Auto 2016-00001 de octubre 6 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Ref: exp. 25000-23-41-000-2016-00001-01

Recurso de apelación contra el auto de 27 de enero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”

Actora: Asociación de Urbanizadores Colombianos Limitada - Asucol Ltda.

Bogotá, D.C., seis de octubre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

En el presente asunto la actora pretende que se declare la nulidad del oficio Nº DTDP 20153251287111 de 22 de julio de 2015, expedido por la directora técnica de predios del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, por medio del cual se da respuesta a un derecho de petición presentado por ella en el que solicitaba que se le expidiera una oferta de compra de unos predios de su propiedad que se encuentran ubicados en el trazado y en la zona de reserva vial de la avenida Tabor.

Para el tribunal el referido oficio no es susceptible de ser demandado ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues no crea, modifica o extingue una situación jurídica para la actora ni resuelve de fondo actuación administrativa alguna.

Aunado a lo anterior, el a quo sostuvo que dicho acto simplemente resuelve un requerimiento e informa que frente al trámite solicitado por la actora la acción civil y contenciosa se encuentra caducada, lo que demuestra que su nulidad no produciría ningún efecto jurídico para los demandantes.

Para determinar si el oficio demandado constituye un acto administrativo susceptible de control de legalidad ante esta jurisdicción, la sala considera necesario traer a colación la solicitud elevada por la actora, que dio lugar a dicho pronunciamiento.

El día 23 de enero de 2013, la Asociación de Urbanizadores Colombianos Limitada - Asucol Ltda., presentó un derecho de petición ante el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, en el que expresamente solicitó:

“[…] Conforme a los hechos y la documentación aportada, le solicito amablemente se sirva expedirle a la Asociación de Urbanizadores Colombianos Limitada - ASUCOL Ltda., la oferta de compra para las dos (2) zonas de terreno: lote Táchira urbanización Aures II av. Tabor lote 1 con área de dos mil cuatrocientos treinta y un metros cuadrados con treinta y un decímetros cuadrados (2.431.31 m2) e identificado con la matricula inmobiliaria Nº 50N-20340331 y lote Táchira urbanización Aures II av. Tabor lote 2 con un área de cinco mil quinientos treinta y seis metros cuadrados con dos decímetros cuadrados (5.536.02 m2) e identificado con la matricula inmobiliaria Nº 50N-20340332, áreas dispuestas para la reserva vial en los planos S 224/4 01 y S 224/4 02 adoptados como definitivos para la construcción de la urbanización Aures II de Suba, con la Resolución 216 del 6 de mayo de 1988, expedida por el Departamento de Planeación Distrital[…]”. (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

Teniendo en cuenta lo anterior, es evidente que lo pretendido por la actora al radicar el referido derecho de petición, es que la administración le elevara una oferta económica para la adquisición de unos predios que son de su propiedad, dado que se encuentran ubicados en la zona de reserva vial de una avenida próxima a construirse.

Frente a la solicitud transcrita, la directora técnica de predios del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, a través del oficio demandado respondió:

“[…] En primer lugar es importante señalar que los predios objeto de consulta por parte de la peticionaria, si bien se origina en un desarrollo urbanístico y corresponden a zonas de reserva vial para la avenida Tabor, estos no se encuentran en el sistema de información de norma urbana del plan de ordenamiento territorial (Sino POT) o en el aplicativo de mapas de Bogotá de la Unidad Administrativa de Catastro Distrital, utilizados para determinar la ubicación geográfica de los predios en desarrollo de los procesos de adquisición, si a ello hubiere lugar.

Vale precisar que las zonas de terreno consultadas corresponden a franjas intervenidas como espacio público, ubicadas en la calzada existente de la avenida Tabor en su intersección con la avenida ciudad de Cali, razón por la cual no aparece incorporado en las bases cartográficas ya señaladas como lo muestra la siguiente imagen:

[…]

Para tener claridad del porque (sic) el predio se encuentra intervenido por espacio público es necesario remontarnos al año 1999 cuando se elaboró el registro topográfico 16246 correspondiente al proyecto denominado avenida ciudad de Cali, tramo transversal 91 - avenida Suba, Acuerdo 6/90 y Decreto 317/92, a nombre de la urbanización Aures II, desarrollo urbanístico adelantado por Asucol y correspondiente al mismo desarrollo de los predios del asunto y en donde podemos ver que la zona requerida para la avenida ciudad de Cali, colinda con los predios correspondientes a la avenida el Tabor.

Esta obra fue terminada el 2 de octubre de 2001, según consta en la respectiva acta de terminación.

[…]

Si bien el registro topográfico señala el área correspondiente a la avenida ciudad de Cali es evidente que el predio en la actualidad ya hace parte del espacio público como lo indica el comparativo de la aerofotografía de 1998 y 2004 del sector:

[…]

De conformidad con lo anterior y como ya fue de conocimiento de la peticionaria en las acciones adelantadas por la peticionaria dentro de la negociación del registro topográfico de la avenida ciudad de Cali, se presenta la existencia de la caducidad de la acción contenciosa.

En esas condiciones, se precisa que las circunstancias expuestas indican que ha operado el fenómeno de la caducidad de las acciones judiciales, tanto civil como contenciosa administrativa, merced a lo cual la administración ha perdido competencia […]”.

De lo expuesto en líneas anteriores, la sala advierte que el oficio Nº DTDP 20153251287111 de 22 de julio de 2015 expedido por la directora técnica de predios del IDU, no es susceptible de ser demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que no contiene una decisión de fondo respecto de la procedencia de la negociación y compra de unos predios privados que se encuentran ubicados en una zona de reserva vial ni mucho menos crea, modifica o extingue situación jurídica alguna para la actora, tal y como lo señaló el a quo.

Es claro que a través del acto administrativo mencionado, el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, simplemente se limitó a informar que los lotes aludidos por la actora se encuentran en una zona que corresponde a “espacio público” y por lo tanto, no están incluidos en los mapas de la Unidad Administrativa de Catastro Distrital, utilizados para determinar la ubicación geográfica de los predios en desarrollo de los procesos de adquisición, lo que evidencia que hasta la fecha no se ha iniciado tramite de negociación alguno por parte del distrito y, de contera, no existen actos administrativos susceptibles de demandar.

Es pertinente advertir que en un reciente caso, en el que también se intentó controvertir la respuesta dada por la administración a un derecho de petición en el que se solicitaba la compra de unos predios o la iniciación del proceso administrativo de expropiación, la sala expresamente sostuvo que respecto de este tipo de trámites únicamente son susceptibles de demanda el acto que declara los motivos de utilidad pública o de interés social del bien objeto de adquisición y el acto que decide sobre la expropiación.

En efecto, en auto de 28 de septiembre de 2017(1), la sala extensamente explicó:

“[…] Teniendo en cuenta lo anterior, la sala analizará el contenido de los oficios Nº 2014EE057182 del 4 de abril de 2014 y 2014EE8174 del 19 de mayo de 2014 para así determinar su naturaleza.

En este sentido, la sala observa que los mismos fueron expedidos en respuesta a una petición elevada a la Alcaldía Mayor de Bogotá por las sociedades Urbanización Las Sierras del Chico Ltda. y Urbanización Chico Oriental número dos Ltda. por medio de la cual solicitan que se adelante las gestiones pertinentes para la adquisición voluntaria de unos predios de propiedad de los actores, identificados con las matrículas inmobiliarias Nº 50C-471315 y 50N-471316, o en su defecto, iniciar los trámites necesarios para la expropiación de los mismos.

[…]

Significa lo anterior, que los oficios demandados, como bien lo señaló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, son meros actos administrativos, por cuanto no están resolviendo de fondo un asunto o son producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, sino que se limitan a informar los trámites que se están realizando para la compra de los predios que se encuentran en la zona protegida.

Además y contrario a lo señalado por los recurrentes, es claro que los mismos no contienen una manifestación de voluntad de la administración que produjese efecto jurídico alguno, pues no modifican, crean o extinguen algún derecho a los actores.

[…]

La Sala resalta que lo que se desprende de la petición de la parte actora es una mera expectativa por el eventual proceso de compra de los predios de su propiedad, ya sea a través del proceso de negociación o como consecuencia del respectivo proceso expropiatorio, lo cual es reafirmado con la información suministrada por el Distrito Capital en los oficios cuestionados.

De esta manera, la sala recuerda que los actos demandables, a la luz de la jurisprudencia3, serían los resultantes del proceso expropiatorio, esto es, el acto que declara los motivos de utilidad pública o de interés social de una zona para la realización de un determinado proyecto como también el que llegaré a decidir la expropiación, lo anterior con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

[…]

Además que de conformidad con el artículo 28 del CPACA “[…] los conceptos emitidos por autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución […]”.

La Sala pone de presente que en otra oportunidad y con fundamento en similares argumentos, la Sección Primera al resolver un recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad Inversiones El Charrascal Ltda., contra la sentencia de 19 de julio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se declaró como probada de oficio la excepción que se denominó “[…] escogencia indebida de la acción […]” y se inhibió de proferir decisión de fondo, en la demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los oficios STAP-3400-1536 de 31 de mayo de 1999, STAP-3400-2671 de 16 de julio de 1999 y STAP-3400-3501 de 22 de octubre de 1999, expedidos por el Instituto de Desarrollo Urbano —IDU—, consideró lo siguiente:

“[…] Del texto de los oficios y de los documentos de autorización transcritos, se infiere, que no se tratan de actos administrativos con carácter definitivos y decisorios, pues la petición de los demandantes dirigida al IDU, tenía como finalidad de que dicha entidad “continuara con el proceso de compra de los predios”. Siendo lo real y cierto que los predios afectados fueron entregados voluntariamente al Instituto de Desarrollo Urbano, por hacer parte de zonas de cesión obligatoria y gratuita de conformidad con los acuerdos 2 de 1980 y 6 de 1990. Situación jurídica que fue concretada, en el año 1994 por la parte actora al autorizar al IDU una zona de terreno de veintitrés mil sesenta y siete metros cuadrados con 50 decímetros cuadrados (23.067.50 m2) que hacen parte del inmueble de mayor extensión donde se construirá parte del proyecto urbanístico denominado Conjunto residencial del monte (…)” y utilizar una zona de terreno de trece mil cuatrocientos cuarenta y cinco metros cuadrados con veinticinco decímetros cuadrados (13.445.25 m2) que hacen parte del inmueble de mayor extensión denominado Conjunto residencial del monte (…)” respectivamente.

Al respecto, cabe recordar, que esta sala, mediante sentencia de 31 de marzo de 2005 precisó la estructura jurídica de los actos administrativos en los siguientes términos:

“(…) para que un acto jurídico constituya acto administrativo debe consistir en una i) declaración unilateral, ii) que se expida en ejercicio de la función administrativa, que lo puede ser por una autoridad estatal de cualquiera de sus ramas u organismos, o incluso por entidades privadas en virtud de autorización legal, a menos que por norma especial de orden constitucional o legal dicha declaración, no siendo expedida en ejercicio de función administrativa sea demandable en acción contencioso administrativa y iii), que ella produzca efectos jurídicos por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante”.

En el caso sub examine se tiene que los oficios STAP 3400/1536 de 1999, SAP-3400-2671 de 16 de julio de 1999, suscritos por el director técnico de construcciones del IDU y STAP-3400-3501 de 22 de octubre de 1999, suscrito por el director general del IDU, vistos sus textos no crean, modifican o extinguen situación jurídica alguna, en otras palabras, no contienen decisión de fondo ni definitivo directo o indirecto sobre un asunto administrativo, sino que mediante los citados oficios, como ya se dijo, la entidad demandada se limita a dar una mera información de que los predios objeto de la litis. […].

Por lo tanto, el oficio STAP 3400/1536 de 31 de mayo de 1999, suscrito por el director técnico de construcciones del IDU, dirigido al señor José Hernán Arias Arango, que dio origen a los oficios que resolvieron los recursos de reposición y apelación, no adquiere la calidad de acto administrativo demandable […].

Así las cosas, tales oficios administrativos demandados, no son susceptibles de control y examen de legalidad por esta jurisdicción, toda vez que su razón de ser, entre otros aspectos, es el acto administrativo, según los artículos 82 y 83 del Código Contencioso Administrativo, máxime si se tiene en cuenta que la acción interpuesta fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual solo procede contra actos administrativos definitivos, tal como lo señala el artículo 85 ibídem.

En este orden de ideas, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, la sala declarará de oficio la correspondiente excepción de falta de jurisdicción […]”.

En suma, para la sala, siguiendo el antecedente jurisprudencial de la Sección Primera del Consejo de Estado, la sala confirmará el auto de 20 de marzo de 2015, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B rechazó la demanda presentada por las sociedades Urbanización Las Sierras del Chico Ltda. y urbanización Chico oriental número dos Ltda., como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia”.

En el presente caso sucedió algo similar a lo relatado en el auto traído a colación en líneas anteriores, toda vez que en el oficio controvertido, el IDU únicamente le brindó una información a la actora relacionada con un predio del que alega ser propietaria y le informó que en ese momento no era procedente iniciar proceso administrativo de negociación para su adquisición, lo cual, como ya se dijo, no constituye una decisión de fondo que cree, modifique o extinga una situación jurídica concreta.

Aunado a lo anterior, dicho oficio no contiene decisión alguna relacionada con la definición de la expropiación o la declaración de los motivos de utilidad pública o de interés social del bien, los cuales, según la jurisprudencia de esta sala, son los únicos actos demandables dentro del proceso de adquisición y expropiación administrativa.

Teniendo en cuenta lo precedente, la sala confirmará el auto de 27 de enero de 2016, proferido por el tribunal, por medio del cual rechazó la demanda instaurada por la actora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

CONFÍRMASE el proveído apelado que rechazó la demanda, atendiendo lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Expediente radicado bajo el Nº 2015-00177-01. Magistrado Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés.