AUTO 2015-02237/56831 DE OCTUBRE 23 DE 2017

 

Auto 2015-02237/56831 de octubre 23 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-36-000-2015-02237-01 (56831)

Consejera ponente:

Dra. Marta Nubia Velásquez Rico

Actor: Hoteles Salitre S.A.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Ref.: Medio de Control de Reparación Directa (Ley 1437 de 2011)

Bogotá D.C., veintitrés de octubre de dos mil diecisiete

Temas: Rechazo demanda - Causales de rechazo de demanda son taxativas / indebida escogencia de la acción - no es posible rechazar la demanda, el juez deberá inadmitir el libelo para que el demandante lo corrija, siempre y cuando la acción correspondiente no esté caducada / acción procedente - No depende de la discrecionalidad del actor, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido / caducidad - Contabilización del término de caducidad.

Resuelve la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra del auto por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 20 de enero de 2016, rechazó la demanda por considerar que operó el fenómeno de la caducidad.

I. Antecedentes.

1. Demanda.

El 28 de septiembre de 2015(1), la sociedad Hoteles El Salitre S.A. presentó demanda de reparación directa en contra de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia —en adelante DIAN—, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios causados con ocasión de la “no devolución de la suma de cuatrocientos cuarenta y nueve millones ochocientos cuarenta y cuatro mil pesos ($ 449.844.000)”, correspondiente a los valores que le fueron retenidos en la fuente durante el año gravable 2011, como anticipo del impuesto de renta que finalmente pagó, en su totalidad, con sus recursos.

Como fundamentos de las pretensiones se invocaron los siguientes hechos:

Señaló que el 24 de abril de 2012, la sociedad Hoteles El Salitre S.A. presentó la declaración de renta correspondiente al año gravable 2011, en la que liquidó y pagó el impuesto sobre el total de sus ingresos. Se indicó que, por un error involuntario, no se incluyeron en la anterior declaración las retenciones en la fuente practicadas por valor de $ 449.844.000.

Advirtió que el 24 de abril de 2013 la sociedad actora solicitó ante la DIAN la corrección de la declaración, con la finalidad de reclamar las retenciones en la fuente practicadas, dentro del término establecido en el artículo 589 del Estatuto Tributario.

Como respuesta a la solicitud de corrección, la DIAN emitió el Oficio 131201241487 el 15 de julio de 2013, por medio del cual negó la corrección, por considerarla extemporánea e impuso a la sociedad demandante una sanción equivalente al 20% del pretendido menor valor a pagar(2).

2. Decisión apelada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 20 de enero de 2016, advirtió que la reparación directa no resultaba procedente para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados del Oficio 131201241487, proferido por la DIAN, acto administrativo que resolvió de fondo la situación jurídica de la sociedad demandante. Por lo anterior, concluyó que la prosperidad de las pretensiones de la sociedad actora se encontraba condicionada a la anulación de la decisión causante de los daños, finalidad propia de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.

Indicó que, en todo caso, la demanda no se presentó dentro del término previsto en el literal d) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011—, dado que la parte demandante podía presentar la demanda desde el 18 de julio de 2013 hasta el 18 de noviembre de 2013 y al hacerlo hasta el 28 de septiembre de 2015, lo hizo de manera extemporánea; por lo anterior, procedió a su rechazo(3).

3. Recurso de apelación.

La parte demandante interpuso recurso de apelación. Como argumentos de su oposición, señaló que el Oficio 131201241487 del 15 de julio de 2013 era un acto de mero trámite, contra el cual no procedían recursos en la vía gubernativa, ni acciones contencioso administrativas, luego, no podía demandarse por vía de la nulidad y restablecimiento del derecho.

Indicó que el daño causado fue producto de una operación administrativa, dado que la Administración omitió resolver de fondo la solicitud de corrección de declaración de renta propuesta por el contribuyente. Al respecto, la parte demandante explicó (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

“El daño se ha producido no por que se haya comunicado el Oficio 131201241487 del 15 de julio de 2013 al contribuyente o porque el contribuyente no esté de acuerdo con su contenido, lo que no era posible por tratarse de un acto de mero trámite, sino porque la Administración omitió resolver de fondo la solicitud de corrección de la declaración de renta propuesta por el contribuyente y tampoco aplicó el inciso segundo del artículo 589 del Estatuto Tributario, en el sentido de dejar en firme el proyecto de corrección presentado por el contribuyente, lo que condujo a la negativa de la devolución finalmente solicitada, con lo que generó una situación de hecho donde el Estado tiene en su haber un dinero, la cantidad de cuatrocientos cuarenta y nueve millones ochocientos cuarenta y cuatro mil pesos ($ 449.844.000) que no corresponde a impuestos ni sanciones del contribuyente y que sin derecho o justificación alguna se ha negado a devolver”.

En esa misma línea, concluyó que como la vía idónea era la de reparación directa, el término de caducidad de dos años debía contarse a partir del día siguiente a la expedición del Oficio 131201241487 del 15 de julio de 2013(4).

II. Consideraciones

1. Régimen aplicable.

Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación la demanda —28 de septiembre de 2015—, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(5), así como a las disposiciones del Código General del Proceso(6), en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.

2. Procedencia del recurso de apelación y competencia de la Sala para conocerlo.

De conformidad con lo previsto en los artículos 125(7), 150(8) y el numeral 1º del artículo 243(9) de la Ley 1437 de 2011, a esta Sala le corresponde resolver las apelaciones interpuestas en contra de los autos por medio de los cuales los Tribunales Administrativos rechazan las demandas presentadas en los asuntos asignados en primera instancia, como en el presente asunto.

En efecto, la Sala se pronunciará sobre la apelación del auto por medio del cual el ad quo rechazó la demanda, por tratarse de una decisión susceptible de ese medio de impugnación en cuanto se profirió en primera instancia por un Tribunal Administrativo y en la medida en que, tal y como se expondrá más adelante, se confirmará la providencia de primera instancia que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad, luego, se pondrá fin al proceso.

3. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad.

En orden a resolver el problema jurídico formulado, la Sala se ocupará de los siguientes temas: i) la demanda y sus causales de rechazo; ii) la pretensión procedente y iii) solución del caso.

3.1. La demanda y sus causales de rechazo.

El artículo 169 del CPACA establece que la demanda será rechazada: i) cuando hubiere operado la caducidad; ii) cuando habiendo sido inadmitida no haya sido subsanada dentro de la oportunidad legal y iii) cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. Como se sabe, dichas causales son taxativas, por lo que el rechazo de la demanda procede, únicamente, en esos precisos eventos, de modo que, en cualquier otro supuesto, no es posible rechazar el libelo.

Siendo así, cuando se demanda por la vía procesal inadecuada —y el juzgador no pueda adecuar el libelo al trámite que corresponde—(10), el juez no podrá rechazar el libelo, sino que deberá inadmitirlo para que la parte actora corrija la causa petendi, salvo que la acción correspondiente se encuentre caducada, pues, en este caso, la demanda deberá rechazarse.

3.2. La pretensión procedente.

En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. Así, pues, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal, mientras que la acción de reparación directa procede cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos(11). De ahí que la acción de reparación directa no sea el mecanismo adecuado para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos.

Empero, conviene señalar que, excepcionalmente, se ha admitido la procedencia de la acción de reparación directa cuando el daño tiene origen en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad. En esos eventos, quien ejerce la acción de reparación directa acepta que el acto administrativo está ajustado al ordenamiento jurídico, pero que genera una carga anormal que no se está en la obligación de soportar, lo que lleva a estudiar el asunto bajo el título de imputación del daño especial(12).

3.3. Solución del caso.

La Sala anticipa que los argumentos expuestos en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad y, por consiguiente, confirmará el auto del 20 de enero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda por caducidad. Tal conclusión encuentra respaldo en las siguientes razones:

En primer lugar, cabe señalar que la parte actora instauró demanda de reparación directa, para lo cual alegó que el daño se originó por una operación administrativa, consistente en la negativa de la DIAN de “devolver la suma de cuatrocientos cuarenta y nueve millones ochocientos cuarenta y cuatro mil pesos ($ 449.844.000), valor que fue retenido durante el año 2011, como anticipo de su impuesto de renta, sumas que fueron debida y oportunamente consignadas por los agentes retenedores y que la Administración no ha devuelto ni el contribuyente ha podido aplicar”(13).

Así mismo, la parte actora indicó que la DIAN negó la solicitud de corrección de la declaración de renta mediante un acto administrativo de trámite —y no definitivo—, contra el cual no procedía ningún recurso.

Por tanto, corresponde a esta Sala, a efectos de establecer la pretensión procedente, determinar si el citado oficio es un acto administrativo definitivo o es de trámite.

Ahora bien, el artículo 589 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 161 de la Ley 223 de 1995, prevé lo siguiente:

“Para corregir las declaraciones tributarias, disminuyendo el valor a pagar o aumentando al saldo a favor, se elevará solicitud a la Administración de Impuestos y Aduanas correspondiente, dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término para presentar la declaración.

“La administración debe practicar la liquidación oficial de corrección, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma; si no se pronuncia dentro de este término, el proyecto de corrección sustituirá a la declaración inicial. La corrección de las declaraciones a que se refiere este artículo no impide la facultad de revisión, la cual se contará a partir de la fecha de la corrección o del vencimiento de los seis meses siguientes a la solicitud, según el caso.

“Cuando no sea procedente la corrección solicitada, el contribuyente será objeto de una sanción equivalente al 20% del pretendido menor valor a pagar o mayor saldo a favor, la que será aplicada en el mismo acto mediante el cual se produzca el rechazo de la solicitud por improcedente. Esta sanción se disminuirá a la mitad, en el caso de que con ocasión “del recurso correspondiente sea aceptada y pagada” (se resalta).

De conformidad con la norma transcrita, en el trámite de solicitud de corrección de la declaración tributaria pueden acontecer tres posibilidades, a saber:

i) Que la Administración practique la liquidación oficial de corrección, dentro de los seis meses siguientes.

ii) Que opere el silencio administrativo positivo, cuando no hay pronunciamiento en los seis meses subsiguientes.

iii) Que la Administración rechace la corrección solicitada por improcedente y, como consecuencia de ello, imponga una sanción al contribuyente.

Ahora bien, en el sub lite ocurrió el último de los eventos contemplados en el artículo 589 del Estatuto Tributario, pues la solicitud de corrección fue declarada improcedente por extemporánea, de lo cual se derivó la imposición de una sanción equivalente al 20% del pretendido menor valor a pagar, luego, la Administración en un mismo acto administrativo procedió a rechazar la solicitud de corrección y a imponer la correspondiente sanción.

De conformidad con la jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación, el oficio por medio del cual la DIAN rechazó por improcedente la solicitud de corrección de la declaración de renta es un acto administrativo susceptible de demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por medio de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.(14)

En efecto, la Sala considera que el Oficio 131201241487 del 15 de julio de 2013 corresponde a un acto administrativo definitivo, en tanto decidió el fondo del asunto y produjo efectos jurídicos definitivos para la sociedad Hoteles El Salitre S.A.

Por otra parte, conviene señalar que los cuestionamientos frente a la legalidad del citado oficio, indefectiblemente, llevan a descartar la procedencia excepcional de la reparación directa cuando median actos administrativos, pues, como se vio, la jurisprudencia de esta Sección acepta dicha posibilidad, siempre y cuando en la demanda se asuma que el acto está ajustado a derecho, pero que genera una carga anormal que no está en la obligación de soportar.

Ahora bien, aunque la sociedad actora alegue que no está atacando la legalidad de ningún acto administrativo, sino que lo pretendido es el resarcimiento de los perjuicios derivados del daño ocasionado por “la operación administrativa que culminó con el Oficio 131201241487”(15), a juicio de la Sala, ese argumento no es de recibo, pues lo cierto es que en los fundamentos jurídicos de la demanda planteó sendos reparos frente al acto administrativo calendado el 15 de julio de 2013, relacionados con la ausencia de disposición legal aplicable(16), la falsa motivación, la violación del debido proceso, entre otros vicios, que bien hubieran podido encajar en las causales de nulidad legalmente previstas para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En otras palabras, la sociedad demandante alegó que cumplió los requisitos de forma que la ley exige para la procedencia de la aceptación de la solicitud de corrección, luego, no existían argumentos válidos que justificaran el rechazo por parte de la DIAN. Lo anterior da cuenta de que la inconformidad de la parte demandante tiene que ver con el Oficio 131201241487, del 15 de julio de 2013, mas no con una operación administrativa.

En ese contexto, la pretensión que procedía era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa, por lo que, en principio, debería inadmitirse la demanda a fin de que se corrija la cauta petendi. No obstante, como acertadamente lo señaló el Tribunal a quo, la nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra caducada y, por ende, se imponía el rechazo del petitum.

En efecto; según el artículo 164, numeral 2º, literal d), del CPACA, cuando se pretende la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda debe presentarte dentro del término de 4 meses, contado a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso.

Sin embargo, en el sub lite no es posible establecer la fecha en la que se comunicó o se notificó el acto administrativo en mención. Por consiguiente, como referente para el conteo de la caducidad, se tendrá en cuenta la fecha —19 de julio de 2013— en la que Hoteles El Salitre puso en conocimiento de la DIAN. las supuestas irregularidades del Oficio 131201241487(17), pues resulta razonable entender que para ese momento conocía la improcedencia de la solicitud de corrección de la declaración(18), de ahí que la parte actora tenía hasta el 20 de julio de 2015 para demandar en este asunto.

Así las cosas, por haberse interpuesto la demanda el 28 de septiembre de 2015(19), la conclusión no puede ser otra sino que se demandó cuando el término de caducidad ya había fenecido.

En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión de rechazo de demanda dictada por el Tribunal a quo, teniendo en cuenta que operó la caducidad de la acción correspondiente, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE:

1. Confirmar el auto del 20 de enero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase

Consejeros: Marta Nubia Velásquez Rico—Carlos Albert Zambrano Barrera. 

(1) Folios 2 a 20, cdno. 1

(2) Folios 2 a 20, cdno. 3.

(3) Folios 24 a 27 del cuaderno del Consejo de Estado.

(4) Folios 31 a 42 del cuaderno de primera instancia.

(5) En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé:

“ART. 308.—Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

“Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (...)”.

(6) Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, Radicación 49299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.

La Sala Plena, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (...) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (...)”.

Lo anterior, ante la evidencia de que en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso.

(7) “ART. 125.—De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia (...)”.

(8) “ART. 150.—El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”.

(9) “ART. 43.—Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

“1. El que rechace la demanda (...)” (se destaca).

(10) Si bien el artículo 171 del CPACA establece que el juez debe admitir la demanda aun cuando el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, debe señalarse que, en ciertos casos, no puede procederse así. Por ejemplo, no es posible que los jueces adecúen una demanda de reparación directa a la de nulidad y restablecimiento de derecho, pues ello implicaría una alteración sustantiva tanto de la causa como de la pretensión (ver, entre otros, auto del 31 de mayo de 2013, Expediente 44.043, M.P. Danilo Rojas Betancourth, Subsección B, Sección Tercera, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo).

(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, Expediente 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, Expediente 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

(12) También se ha aceptado la posibilidad de que se ejerza la acción de reparación directa i) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, Expediente 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez) y ii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2014, Expediente 29156, C.P. Danilo Rojas Betancourth).

(13) Folio 3 del cuaderno principal.

(14) Sobre el particular, ver, entre otras, las siguientes providencias: i) sentencia del 20 de febrero de 2017, Radicado 05001-23-33-000-2013-00758-01(20960), M.P. Jorge Octavo Ramírez Ramírez y ii) sentencia del 6 de agosto de 2014, Radicado 68001-23-31-0001998-00421-01 (20170), M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(15) Folio 6 del cuaderno principal.

(16) Al respecto, en el libelo demandatorio, obrante a folios 6 y 7 el cuaderno 3, señaló lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con eventuales errores):

“No existe disposición legal que justifique que la DIAN hubiera negado la corrección presentada así como tampoco existe disposición legal que le permita a la DIAN apropiarse de dichos montos máxime cuando para del presente caso el ciclo de la realidad económica quedó abierto sin que hasta la fecha se conozca un pronunciamiento formal por parte de la Administración en relación con la devolución de las sumas que le fueron retenidas a la accionada.

“De haber cumplido la Administración con sus obligaciones, conforme a la Ley, debería haber proferido un acto administrativo positivo que hubiera permitido al contribuyente recuperar sus recursos, o al menos uno negativo susceptible de recursos y de ser anulado para restablecer el derecho del contribuyente, de manera que al no haberlo hecho queda en evidencia la falla del servicio”.

(17) Folios 111 a 113, cdno. ppal.

(18) Así las cosas, se notificó por conducta concluyente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 72 del CPACA, cuyo tenor dispone: “sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales” (se destaca).

(19) Folio 3, cdno. 3.