Auto 2015-90036 de marzo 20 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá D.C., 20 de marzo de 2018.

Exp.: 47001-23-33-000-2015-90036-01 (0060-2017)

Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Demandado: Gloria Elisabet Mendoza Castellanos

Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Confirma decisión que declaró no probada la excepción de trámite inadecuado.

Apelación de auto interlocutorio.

Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda(1), para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 17 de noviembre de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual declaró no probada la excepción que llamó «trámite inadecuado».

I. ANTECEDENTES

1.1. Pretensiones(2). 

La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales, por medio de apoderado especial presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento en la modalidad de lesividad, encaminada a la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos:

1. Resolución 143896 del 2 de diciembre de 1992(3) a través de la cual fue reconocida pensión de invalidez a partir del 28 de noviembre de 1991 al señor José Jaime Pinedo Soto como trabajador oficial de la empresa Puertos de Colombia.

2. Resoluciones 0109 del 11 de febrero 1997(4) y 683 del 22 de mayo de 1997(5), por las cuales se reajustó la pensión referida en cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta en la sentencia dictada el 18 de abril de 1996 y en el mandamiento de pago de fecha 22 de mayo de 1997, incrementando su tasa de retorno del 75% al 100% del promedio mensual vigente durante el último año de servicios.

3. Resolución 001044 del 13 de septiembre de 2011(6), que ordenó el traspaso provisional de la pensión señalada en favor de la demandada ante el fallecimiento del señor José Jaime Pinedo Soto.

4. Resolución RDP 012175 del 18 de mayo de 2012(7) a través de la cual se reconoció pensión de sobrevivientes a la accionada, a partir del 29 de mayo de 2011, dada su condición de cónyuge supérstite del causante.

Como restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a restituir a la UGPP la totalidad de valores pagados por concepto de la reliquidación de la pensión reconocida con la correspondiente indexación.

1.1.(sic) Hechos(8). 

Para una mejor comprensión del asunto, el despacho se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos planteados por la parte demandante:

Mediante la Resolución 143968 del 2 de diciembre de 1992, la empresa Puertos de Colombia reconoció pensión de invalidez al señor José Jaime Pinedo Soto a partir del 28 de noviembre de 1991, en cuantía del 75% del salario promedio devengado dentro del su último año de servicios, quien presentó demanda con el fin de que le fuera reconocido lo pactado en la convención colectiva de trabajo suscrita entre dicha empresa y su sindicato de trabajadores.

A través de las resoluciones 0109 del 11 de febrero 1997(9) y 683 del 22 de mayo de 1997(10), se reajustó la pensión referida en cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Santa Marta en la sentencia dictada el 18 de abril de 1996 y en el mandamiento de pago de fecha 22 de mayo de 1997, incrementando la tasa de retorno del 75% al 100% del promedio mensual vigente durante su último año de servicios.

Con ocasión del fallecimiento del señor Pinedo Soto, acontecido el 28 de mayo de 2011, el grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia expidió la Resolución 01044 del 13 de septiembre siguiente, en la que ordenó el traspaso provisional de la pensión de sobrevivientes del causante en favor de la demandada, dada su condición de cónyuge supérstite de aquél, y adicionalmente dispuso iniciar una actuación administrativa de revisión integral de dicho reconocimiento.

Mediante la Resolución RDP 012175 del 18 de mayo de 2012, la UGPP reconoció pensión de sobrevivientes a la accionada, a partir del 29 de mayo de 2011; no obstante lo anterior, el ente previsional expidió el Auto ADP 014234 del 29 de octubre de 2013, a través del cual, solicitó el consentimiento de la demandada para la revocatoria de dicha decisión al considerar que la pensión fue ilegalmente reconocida, quien se abstuvo de pronunciarse al respecto.

II. AUTO OBJETO DE LA APELACIÓN(11) 

En desarrollo de la audiencia inicial realizada el 17 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró no probada la excepción que llamó «trámite inadecuado», tras considerar que lo pertinente para controvertir la legalidad de los actos acusados es acudir al proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, y no al mecanismo extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo aduce la demandada, toda vez que dentro de las entidades legitimadas para interponer éste último no se encuentra la UGPP; aunado a que su finalidad es que las facultadas para su ejercicio actúen como veedoras del tesoro público frente a decisiones judiciales que reconozcan obligaciones relativas a prestaciones o sumas periódicas.

III. RECURSO DE APELACIÓN(12) 

La parte demandada sustentó el recurso de alzada interpuesto contra la decisión de declarar no probada la excepción que llamó «trámite inadecuado», argumentando que, la pensión de invalidez reconocida por la empresa Puertos de Colombia al causante, fue otorgada en cumplimiento de una orden judicial, la cual surtió efectos de cosa juzgada, por lo que para controvertirla lo procedente es acudir a la acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003(13), y no al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como aconteció en el caso sub judice.

IV. CONSIDERACIONES

4.1. De la competencia.

Sea lo primero advertir la competencia de este despacho para decidir de plano el recurso, conforme a lo previsto por el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual fue formulado dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación.

4.2. Problema jurídico.

En el presente caso, el problema jurídico que debe resolver el despacho se contrae a determinar si, los actos administrativos mediante los cuales se reconoció pensión de invalidez al señor Jaime José Pinedo Soto (Q.E.P.D.) y se sustituyó a su beneficiaria, son pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o si en su defecto, debió intentarse la acción extraordinaria de revisión respecto de la decisión judicial que ordenó el reconocimiento del derecho pensional en favor del causante.

Para resolver lo planteado, inicialmente la Sala se referirá al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, luego a la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y finalmente, analizará el caso concreto.

4.3. Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad.

La acción de lesividad es una modalidad de los medios de control de nulidad, en este caso acción de nulidad y restablecimiento en el derecho, en donde la autoridad que emite un acto administrativo busca su extinción del ordenamiento jurídico y el cese de sus efectos, por acaecer en él algunos de los eventos descritos por la ley que afectan su estructura intrínseca.

Esta corporación, con relación al otorgamiento irregular de derechos prestacionales, ha señalado que es la acción de lesividad la herramienta idónea para que la administración logre la anulación de su reconocimiento, siendo oportuno recordar especialmente que:

«Si las pretensiones de la demanda formulada en acción de lesividad sólo fueran admisibles cuando se observa una afectación del erario o una conducta reprochable del particular, la acción “perdería todo su contenido normativo y axiológico pues lo que ella busca es restablecer el orden jurídico quebrantado con el acto administrativo proferido en contra de los ordenamientos procedimentales o sustanciales que regulaban su creación(14).”

“En conclusión, si la administración consideraba que el reconocimiento era ilegal, el único camino jurídico-legal de que disponía, era el de demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, hecho que no ocurrió. Con base en todo lo anterior, entendiendo la irrenunciabilidad del derecho pensional y la carga de la Administración de demandar su propio acto, a fin de determinar que no le asiste el derecho de devengar la pensión de beneficiaria a la actora, carga que no puede trasladarse al administrado (...)(15)”.

De acuerdo con lo anterior, resulta pertinente señalar que la acción de lesividad tiene como fin primordial restablecer el orden jurídico quebrantado con el acto administrativo proferido en contra de los ordenamientos procedimentales o sustanciales que rigen su creación; y que en tratándose de actos administrativos relacionados con derechos pensionales, el mecanismo idóneo para ejercer el control su legalidad por parte de la entidad que los dicta, es precisamente este medio de control, sin que resulte dable imponer carga alguna al ciudadano dada la irrenunciabilidad de este tipo de derechos.

4.4. De la acción especial de revisión establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La Ley 797 de 2003, «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales», establece en su artículo 20:

«Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo(16) hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo(17) por las causales consagradas para este en el mismo código y además:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Conforme a lo previsto en el artículo transcrito debe señalarse que la revisión se caracteriza por lo siguiente:

• Procede contra providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que decreten o reconozcan la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza.

• El reconocimiento de las sumas periódicas de dinero o pensiones debe ser con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública.

• La solicitud la debe hacer el Gobierno a través de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social o de Hacienda y Crédito Público, el Contralor General de la República o el Procurador General de la Nación.

• El trámite para conocerlo corresponde al Consejo de Estado o a la Corte Suprema de Justicia de acuerdo con sus competencias.

• Se tramita como el recurso extraordinario de revisión del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social o el Código de Procedimiento Civil (en lo no regulado por los anteriores).

Ahora bien, sobre el mecanismo analizado esta subsección(18) ha señalado:

«Constituye un mecanismo que hace parte del engranaje de la reforma pensional plasmada en la citada ley, que tuvo como uno de sus propósitos la reducción del déficit fiscal para hacer viable financieramente el sistema pensional, como se observa en la exposición de motivos. Así, en concreto respecto de la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación (...).

(...) Es un procedimiento especial, porque de un lado, se legitima por activa a un tercero que no intervino en el proceso ordinario, —esto es el Gobierno Nacional o los entes de control— y de otro lado, las partes del proceso si bien deben integrarse al proceso, no pueden promover de manera autónoma la solicitud de revisión, pues su participación es accesoria en la medida que depende del accionar de las entidades que indica el del artículo 20 de la Ley 797 de 2003».

4.6. Del caso concreto.

Para resolver el problema jurídico planteado, debe mencionar la ponente que la pretensión de la UGPP se dirige a obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos por los cuales se reconoció pensión de invalidez al causante, se reliquidó incrementando su tasa de retorno y finalmente se sustituyó en favor de la demandante dada su condición de cónyuge supérstite del señor José Jaime Pinedo Soto, pese a no acreditar los requisitos legales previstos para ello.

Lo anterior permite colegir que los actos enjuiciados no pueden ser considerados como de ejecución, toda vez, que su origen provino de decisiones judiciales que ordenaron la reliquidación de la prestación pensional referida; los cuales para efectos de ser controvertidos debían ser enjuiciados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por ser la competente para resolver las controversias suscitadas respecto de los mismos, tal como lo consideró el a quo.

Ahora bien, la demandada argumenta en su recurso, que debió solicitarse la revisión de las decisiones judiciales a partir de las cuales se ordenó la expedición del acto que reliquidó la pensión de invalidez del causante a través del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo cual fue omitido por la entidad accionante.

Al respecto, debe señalar el despacho, que el recurso extraordinario de revisión procede contra providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que decreten o reconozcan la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza; por lo que dicho mecanismo no puede intentarse respecto de los actos administrativos demandados, siendo procedente para efectos de controvertir su legalidad ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, por ser el mecanismo estatuido por el legislador para dicha finalidad, lo cual ha sido considerado por esta sección de manera pacífica en su jurisprudencia(19).

Así las cosas y como en este caso no se cumplen con los parámetros de la excepción propuesta, lo procedente para el despacho es confirmar la decisión objeto del recurso de apelación.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

1. CONFIRMAR la providencia de 17 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual declaró no probada la excepción que llamó «trámite inadecuado», conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.

2. SEGUNDO: Ordénese la devolución del expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejera: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

1 12 de enero de 2018, fl. 395.

2 Fls. 1-2.

3 Expedida por la empresa Puertos de Colombia, Terminal Marítimo de Santa Marta.

4 Expedida por el Fondo de Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia.

5 Expedida por el Fondo de Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia.

6 Proferida por el Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia.

7 Expedida por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales.

8 Fl. 2 del cdno. 1.

9 Expedida por el Fondo de Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia.

10 Expedida por el Fondo de Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia.

11 Fls. 381-386.

12 Conforme fue sustentado oralmente en la audiencia inicial realizada el 17 de noviembre de 2016 por la apoderada de la parte accionada y cuya grabación reposa en el CD obrante a folio 387, minutos 21:15 a 23:50.

13 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.

14 Sentencia del 12 de agosto de 2010. Sección Segunda, Subsección “B”, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 25000-23-25-000-2004-01080-01(0423-09).

15 Sentencia del 8 de marzo de 2010, Sección Segunda, Subsección “A”. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Rad. 25000-23-15-000-2009-01920-01(AC).

16 Texto subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-835 de 2003. 

17 Aparte declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.

18 En sentencia dictada el 27 de marzo de 2014 dentro del proceso 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve.

19 Al respecto se pueden consultar entre otras las sentencias proferidas en los procesos 250002325000-2011-00245-01 (2634-11) y 11001-03-15-000-2011-01385-00 cuya ponencia correspondió a los consejeros Gerardo Arenas Monsalve y Alfonso Vargas Rincón, respectivamente.