Auto 2015-03662/4284-2017 de marzo 8 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Exp.: 250002342000 2015 03662 01 (4284-2017)

Asunto: Apelación de la decisión que rechazó por caducidad. Ley 1437 de 2011

Actor: Luz Jeannette Díaz Gómez

C/. Hospital Pablo VI ESE

Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho

Ha venido el proceso de la referencia al despacho con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda de 14 de noviembre de 20171, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión de primera instancia de 18 de mayo de 20172 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B que rechazó la demanda por caducidad. Al respecto:

I. Antecedentes

La señora Luz Jeannette Díaz Gómez, a través de apoderado y en, ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda contra el Hospital Pablo VI ESE, con la finalidad que se acceda a las siguientes pretensiones:

1.1. Declaraciones y condenas.

1. Que se declare la nulidad del Oficio UTH 2226-2014 del 5 de septiembre de 20143 expedido por la gerente del Hospital Pablo VI ESE, por la cual se le negó a la demandante su petición de reconocimiento y pago con la indexación e intereses legales principalmente los valores correspondientes a la diferencia salarial, prestacional y de todos los emolumentos laborales4 que resulten de los salarios correspondientes al cargo de tecnóloga en el área de la salud por haber estado vinculada desde el 23 de enero de 1998 hasta el 30 de mayo de 2010, subsidiariamente a título de indemnización, se le reconozcan y paguen con aumentos legales e indexación los derechos laborales a que ella tendría derecho como si fuese una servidora pública, según la relación anterior y parámetros indicados.

2. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho. Se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago con la indexación correspondiente a: i) principalmente de los valores correspondientes a la diferencia salarial, prestaciones y de todos los emolumentos laborales que resulten de los salarios correspondientes al cargo de tecnóloga en el área de la salud y, ii) subsidiariamente se le condene, que a título de indemnización, se le reconozca y pague con aumentos legales e indexación los derechos laborales a que ella tendría derecho como si fuese una servidora pública, iii) se condene al pago de los intereses bancarios a la tasa real más alta del mercado y, iv) condenar en costas.

1.2. Hechos.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos planteados por la parte demandante:

Indicó que estuvo vinculada al Hospital Pablo VI - I Nivel ESE, desde el 23 de enero de 1998 al 30 de mayo de 2010, a través de contratos “aparentemente” de prestación de servicios y cooperativas de trabajo asociado, desempeñando el cargo de tecnóloga en el área de salud.

Sostuvo que tuvo un contrato de subordinación y dependencia con la parte demandada, debido a que realizó diversas actividades tales como: i) elaboró guías y manuales de técnica radiológica, ii) presentó informes mensuales, iii) asistió a las actividades académicas y capacitaciones ofrecidas por la institución, iv) recibió dotación de trabajo y, v) cumplió órdenes directas verbales y escritas por parte de la Dirección del Hospital respecto al modo, tiempo y lugar en donde debía realizar su trabajo, todas estas labores que corresponden al objeto directo del Hospital Pablo VI ESE.

Señaló que se le vulneró el derecho fundamental al trabajo, al no habérsele reconocido ni pagado sus derechos laborales irrenunciables tales como los salarios y prestaciones correspondientes al cargo de tecnóloga del área de la salud para el término de 23 de enero de 1998 al 30 de mayo de 2010.

Precisó que el 19 de agosto de 20145 presentó solicitud a la entidad demandada con el fin que se le reconociera y pagara con la indemnización e intereses legales lo señalado en las pretensiones, la cual fue negada mediante el Oficio UTH 2226-2014 del 5 de septiembre de 20146 y notificada por conducta concluyente en la fecha de presentación de la solicitud de conciliación, es decir el 10 de diciembre de 2014, que resultó fallida el 18 de marzo de 2015.

1.3. Decisión apelada7. 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B profirió el auto de 18 de mayo de 2017 el cual rechazó la demanda por caducidad del medio de control, con los siguientes argumentos:

Manifestó que el derecho de petición suscrito por la demandante fue del 19 de agosto de 2014, el cual fue resuelto de manera negativa mediante Oficio UTH-2226-2014 del 5 de septiembre de 20148 acto acusado y notificado el 16 de septiembre de 20149 fecha desde la cual aquella tenía la oportunidad de presentar su demanda, situación que no ocurrió, puesto que solo hasta el 17 de julio de 2015 fue presentada.

Señaló que tenía plazo para presentar la demanda hasta el 17 de enero de 2015, situación que no ocurrió, puesto que presentó su demanda hasta el 17 de julio de 2015 y hasta el mes de marzo de 2014 presentó la solicitud de conciliación prejudicial10, es decir, por fuera del término de cuatro (4) meses contemplado en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, concluyó que operó el fenómeno de la caducidad del medio de control, al haberse vencido el término para interponer la demanda y por lo que se procedió a rechazar de conformidad con la señalado en el numeral 1º del artículo 169 de la Ley 1437 de 201111.

1.4. Recurso de apelación12. 

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda con los siguientes argumentos:

Señaló que al ser el acto acusado de contenido particular y concreto, la entidad demandada no cumplió con el deber legal de notificarlo personalmente conforme a lo establecido en el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, ni de entregar copia íntegra, auténtica y gratuita del mismo, sino que debió ser notificado de manera concluyente hasta el momento en que presentó su solicitud de conciliación prejudicial.

Enfatizó que el solo envío “del acto acusado mediante la empresa de correo Servientrega, no sustituyó el deber de notificación personal, y por ello se configuró una falta y/o irregularidad en la misma, la cual se encuentra señalada en el artículo 72 de la Ley 1437 de 201113.

Manifestó que el a quo erró al contabilizar los términos para determinar la caducidad de la acción, en el sentido que dio por hecho que la actora fue notificada el 16 de septiembre de 2014, siendo que nunca fue notificada personalmente sino hasta el día en que agotó el requisito de procedibilidad.

II. Consideraciones

2.1. Competencia.

El Consejo de Estado es competente para conocer el recurso de apelación que la parte demandante presentó el 24 de mayo de 2017 contra el auto de 18 de mayo de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B por medio del cual se rechazó la demanda, de conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 según el cual, “...conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación...”.

2.2. Procedencia y trámite.

El recurso de apelación es procedente contra el auto que rechaza la demanda, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 125 y 243 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, se entrará al estudio y decisión del recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la decisión de rechazar la demanda por caducidad, una vez que al mismo se le ha dado el trámite del artículo 244 ibídem.

2.3. Problema jurídico.

El presente caso consiste en establecer ¿Si para contabilizar los términos de caducidad se debió tener en cuenta la fecha que se observa en la factura de Servientrega —16 de septiembre de 2014— o la que se señaló al haber agotado el requisito de procedibilidad —18 de marzo de 2015—?

2.4. Fundamento normativo.

Las autoridades se encuentran en la obligación de notificar, comunicar, y publicar todas sus actuaciones para efectos de conocerlas y si es el caso impugnarlas, así como también para dar cumplimiento a lo señalado en el numeral 9º del artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 que a su tenor literal indica: En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley (...).

La Corte Constitucional ha desarrollado el principio de publicidad de los actos administrativos mediante sentencia C-1114 de 200314 de la siguiente manera:

“La notificación es el acto material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído. Las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria” (Sent. T-165/2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

El Consejo de Estado ha indicado que el acto administrativo15 nace a la vida jurídica en el momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión, pero para que sea eficaz, la administración está en el deber de hacerlo conocer al interesado con el fin de que le sea exigible, y para esto sus destinatarios se deben enterar del contenido completo del documento para que de esta forma procedan a acatarlo y si es el caso impugnarlo a través de los medios que otorga la ley.

Por otra parte, y para analizar el caso en estudio la caducidad hace parte de los presupuestos procesales de la acción que exige a quien pretenda ejercer demanda, lo haga dentro del término prescrito en la ley, en otros términos es la sanción procesal que sufre el actor por ejercer su derecho de acción fuera del término prescrito en la ley.

Así mismo, ha sido entendida como una figura procesal inspirada en el principio de seguridad jurídica en el entendido que las decisiones o los actos en donde se encuentre inmersa la administración, no puedan ser debatidos en cualquier tiempo sino en una oportunidad precisa delimitada en la ley para presentar la demanda, en este sentido el legislador —Ley 1437 de 2011— estableció:

“ART. 164.—Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

1. (…).

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad.

(...).

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales (...)”.

La norma establece un término en el cual el ciudadano debe acudir a la jurisdicción a impugnar un acto administrativo de contenido particular para evitar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y para el efecto consagró el plazo de cuatro (4) meses siguientes al día de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

En el mismo sentido, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la caducidad es:

“es un y fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado”16.

La Corte Constitucional también se ha pronunciado respecto al tema de la siguiente manera:

“La caducidad es una institución jurídico-procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia, y su fundamento se halla en la necesidad que tiene el conglomerado social (...) de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico”.17

Se puede concluir, indicando que la caducidad es procesal pues atañe a la acción y se refiere al término prescrito por la ley para acudir a la jurisdicción a presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho18.

2.5. Caso concreto.

Tenemos que en el presente caso se rechazó la demanda por caducidad, y para el efecto se dijo que el medio de control se debe formular dentro del término legal contra la decisión de la administración que resolvió la situación jurídica de la actora.

Como primera medida si bien es cierto no se realizó en forma detallada lo dispuesto por los artículos, 6719, 6820 y 6921 del CPACA, sí lo es que en definitiva la actora recibió el documento ahora acusado de manera completa, con ello se quiere decir, que ésta sí conoció del presente desde este momento, es decir desde el 16 de septiembre de 201422, y se recibió en la dirección23 que su apoderado manifestó y autorizó para ser notificado de cualquier actuación surtida en el proceso.

Así bien, la Sala encuentra, que a pesar de la aspiración de la demandante de ser notificada personalmente del oficio demandado, se observa que la entidad demandada se lo puso, en conocimiento a través de la empresa Servientrega, tal y como consta en el expediente en factura de venta Nº 72093455724, en la cual registra que fue recibido el 16 de septiembre de 2014 en la recepción del Edificio con dirección Calle 19 Nº 4-77 Oficina 603 de Bogotá25.

En consecuencia el propósito de la notificación que es llevar al conocimiento de la interesada el contenido de la decisión administrativa, se cumplió en el presente caso, al haber sido enviado completamente el oficio que resolvía de manera directa la solicitud que había planteado mediante petición “de reconocimiento y pago de derechos laborales” el día 19 de agosto de 2014.

Ahora bien, al haber establecido que la demandante sí fue notificada del acto administrativo acusado, es necesario determinar si este fue demandado oportunamente dentro del término estipulado por la ley, es decir dentro de los cuatro (4) meses.

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Al respecto, se debe tener en cuenta que el trámite de la conciliación prejudicial, requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho26, suspende el término de caducidad desde la presentación de la solicitud de conciliación hasta que se expida la constancia de la celebración de la audiencia, todo ello conforme al artículo 21 de la Ley 640 de 200127.

Se precisa que el 19 de diciembre de 2014, la demandante radicó su solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 3 Judicial Il para los asuntos administrativos, con el fin de dar cumplimiento al requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de modo que a partir de la citada fecha se suspendió el término de caducidad, esto es cuando había transcurrido 3 meses y 2 días.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la audiencia de conciliación se realizó el 18 de marzo de 201528, se precisa que el término de caducidad del presente medio de control se interrumpió desde el 19 de diciembre de 2014 hasta el 18 de marzo de 2015, fecha en la que se reanudó el término de la misma, quedando solo 28 días para presentar la acción esto es hasta el 15 de abril de 2015; toda vez que, al haber sido interpuesta la demanda hasta el 17 de julio de 2015 se superaron los 28 días, y por lo tanto la Sala procederá a confirmar la decisión adoptada por la primera instancia.

De acuerdo con lo expresado anteriormente y el fundamento en las normas y en la jurisprudencia que se ha estudiado, se procederá a confirmar la decisión de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la república y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE:

1. CONFIRMAR la providencia de dieciocho (18) de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B, por medio de la cual se rechazó la demanda presentada por la señora Luz Jeannette Díaz Gómez, por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Por la Secretaría de la Sección Segunda devuélvase el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B y déjense las constancias de rigor.

Aprobado en la sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Sandra Lisset Ibarra Vélez—César Palomino Cortés—Carmelo Perdomo Cuéter.

1 Folio 537 del cuaderno principal 1.

2 Folios 521 y 522 del cuaderno principal 1.

3 Folios 35 al 38 del cuaderno principal 1.

4 Primas, vacaciones, bonificaciones, cesantías, intereses de cesantías y aportes a la seguridad social en actividad de alto riesgo, etc.

5 Folios 21A al 33 del cuaderno principal 1.

6 Folios 35 al 38 del cuaderno principal 1.

7 Folios 521 y 522 del cuaderno principal 2.

8 Por medio del cual se negó la solicitud de existencia de la relación laboral entre la demandante y la entidad demandada.

9 Folios 511 al 513 del cuaderno principal 2.

10 Folio 18 del cuaderno principal 1.

11 “ART. 169.—Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad”.

12 Folios 35 al 37 del cuaderno principal 1.

13 “ART. 72.—Falta o irregularidad de las notificaciones y notificación por conducta concluyente. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales”.

14 Corte Constitucional, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ref. Expediente D-4585. Fecha 25 de noviembre de 2003.

15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá, fecha: 14 de agosto de 2003. Ref. Expediente 3086/2003.

16 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Fecha 23 de septiembre de 2010. Rad. 47001 23 31 000 2003 00376 01 (1201 08). Reiterada el 5 de marzo de 2015. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad. 270012333000 201300248 01 (1153-2014).

17 Corte Constitucional. Sentencia C 401110 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Fecha 26 de mayo de 2010. Exp. D 7928.

18 Concepto de 11 de octubre de 1999. Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado. C.P. Humberto Mora Osejo. Rad. 313.

19 “ART. 67.—Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.

En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación.

La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1. Por medio electrónico. (...) 2. En estrados. (...)".

20 ART. 68.—Citaciones para notificación personal. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.

Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días.

21 ART. 69.—Notificación por aviso. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en él expediente o, puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo. El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió; los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. (...)”.

22 Tal como lo expresa la entidad demandada mediante oficio de 24 de marzo de 2017. Folios 511 al 513 del cuaderno principal 2º.

23 Calle 19 Nº 4-77. Oficina 603 de Bogotá. Folio 33 el cuaderno principal 1º.

24 Folio 519 del cuaderno principal 2º.

25 Donde consta: i) firma de quien recibió la comunicación, ii) sello de la recepción del Edificio Cuatro Estaciones y, iii) fecha de la recepción por parte de la recepción del mencionado edificio.

26 ART. 161.—Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales: (...)”.

27 ART. 21.—Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según él caso, hasta que se logre el acuerdo Conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presenté ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.

28 Tal como lo acredita la constancia del acta proferida por la Procuraduría 3 Judicial II para los asuntos administrativos. Folio 498 del cuaderno principal 1º.