Auto 2016-00107 de febrero 14 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 73001-23-33-000-2016-00107 02

Consejera Ponente:

Dra. Rocío Araújo Oñate

Actor: Marcela Jaramillo Tamayo y Carlos Santana Bonilla

Demandado: Acto de elección de Ramiro Sánchez como Contralor Municipal de Ibagué

Asunto: Auto que resuelve solicitud de remisión del proceso a la Sala Plena Contenciosa por importancia jurídica, trascendencia social y necesidad de sentar jurisprudencia.

Bogotá, D.C., catorce de febrero de dos mil diecisiete.

Resuelve la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la solicitud elevada por el demandado Ramiro Sánchez para que asuma por trascendencia social el conocimiento del proceso de la referencia, en el cual se tramita la demanda de nulidad electoral contra el acto que declaró su elección como Contralor Municipal de Ibagué, como consecuencia de su presunta incursión en causal de inhabilidad.

1. Antecedentes.

Los señores Marcela Jaramillo Tamayo y Carlos Ernesto Santana Bonilla presentaron demanda(1) en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto de elección de Ramiro Sánchez como Contralor Municipal de Ibagué para el período 2016-2019, adoptado por el respectivo concejo municipal en sesión del 9 de enero de 2016.

2. Solicitud de remisión a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo por trascendencia social, importancia jurídica y necesidad de sentar jurisprudencia.

El apoderado del señor Ramiro Sánchez solicitó la remisión de la actuación a la Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante memorial recibido vía correo electrónico el 29 de noviembre de 2016(2), en la secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado, invocando lo normado en el artículo 111-3 de la Ley 1437 de 2011 y con fundamento específico en lo siguiente:

“2. El artículo 272 de la Constitución Política de Colombia fue objeto de modificación por el Acto Legislativo 2 de 2015, en cuanto al procedimiento de elección, requisitos e inhabilidades de los contralores territoriales, lo que indica que las primeras elecciones de estos funcionarios ya en vigencia de la mentada modificación fueron las que se realizaron en el mes de enero de 2016.

3. Lo anterior permite colegir que el honorable Consejo de Estado, si bien no se ha pronunciado en temas de inhabilidades e incompatibilidades en las elecciones de contralores territoriales antes de la entrada en vigencia de la reforma constitucional realizada a través del Acto Legislativo 2 de 2015, en la actualidad no existe pronunciamiento alguno de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo frente al mismo tema y en vigencia de la modificación constitucional, lo que un pronunciamiento en tal sentido resultaría de trascendental importancia jurídica y de trascendencia social, además que permitiría sentar jurisprudencia al respecto”.

El resto del memorial presenta críticas contra la sentencia de primera instancia que fue objeto de apelación.

3. Consideraciones.

3.1. Competencia.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver la solicitud de avocación del conocimiento por importancia jurídica, trascendencia social y necesidad de sentar jurisprudencia, en atención a lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 en concordancia con el numeral 3º del artículo 111 y el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.

3.2. Asunción del conocimiento en asuntos por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, por parte de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

De conformidad con el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 se advierte que cuando medie una solicitud de parte o del Ministerio Público, ésta debe someterse a consideración de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para determinar si la misma avoca o no el conocimiento del proceso, y la motivación es condición sine qua non para que sea considerada la solicitud formulada.

Lo anterior, en consideración a que el inciso 3º de dicho artículo 271 señala que en la petición que realice la parte debe mediar una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso por la Sala Plena de la corporación, así como las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social y la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia.

3.3. Importancia jurídica, trascendencia social y necesidad de sentar jurisprudencia.

La Sala Plena del Consejo de Estado, en auto del 26 de marzo de 2015(3), se refirió al concepto de importancia jurídica en los siguientes términos: “la importancia jurídica del asunto, es claro que el motivo determinante en dicho concepto es la necesidad que ve la respectiva Sala de abordar un tema que reviste un interés jurídico superlativo dada su novedad, dificultad teórica y/o práctica o impacto sobre el ordenamiento jurídico”.

Respecto de la trascendencia económica y social en la misma ocasión la corporación precisó: “la trascendencia económica o social pone acento en una cuestión de carácter extrajurídico, pues lo que motiva esta causal no es tanto la connotación jurídica de un asunto sino las repercusiones que en los ámbitos económico y social puede generar una decisión. Si bien es cierto que con la adopción de cualquier decisión judicial se ve alterada la realidad en alguno de estos dos componentes, es preciso señalar que lo que se pretende con este concepto es destacar aquellos litigios en los cuales, dada la configuración del caso, la decisión comporte una notable y/o significativa repercusión en las esferas sociales o económicas de la comunidad nacional. Son estas razones, y no otras diferentes, las que —bajo esta causal— demandan la atención de la Sala Plena de lo Contencioso y las Secciones del Consejo de Estado. Se trata de una causal que va más allá de la habitual función judicial, pues mediante ella se invita a la Sala con competencia unificadora a debatir y tomar consciencia de la realidad que envuelve un pleito, todo ello sin apartarse del estricto apego al derecho”.

La corporación ha definido que la trascendencia social, se encuentra en asuntos que, por su naturaleza misma, gozan de la virtualidad suficiente para afectar “lo global de la sociedad”; en estos eventos, las decisiones que van a ser adoptadas tienen la capacidad de superar los derechos subjetivos que se tutelan y trascender a intereses colectivos o, en cualquier caso, a eventos de alto impacto social, motivo por el cual el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa interviene para formular reglas jurisprudenciales que vinculan no sólo a las partes en contienda, sino a toda la sociedad”(4).

En relación con la necesidad de sentar jurisprudencia dijo la Sala Plena Contenciosa: “Sobre este punto, es preciso señalar que por conducto de esta causal se pretende establecer criterios uniformes sobre el entendimiento de cierta problemática jurídica cuando se ha podido verificar una disparidad de razonamientos sobre un mismo asunto en los diversos niveles de la jurisdicción. Mediante esta causal se revalida una de las funciones más relevantes del precedente judicial cual es el de generar seguridad jurídica pues la Sala se ocupará de interpretar de manera unificada el ordenamiento sobre determinado tema o problema jurídico y a partir de allí, vía aplicación del precedente de una sentencia de unificación, se impondrá a los demás partícipes de la práctica jurídica seguir este criterio de interpretación. Sin lugar a dudas, se trata de reconocer que el ideal de la completitud del ordenamiento jurídico pasa, necesariamente, por la labor unificadora del procedente judicial. En este sentido, el querer del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es el de resaltar el peso que tiene el precedente judicial en el ordenamiento jurídico colombiano dado el valor normativo que éste tiene no solo para la misma jurisdicción de lo contencioso administrativo sino también para la administración pública en general de modo que, una vez identificado y estructurado en cada caso, está llamado a ejercer un rol preponderante en el razonamiento de los operadores jurídicos”(5) (resaltado fuera de texto).

3.4. El caso concreto.

El apoderado de la parte demandada elevó la solicitud de llevar el presente asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado por importancia jurídica, trascendencia social y necesidad de sentar jurisprudencia, por lo que se impone decidir tal solicitud en esta oportunidad, toda vez que el expediente se encuentra pendiente de fallo, cumpliéndose, por ende, la condición establecida en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.

La parte demandada expone como única razón para dar sustento a su solicitud el cambio normativo que en materia de inhabilidades se produjo para ocupar cargos de contralor en las entidades territoriales previsto en el Acto Legislativo 2 de 2015, sin precisar en forma alguna de qué manera esta única circunstancia reviste importancia jurídica, trascendencia social o genera la necesidad de unificar jurisprudencia, que amerite la remisión del asunto a la Sala Plena Contenciosa.

La Sección Quinta tiene atribuida una competencia especializada para asuntos electorales y rutinariamente conoce de temas como el que nos ocupa. En este caso, se trata de la nulidad del acto de elección del contralor de Ibagué adoptado por el concejo municipal por eventual incursión del elegido en una causal de inhabilidad, siendo un asunto que forma parte de los procesos misionales propios de la Sección.

La modificación al régimen de inhabilidades de los contralores introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015 no tiene la entidad suficiente para hacer trascendente jurídica o socialmente el caso, como tampoco imponen que sea la sala plena contenciosa la que haya de formular las reglas jurisprudenciales que vinculen a toda la sociedad colombiana.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado considera que el cambio normativo a nivel constitucional o legal, no constituye razón suficiente para conformar los conceptos jurídicos indeterminados de ‘importancia jurídica’, ‘trascendencia social’ y ‘necesidad de sentar jurisprudencia’ a que se refiere el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.

Aceptar la posición contraria podría llegar a vaciar de contenido las competencias de las secciones dado el marcado ritmo de actualización normativa que se impone en las sociedades modernas complejas, circunstancia que traumatizaría gravemente el funcionamiento de la corporación. Además, porque por esa vía podría terminar por desdibujarse el estructural criterio de especialidad que determina la distribución de competencias dentro de la jurisdicción, con grave detrimento del carácter técnico jurídico de las decisiones y, por ende, de la seguridad jurídica.

En particular respecto de la tarea de sentar y unificar jurisprudencia cabe agregar que es función de cada una de las secciones interpretar las normas especiales que regulan las instituciones jurídicas que consecuentemente analiza y decide, porque es lo que razonablemente se ajusta al reseñado criterio de especialización conforme al cual se realiza la distribución de competencias.

La competencia que tienen las secciones para dictar sentencias de unificación de jurisprudencia en los asuntos propios de sus respectivas competencias se deriva de lo expresamente consagrado en el inciso 2º del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011(6), que reconoce así la condición de órgano de cierre que tiene cada una de las secciones en las materias que son de su especial competencia.

Por la misma razón se puede entender que la función de sentar y unificar jurisprudencia también puede ser asumida por la Sala Plena Contenciosa cuando el ámbito jurídico de interpretación normativa se amplíe y, por ende, v.gr. implique una novedad, o comprometa con criterio sustancial otros campos del derecho que requieran la participación y el enriquecimiento de otras especialidades, o definitivamente involucre el carácter sistemático del ordenamiento jurídico en su conjunto.

Por lo expuesto, en casos como el que es materia de análisis en esta ocasión la labor interpretativa respecto de las normas constitucionales que establecen el régimen de inhabilidades de los contralores territoriales para efectos de determinar la anulabilidad del acto de elección, en este contexto procesal (acción de nulidad electoral) constituye campo jurídico propio de la Sección Quinta.

En consideración de lo anterior, no se encuentra mérito para acceder a la petición formulada por el apoderado judicial del demandante, dado que su solicitud no se enmarca dentro de los supuestos previstos en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en uso de facultades constitucionales y legales,

RESUELVE:

NEGAR la solicitud presentada por el apoderado judicial del señor Ramiro Sánchez para que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Presidente—Hernán Andrade Rincón—Rocío Araújo OñateHugo Bastidas BárcenasLucy Jeannette Bermúdez BermúdezStella J. Carvajal BastoStella Conto Díaz del CastilloMaría Elizabeth García GonzálezWilliam Hernández GómezSandra Lisset Ibarra VélezCarlos Enrique Moreno Rubio—Cesar Palomino CortésRamiro Pazos GuerreroCarmelo Perdomo Cuéter—Jaime E. Rodríguez Navas—Danilo Rojas BetancourthGuillermo Sánchez LuqueJaime O. Santofimio Gamboa—Roberto A. Serrato Valdés—Rafael F. Suárez Vargas—Gabriel Valbuena Hernández—Marta Nubia Velásquez RicoCarlos A. Zambrano Barrera.

Aclaración de voto

Aunque comparto la decisión que se adoptó en la providencia del 14 de febrero de 2017, disiento de algunas consideraciones allí consignadas.

1. Como el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que la Sala de lo Contencioso Administrativo, por conducto de sus secciones o salas especializadas, conoce de los asuntos a cargo de la corporación, según la distribución de trabajo que prevé el reglamento interno, esta previsión no pugna con la facultad de la Sala Plena de asumir el conocimiento de un caso, sino que desarrolla el artículo 237.1 de la Constitución, que ordena al Consejo de Estado desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, según la ley, es decir, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de las secciones.

Si el pleno asume el conocimiento de un asunto, con ello no se está “vaciando de contenido” las competencias de las secciones, como lo sugiere la providencia que se aclara.

2. El artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrá asumir el conocimiento de los asuntos que estén pendientes de fallo en las Secciones, cuando sea necesario sentar o unificar jurisprudencia, por la trascendencia social o económica de la controversia. Como el ejercicio de esta facultad no constituye una obligación de la Sala, no hace falta establecer una serie de “reglas” o “subreglas”, ya que se trata de una decisión discrecional que será evaluada en su conveniencia caso por caso, tal y como se indicó en la AV 11001-03-28-000-2014-00130-00/2016.

Guillermo Sánchez Luque 

(1) Folios 1 a 9.

(2) Folios 1724 a 1729, cuaderno 5.

(3) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 26 de marzo de 2014, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Radicación 54001-23-31-000-2002-01809-01.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, autos del 29 de mayo de 2014, Expediente 14468; 20 de febrero de 2014, Expediente 2008-00258-02 A; 16 de septiembre de 2010, Expediente 2010-00830-00; y 12 de octubre de 2006, Expediente 23603.

(5) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 26 de marzo de 2014, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Radicación 54001-23-31-000-2002-01809-01.

(6) “En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso”.