Stella Jeannette Carvajal Basto

 

Auto 2016-00020 de junio 14 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Stella Jeannette Carvajal Basto

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Ref.: Nulidad

Rad.: 11001-03-27-000-2016-00020-00 (22421)

Demandante: María Catalina Plazas Molina y Mauricio Plazas Vega

Demandado: UAE-DIAN

Recurso de súplica

La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por la entidad demandada contra la providencia de 7 de diciembre de 2016(1), en la cual el magistrado sustanciador del proceso, decretó la suspensión de los efectos del concepto Nº 018128 del 19 de junio de 2015, expedido por la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, cuya tesis es la siguiente:

«Tesis jurídica. 

No es de recibo la aplicación inmediata de una norma que modifica alguno de los elementos constitutivos de un impuesto de período alegándose el principio de favorabilidad, pues en derecho tributario éste únicamente es predicable en materia sancionatoria. Por el contrario, la modificación legal en comento sólo es aplicable a partir del período fiscal siguiente a la fecha de su promulgación en aras de los principios constitucionales de legalidad e irretroactividad».

AUTO OBJETO DE SÚPLICA

Mediante providencia de 7 de diciembre de 2016, el magistrado sustanciador del proceso decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del concepto Nº 018128 del 19 de junio de 2015, expedido por la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al considerar que desconoce la interpretación de la Corte Constitucional respecto de los artículos 338 y 363 de la Constitución Política, conforme con lo cual las normas que regulen tributos de periodo rigen a partir del periodo siguiente al de la entrada en vigencia de la disposición, a menos que establezcan beneficios o tratos que resulten favorables al contribuyente, caso en el cual rigen a partir de su publicación, esto es, de manera inmediata, con sujeción a los principios de justicia y equidad.

Para tal efecto, citó las sentencias C-527 de 1996, C-185 de 1997, C-006 de 1998 y C-686 de 2011 de la Corte Constitucional, e indicó que de conformidad con la sentencia C-539 de 2011, las autoridades están en la obligación de acatar el precedente judicial dictado por las altas cortes, y de manera particular, el precedente constitucional, esto es, la interpretación que de la Carta Política realiza con autoridad el máximo tribunal constitucional.

RECURSO DE SÚPLICA

El apoderado de la UAE-DIAN interpuso recurso de súplica en contra de la providencia del 7 de diciembre de 2016, para que se revoque la providencia recurrida.

El recurrente señaló que en la contestación de la demanda solicitó la acumulación de procesos contemplada en el artículo 148 del Código General del Proceso, toda vez que en el expediente Nº 11001-03-27-000-2016-00015-00, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, también se pretende la nulidad del concepto Nº 018128 de 19 de junio de 2015.

Anotó que se debe revocar la providencia suplicada, pues “se estaría incurriendo en falta de competencia al haberse tomado una decisión dentro de un proceso que por los mismos hechos ya se lleva en otro despacho(2)”.

De otra parte, indicó que la violación alegada no se deriva de una simple confrontación entre normas o unas sentencias, sino después del estudio de los argumentos de las partes.

Anotó que lo señalado en la solicitud de suspensión son definiciones de la retrospectividad de la ley, es decir, su aplicación inmediata desde la publicación cuando le es favorable al contribuyente, situación que difiere de la irretroactividad de la ley y del principio de favorabilidad.

Expresó que el artículo 338 de la Constitución Política dispone que las leyes, las ordenanzas o acuerdos que regulan los tributos en los que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, por lo cual el acto acusado se apoya en el postulado de la aplicación de leyes a partir del periodo siguiente.

Aduce que el acto demandado busca aplicar el deber de solidaridad de los contribuyentes, ya que no puede considerarse desfavorable una norma fiscal que por principio pretende el bien común.

Advierte que no es posible la aplicación inmediata ni retroactiva de las normas que afecten los elementos que estructuran los impuestos de periodo, pues ello conllevaría la vulneración de normas constitucionales, así como la no protección de hechos ya formalizados jurídicamente y los que están en curso al momento de la expedición de la ley.

Señaló que el principio de favorabilidad opera en materia sancionadora, pero no puede pretenderse la aplicación de dicho principio a las normas de determinación de los impuestos, y menos aún extinguir las obligaciones tributarias sustanciales en contraposición a lo pretendido por la norma fiscal que es el bien común.

Manifestó que las sentencias citadas por el Magistrado Sustanciador son contrarias a lo expuesto por el Consejo de Estado en las sentencias Nos. 21689 del 26 de mayo de 2016; 19919 del 18 de junio de 2015; 20251 del 15 de abril de 2015; 19189 del 26 de febrero de 2014 y 20344 del 8 de febrero de 2012.

TRASLADO DEL RECURSO

En el traslado del recurso, la parte actora solicitó se confirme la providencia que decretó la suspensión provisional del concepto demandado.

Sobre la presunta falta de competencia alegada por la parte demandada, expresó que el procedimiento contencioso administrativo no establece que si se ha decretado la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y antes se ha solicitado la acumulación de procesos, se torna improcedente la medida cautelar decretada.

Anotó que el efecto de la acumulación de procesos no es otro que el de procurar un solo fallo en desarrollo del principio de economía procesal, mas no puede convertirse en una estrategia para entorpecer la suspensión de un acto administrativo decretada por la jurisdicción.

Respecto a la aplicación de la ley en materia tributaria, indicó que el concepto acusado desconoce el precedente de la Corte Constitucional, conforme con el cual las nuevas leyes tributarias que hagan menos gravosa la situación de los contribuyentes pueden aplicarse en el mismo periodo en que entrar a regir, a menos que la ley disponga otra cosa.

Adujo que esta línea jurisprudencial es de obligatorio acatamiento por los jueces, en tanto que alberga la interpretación autorizada de la Corte Constitucional.

Señaló que en los fallos del Consejo de Estado citados por el recurrente, no se debatió sobre la retrospectividad o la aplicación inmediata de las normas cuando estas consagran un tratamiento favorable para el contribuyente.

Agregó que esta corporación ha expresado con claridad que el precedente de interpretación de la Corte Constitucional es vinculante.

Precisó que en este caso es necesaria la medida cautelar decretada, en tanto que se trata de una disposición que tiene incidencia inmediata en el impuesto sobre la renta del año 2014.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de súplica interpuesto por la entidad demandada, la Sala debe decidir si la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del concepto Nº 018128 del 19 de junio de 2015, expedido por la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, decretada mediante auto del 7 de diciembre de 2016, debe ser revocada.

La inconformidad del recurrente radica en que en el presente asunto se configura una eventual falta de competencia, en tanto que le correspondía al despacho de conocimiento haberse pronunciado en primer término sobre la solicitud de acumulación de procesos.

De otra parte, manifestó que el concepto demandado se apegó al artículo 338 de la Constitución Política, por lo que no es procedente la aplicación inmediata de las normas que afecten los elementos que estructuran los impuestos de periodo, sino que estas deben aplicarse a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley. Asimismo expresó que el principio de favorabilidad opera en materia sancionadora, pero no se puede pretender su aplicación a las normas que regulan los impuestos de periodo.

Ahora bien, respecto a la ausencia de pronunciamiento sobre la solicitud de acumulación de procesos, la Sala anota que tal circunstancia no conlleva a la falta de competencia, pues precisamente al no existir una decisión en este aspecto, esto es, que se haya ordenado la acumulación a otro proceso, el juez de conocimiento se encuentra facultado para decidir sobre la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, al tenor de los artículos 148 a 150 del Código General del Proceso.

Además, la ley procesal no establece como prerrequisito para que el juez de conocimiento se pronuncie sobre la medida cautelar, que primero deba resolver la solicitud de acumulación de procesos, pues el procedimiento para la adopción de decisiones de las medidas cautelares contenido en el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no contiene disposición al respecto y, por el contrario, permite que la solicitud sea presentada en cualquier estado del proceso.

Establecido lo anterior, la Sala considera que la suspensión provisional decretada por el Magistrado Sustanciador del proceso debe confirmarse, toda vez que se fundamenta en el precedente judicial que ha desarrollado la Corte Constitucional sobre la aplicación inmediata de la ley tributaria en los casos en los cuales las modificaciones de los tributos de periodo resulten benéficas al contribuyente.

La Sala anota que la interpretación del artículo 338 de la Constitución Política, efectuada por la Corte Constitucional en los precedentes citados en el acto acusado y, en la providencia recurrida, esto es, las sentencias C-527 de 1996, C-185 de 1997, C-006 de 1998 y C-686 de 2011, evidencia dos sentidos respecto a la aplicación en el tiempo de las leyes tributarias, como se observa a continuación:

• Para los casos en que la nueva ley impone cargas nuevas o más gravosas al contribuyente, está proscrita la posibilidad de aplicarla en forma retroactiva (irretroactividad tributaria).

• Si la nueva ley establece un beneficio tributario o reduce la carga tributaria al contribuyente, procede su aplicación en el mismo periodo de promulgación (aplicación retrospectiva).

Asimismo, en sentencia C-785 de 2012 el Tribunal Constitucional reiteró:

“…el hecho de que la norma tributaria tenga como característica el ser antecedente a la producción de las consecuencias normativas que establece, garantiza que el beneficiario o destinatario de la disposición la conozca, impide que el receptor o receptores de la norma tributaria sean sorprendidos con el gravamen y salvaguarda el principio constitucional de legalidad. Si bien es cierto, el principio es general en relación con la irretroactividad de la ley tributaria, la Corte Constitucional ha entendido que su aplicación no puede ser absoluta, en aquellos eventos en los cuales se disponen modificaciones que resultan benéficas al contribuyente. Al respecto se señaló: 

“Si una norma beneficia al contribuyente, evitando que se aumenten sus cargas, en forma general, por razones de justicia y equidad, si puede aplicarse en el mismo período sin quebrantar el artículo 338 de la Constitución. La prohibición contenida en esta norma está encaminada a impedir que se aumenten las cargas del contribuyente, modificando las regulaciones en relación con períodos vencidos o en curso. La razón de la prohibición es elemental: El que el Estado no pueda modificar la tributación con efectos retroactivos, con perjuicio de los contribuyentes de buena fe”.(3) 

29. No obstante lo anterior, esta corporación ha modulado la excepción citada, en el sentido de que la posibilidad de reconocer efectos retroactivos a leyes tributarias está atada a la presencia de situaciones jurídicas consolidadas.(4) Al respecto se indicó que el concepto de derechos adquiridos está intrínsecamente vinculado con la garantía de protección de situaciones jurídicas consolidadas, lo cual a su vez, está relacionado con el principio de irretroactividad de la ley, según el cual los efectos retroactivos de las leyes en materia tributaria no pueden afectar situaciones ya reconocidas y cuyos efectos se hayan dado bajo una legislación anterior, por lo cual este principio prohíbe en materia de tributos que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo que se trate de una disposición favorable para el contribuyente”.

Además, la Sala no advierte que la interpretación de la Corte Constitucional se haya circunscrito al ámbito sancionatorio, pues en las mencionadas providencias, el análisis constitucional comprende normas relativas a impuestos de periodo, como lo es el impuesto sobre la renta.

Así las cosas, es claro que la tesis formulada por la Administración en el concepto Nº 018128 del 19 de junio de 2015, consistente en que no es de recibo la aplicación inmediata de una norma que modifica alguno de los elementos constitutivos del impuesto de periodo, pues la aplicación del principio de favorabilidad en materia tributaria solo es predicable en materia sancionatoria, desconoce el precedente constitucional que en torno a la materia ha efectuado la Corte Constitucional.

Por lo anterior, la Sala confirmará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del concepto Nº 018128 del 19 de junio de 2015, expedido por la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

CONFÍRMASE la providencia de 7 de diciembre de 2016, mediante la cual el magistrado sustanciador del proceso decretó la suspensión de los efectos del concepto Nº 018128 del 19 de junio de 2015, expedido por la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Despacho de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Consejeros: Stella Jeannette Carvajal Basto—Milton Chaves García—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

1 Fls. 87-95, c.s.p.

2 Fl. 99.

3 Sentencia C-527 de 1996.

4 Sentencia C- 952 de 2007.