)), aplicable en virtud .de la remisión expresa establecida en el artículo 306 del C.P.A.C.A., cuya configuración da lugar a que se termine el proceso en los términos del artículo 180 ibíd., en la medida en que mal puede el juez decidir cuál pretensión ha de subsistir y cuál ha de desaparecer, si se tiene en cuenta que —como se deduce de lo dicho en la cita 18 de pie de página— es la parte y no el juez quien está llamada a definir el petitum que se va a someter a consideración de este último, para lo cual se valdrá de la herramienta con que ella cuenta, esto es, la demanda, la que, para el asunto que nos ocupa, resultó inepta conforme a la primera de las normas acabas de mencionar.

6. Indebido agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial.

6.1. De conformidad con el numeral 1 del artículo 161 del C.P.AC.A., en materia Contencioso administrativa y siempre que los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial resulta serun requisito obligatorio de procedibilidad de toda demanda en la que se formulen pretensiones relativas a nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

6.2. En aras de dar cumplimiento a dicho requisito, la persona que pretenda acudir ante el juez administrativo, con el fin de que se le resuelvan sus pretensiones, debe realizar una solicitud que cumpla con las exigencias para ello establecidas (D. 1716/2009, art. 6º) y presentarla ante el agente del Ministerio Público asignado a esta jurisdicción (L. 640/2001, art. 23).

6.3. Hecho lo anterior y previa citación a las partes entre quienes existe la controversia, se celebra la audiencia de conciliación extrajudicial, cuyo resultado puede ser: i) un acuerdo total o parcial, que en cualquier caso requiere de aprobación judicial para su validez o ii) que no exista acuerdo y, por ende, se declare fallida dicha diligencia, evento en el cual la persona que considera vulnerado su interés queda habilitada para ejercer su derecho de acción. En este último caso, debe existir identidad entre el objeto de la solicitud de conciliación extrajudicial y la correspondiente demanda, en lo que atañe a los hechos de los que surge la controversia, las pretensiones que se persiguen y la cuantía del asunto, porque, de otro modo, se pone en riesgo el debido proceso de quien, en virtud de la falta de conciliación, es demandado.

6.4. Pues bien, antes de la interposición de su demanda de reparación directa (22 de septiembre de 2014, fl. 256, c. 2), Lírica S.A. radicó su solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Judicial delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en el escrito respectivo especificó, entre otras cosas, el funcionario al que se dirigió, las partes y sus representantes, los hechos, las diferencias que se buscaban conciliar, las pretensiones, la acción a la que se acudiría en el caso de no conciliar, la relación probatoria y la estimación razonada de Ia cuantía, de modo que, en fin, se cumplieron todos los requisitos formales que exige el Decreto 1716 de 2009(24), respecto de la solicitud.

6.5. Bajo este supuesto, no se comparte el argumento del apelante según el cual se agotó indebidamente ese requisito de procedibilidad, por la falta de congruencia entre lo conciliado y lo demandado y la ausencia de argumentación del título de imputación en la solicitud de conciliación.

6.6. En efecto, para la Sala existe identidad de objeto entre lo que se buscó conciliar y lo, que se demandó, en la medida en que en la solicitud de conciliación elevada por Lírica S.A. y en la demanda se indicaron idénticos hechos y pretensiones, esto es, se señalaron las solicitudes presentadas ante la CAR, las omisiones y las respuestas tardías de dicha entidad, así como también la reclamación, a título de falla en el servicio, por los perjuicios causados, lo que permite afirmar que, en este caso, la demandante solicitó conciliar tanto por la resolución tardía de algunas peticiones (susceptibles de acción de reparación directa) como por la falta de resolución de otras (susceptibles de acción de nulidad y restablecimiento del derecho), aun cuando en la demanda no se hayan acumulado adecuadamente.

6.7. Ahora, si bien en la solicitud de conciliación no se hizo un análisis profundo del título de imputación como en la demanda, de ello no puede deducirse el indebido agotamiento del requisito de procedibilidad, toda vez que el artículo 6 del decreto 1716 de 2009 no lo impone como un requisito de la convocatoria a la conciliación extrajudicial, razón por la cual esta Sala no comparte lo señalado por el apelante.

De todo lo expuesto se concluye que la parte actora, en ejercicio de la acción de reparación directa, formuló en su demanda dos pretensiones, esto es, una de reparación directa y una de nulidad y restablecimiento del derecho (ver pág. 9 párrafo 2.14.), las cuales fueron indebidamente acumuladas, por razón de la caducidad de la primera (ver pág. 13 párrafo 5.2.) lo cual constituye o configura una excepción de carácter previo que debe declararse de oficio (artículo 180, numeral 6) y que es motivo suficiente para que, a pesar de la falta de prosperidad de las excepciones propuestas por la CAR (ver pág. 2 párrafo 2.1.), la Sala ordene la terminación del proceso (ver pág. 14 párrafo 5.2.), de conformidad con el ya citado inciso tercero, numeral 6, del artículo 180 del C.P.A.C.A.

En mérito de lo expuesto, se

III. RESUELVE:

1. CONFÍRMANSE los ordinales segundo y cuarto del auto proferido en la audiencia inicial el 26 de abril de 2016, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante los cuales se declaró no probada la excepción de indebido agotamiento de la conciliación extrajudicial y se declaró la legitimidad en la causa por activa de Lírica S.A. y por pasiva de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

2. REVÓCASE en lo demás la referida providencia, esto es:

2.1. El ordinal primero, mediante el cual se declaró probada parcialmente la indebida escogencia de la acción de reparación directa.

2.2. El ordinal tercero, mediante el cual se declaró no probada la excepción de caducidad y, en su lugar, DECLÁRASE probada esa excepción respecto de la acción de reparación directa, derivada de la tardanza en la resolución de las peticiones con radicaciones 04091100021, 0401100126, 0411100575.

3. Como consecuencia de la declaración inmediatamente anterior, DECLÁRASE probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho y, por tanto, DECLÁRASE terminado el proceso iniciado por Lírica S.A. contra la corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.

4. Una vez ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Marta Nubia Velásquez Rico—Carlos Zambrano Barrera.

(1) Mediante providencia del 20 de abril de 2015 (fl. 42, c. 1).

(2) Fls. 94 a 97, c. ppal.

(3) “ART. 180.—Audiencia inicial.
“(…)
“6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
“(...)
“El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.

(4) Artículo 152 del C.P.A.C.A.: Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
“(…)
“6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
En la demanda se pretende obtener la declaratoria de responsabilidad y la consecuente condena al pago de los perjuicios que le fueron irrogados por la presunta falla en el servicio originada por la “demora injustificada” y la “inexistencia de otorgamiento” de unas licencias ambientales, cuya cuantía fue estimada en 30.034.162.011, suma que supera ostensiblemente los 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes exigidos por el numeral 6 del referido artículo 152 para que el proceso ostente vocación de doble instancia.

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de octubre de 1996 (exp. 12349).

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 4 de junio de 2008, exp. 14721: “... los elementos que perfilan la responsabilidad de la administración por falla administrativa derivada del retardo y de cuya concurrencia surge el deber de reparar los daños que se ocasionen, sé pueden resumir en los siguientes: i) la existencia para la administración de un deber jurídico de actuar, es decir, la obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de ejercitar sus competencias y atribuciones en un plazo determinado por la propia ley o el reglamento, o en un tiempo razonable y determinable cuando se satisface el supuesto de hecho de las normas que regulan la actividad del órgano, acción con la cual se habrían evitado los perjuicios; ii) el incumplimiento de esa obligación, es decir, la expedición tardía de un acto administrativo que finalice la actuación, por la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso. La demora debe ser injustificada, pues el solo transcurso del tiempo o incumplimiento de los plazos procesales para resolver no genera automáticamente un derecho a la indemnización; iii) un daño antijurídico, esto es (sic) la lesión real y evaluable económicamente de un derecho o de un bien jurídico protegido al interesado o a un grupo de ellos, (que no están en el deber jurídico de soportar; y iv) la relación causal entre la demora (funcionamiento anormal del servicio) y el daño”.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 6 de marzo de 2003, exp. 14443.

(8) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 9 de diciembre de 2013, rad. 52001-23-31-000- 2008-00060-01 y Sección Tercera, Sentencia del 4 de agosto de 2007, rad. 70001-23-31-000-1996-03070-01, entre otras decisiones.

(9) Miguel S. MARIENHOFF define esta institución como “(...) una de las formas en que la voluntad de la Administración Pública puede aparecer tácitamente expresada, situación que se produce cuando ésta no emite una resolución que corresponde emitir o no se pronuncia en sentido alguno acerca de una peticin que se le haya formulado” (Tratado de derecho administrativo, Buenos Aires, Ed. Abeledo-Perrot, 1988, págs. 287 a 288).

(10) Radicación 13316 del 4 de agosto de 2005, fl. 78, c. 2.

(11) Radicación 04091100021 del 13 de enero de 2009, fl. 79, c. 2,
Radicación 04101100126 del 9 de febrero de 2010, fl. 88, c. 2,
Radicación 0411100575 del 3 de junio de 2011, fls. 99 y 100, c. 2,
Radicación 04111100727 del 25 de julio de 2011, fl. 101, c.
Radicación 0412110121 del 13 de agosto de 2012, fl. 108, c. 2., y
Radicación 04131100133 del 30 de enero de 2013, fl. 104, c. 2.

(12) Radicación 04021100379 del 4 de marzo de 2012, fls. 43 a 55 c. 2,
Radicación 0412110121 del 13 de agosto de 2012, fl. 108, c. 2,
Radicación 04131100133 del 30 de enero de 2013, fl. 104, c. 2 y

(13) Radicación 04101100101 del 3 de febrero de 2010, fl. 85, c. 2,
Radicación 20101101869 del 9 de febrero de 2010, fls. 91 y 92, c. 2,
Radicación 04111100052 del 19 de enero de 2011, fl. 94, c. 2,
Radicación 04101100072 del 1º de febrero de 2011, fl. 83, c. 2,
Radicación 04111100229 del 17 de marzo de 2011, fl. 96, c. 2,
Radicación 04121100202 del 29 de febrero de 2012, fls. 69 a 77, c. 2,
Radicación 0412110121 del 13 de agosto de 2012, fl. 108, c. 2,
Radicación 04131100133 del 30 de enero de 2013, fl. 104, c. 2,
Radicación 04131101396 del 4 de octubre de 2013, fl. 102, c. 2, y
Radicación 20131124055 del 7 de octubre de 2013, fl. 112, c. 2.

(14) Resolución 1361 del 12 de agosto de 2005, fls. 6 a 11, c. 2,
Resolución 2318 del 28 de septiembre de 2007, fls. 16 a 20, c. 2,
Resolución 3487 del 28 de diciembre de 2008, fls. 12 a 15, c. 2 y
Resolución 1950 del 9 de septiembre de 2009, fls. 36 a 42, c. 2.

(15) En Sentencia T-553 de 2012, la Corte Constitucional acudió a consideraciones previamente indicadas en la Sentencia C-197 de 1999, según las cuales debe flexibilizarse el principio de la justicia rogada en los eventos en los que puedan estar comprometidos los derechos fundamentales, como el de acceso a la administración de justicia.

(16) “Tradicionalmente el principio de la justicia rogada ha gobernado el actuar de la jurisdicción contencioso administrativa en dos ámbitos: i) no existe oficiosidad para iniciar un juicio y solamente el libelista, en virtud del principio dispositivo, tiene la posibilidad de identificar, individualizar y formular cargos contra el acto impugnado y ii) el juez se encuentra vinculado a lo solicitado, de forma que, en principio, no le resulta posible extenderse al estudio de temas ni emitir pronunciamiento sobre aspectos que no han sido planteados o sustentados por el actor” (Auto del 12 de febrero de 2016, proferido por esta corporación, dentro del expediente 51754).

(17) Este principio ha sido definido por la doctrina como “La facultad exclusiva del individuo de reclamar la tutela jurídica del Estado para su derecho, y en la facultad concurrente del individuo con el órgano jurisdiccional, de aportar elementos formativos del proceso y determinarlo a darle fin. O como dice COUTURE: ‘es el principio procesal que asigna a las partes y no a los órganos de la jurisdicción la iniciativa, el ejercicio y el poder de renunciar a los actos del proceso’.
“Son características de esta regla las siguientes:
“El campo de decisión del juez queda determinado especial y esencialmente por las pretensiones del demandante debido a que el juez no puede decidir sobre objeto diverso a lo en ellas contemplado”. (LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio: “Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Parte General”, Tomo I, Dupré Editores, Bogotá, 2005, pág. 106).

(18) ART. 171.—Admisión de la demanda. “El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (...)” (subrayas fuera de texto).

(19) “El derecho constitucional fundamental al debido proceso se funda, entre otros aspectos, en la garantía de que, sometido un asunto al examen de los jueces, se obtendrá una definición acerca de él, de donde se desprende que normalmente la sentencia tiene que plasmar la sustancia de la resolución judicial. Hacerla aparente o formal implica, por tanto, la innegable violación de aquél, ya que deja al interesado a la expectativa, contrariando la razón misma del proceso”, (Sentencia C-666 de 1996).

(20) Hace referencia al artículo 86 del Código de Procedimiento Civil.

(21) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 28 de febrero de 2013, proceso 11001-03-15-000-2012-01642-00.

(22) “(…) durante la marcha del proceso son innumerables las ocasiones en que corresponde a la parte ejercitar determinado acto, cuya omisión le traerá la pérdida de una oportunidad procesal; (sic) es lo que se denomina cargas procesales” (DEVIS ECHANDÍA, Hernando: “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad Editores, Buenos Aires, pág. 44).

(23) ART. 100.—Excepciones previas. “Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:
“(...)
“5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones” (se resalta).

(24) “ART. 6º—Petición de conciliación extrajudicial. La petición de conciliación o (sic) extrajudicial podrá presentarse en forma individual o conjunta por los interesados, ante el agente del Ministerio Público (reparto) correspondiente, y deberá contener los siguientes requisitos:
a) La designación del funcionario a quien se dirige;
b) La individualización de las partes y de sus representantes si fuere el caso;
c) Los aspectos que se quieren conciliar y los hechos en que se fundamentan;
d) Las pretensiones que formula el convocante;
e) La indicación de la acción contencioso administrativa que se ejercería;
f) La relación de las pruebas que se acompañan y de las que se harían valer en el proceso;
g) La demostración del agotamiento de la vía gubernativa, cuando ello fuere necesario;
h) La estimación razonada de la cuantía de las aspiraciones;
i) La manifestación, bajo la gravedad del juramento, de no haber presentado demandas o solicitudes de conciliación con base en los mismos hechos;
j) La indicación del lugar para que se surtan las notificaciones, el número o números telefónicos, número de fax y correo electrónico de las partes.
k) La copia de la petición de conciliación previamente enviada al convocado, en la que conste que ha sido efectivamente recibida por el representante legal o por quien haga sus veces, en el evento de que sea persona jurídica, y en el caso de que se trate de persona natural, por ella misma o por quien esté facultado para representarla;
I) La firma del apoderado del solicitante o solicitantes;
“PAR. 1º—En ningún caso se podrá rechazar de plano la solicitud por ausencia de cualquiera de los requisitos anteriores.
En este evento, el agente del Ministerio Público informará al interesado sobre los requisitos faltantes para que subsane la omisión, si no lo hiciere se entenderá que no existe ánimo conciliatorio de su parte, se declarará fallida la conciliación y se expedirá la respectiva constancia.
“PAR. 2º—Cuando se presente una solicitud de conciliación extrajudicial y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley, el agente del Ministerio Público expedirá la correspondiente constancia dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Si durante el trámite de la audiencia se observare que no es procedente la conciliación, se dejará constancia en el acta, se expedirá la respectiva certificación y se devolverán los documentos aportados por los interesados.
“Cuando el agente del Ministerio Público, en razón del factor territorial o por la naturaleza del asunto, no resulte competente para conocer de la respectiva conciliación, remitirá la solicitud y el expediente al funcionario que tenga atribuciones para conocer de la misma”.