Auto 2016-00197 de marzo 15 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente:

Dr. Oswaldo Giraldo Lopez

Bogotá, D.C., 15 de marzo de 2018.

Exp. 11001-03-24-000-2016-00197-00.

Accionante: Sebastián Sandoval Pérez.

Demandado: Nación - Ministerio de Cultura .

Tesis: i) No procede la medida de suspensión provisional del acto administrativo que declara como bien de interés cultural el centro histórico de un municipio y fue expedido sin la consulta previa a la comunidad ii) No procede la medida de suspensión provisional del acto administrativo que declara como bien de interés cultural el centro histórico de un municipio cuando no se ha elaborado previamente el plan especial de manejo y protección; iii) No procede la medida de suspensión provisional del acto administrativo que declara como bien de interés cultural el centro histórico de un municipio a pesar de no haberse incluido previamente en el registro nacional de patrimonio cultural; iv) No procede la medida de suspensión provisional del acto administrativo que declara como bien de interés cultural el centro histórico de un municipio cuando no se individualizan cada uno de los bienes que lo componen.

El despacho decide la solicitud de suspensión provisional presentada por el ciudadano Sebastián Sandoval Pérez contra la Resolución 619 de 11 de abril de 2002, “Por la cual se declara como bien de interés cultural de carácter nacional el centro histórico del municipio de Abejorral, Antioquia”, expedido por la Nación -Ministerio de Cultura.

El acto acusado establece lo siguiente:

“Ministerio de Cultura

Resolución 0619 de 2002

(Abril 11)

Diario Oficial 44.778, de 23 de abril de 2002

Por la cual se declara como bien de interés cultural de carácter nacional el centro histórico del municipio de Abejorral, Antioquia.

La ministra de cultura, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, y en especial de las que le confiere el artículo 8º de la Ley 397 de 1997, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 8º de la Ley 397 de 1997 preceptúa que el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales es el responsable de la declaratoria y el manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter nacional;

Que los Decretos 3048 del 23 de diciembre de 1997 y 1126 del 29 de junio de 1999 determinaron que el ejercicio de la secretaría técnica y administrativa del Consejo de Monumentos Nacionales corresponde a la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura;

Que dentro de las funciones asignadas por el Decreto 3048 de 1997 a la secretaría técnica del Consejo de Monumentos Nacionales está la de presentar a dicho consejo los informes, estudios y demás documentos que se requieran;

Que el inciso 10 del artículo 13 del Decreto 1126 del 29 de junio de 1999 establece que corresponde a la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura estudiar y evaluar las propuestas de declaratoria de obras arquitectónicas y escultóricas como bienes de interés cultural, para la consideración del Consejo de Monumentos Nacionales y del Ministerio de Cultura;

Que la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura, según el Decreto 1126 de 1999, cuenta entre otras funciones, la de asesorar al Ministerio de Cultura en el diseño de propuestas para la defensa, conservación y estudio del patrimonio mueble e inmueble y es la encargada de diseñar, coordinar, elaborar, dirigir y ejecutar los proyectos y programas relacionados con la valoración, protección, conservación, restauración y atención de emergencia en los monumentos nacionales, conforme a las políticas del Ministerio de Cultura;

Que las arquitectas Mónica María Pabón Carvajal y Catalina María Lema Ortega solicitaron la declaratoria como bien de interés cultural de carácter nacional del centro histórico del municipio de Abejorral, Antioquia, con base en el trabajo de grado para optar el título de arquitectas de la Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín;

Que los valores considerados por la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura para recomendar al Consejo de Monumentos Nacionales la emisión de concepto favorable para la declaratoria como bien de interés cultural de carácter nacional del centro histórico del municipio de Abejorral, Antioquia, son los siguientes:

1. Valores propios de la constitución material.

Materiales, estructura, técnica constructiva.

Los muros de las edificaciones de Abejorral se desarrollaron utilizando el sistema de tapia pisada y bahareque, pañetados con material orgánico que posteriormente era pintado a base de cal. La tierra también se utilizó para la elaboración de tejas para las cubiertas. La madera, como elemento fundamental para la estructura portante, se utilizó en columnas, vigas, estructuras de cubierta, pies derechos y balcones. Las piedras de los ríos fueron usadas para los patios de las casas y para las vías del trazado urbano.

Las técnicas utilizadas en el proceso constructivo de las edificaciones de Abejorral se caracterizan por haber sido manejadas hábilmente por los artesanos del lugar.

El saber construir heredado de la colonización antioqueña, en el caso de Abejorral, cobra mayor representatividad cuando se apropia y se adapta a las condiciones tanto geográficas como sociales de la región.

2. Valor de autenticidad.

La autenticidad del municipio de Abejorral está representada en la consolidación de su trazado original, la cual, pese a su desarrollo reciente, muestra claramente las etapas de crecimiento con sectores urbanos bien definidos.

Adicionalmente, el buen estado de conservación de un alto porcentaje de edificaciones coloniales garantiza la conformación y estabilidad de las manzanas, además de dar mayor valor patrimonial al municipio gracias a la homogeneidad tipológica del conjunto urbano.

3. Valor de originalidad.

El valor de originalidad del municipio de Abejorral, se fundamenta en su conformación ortogonal en forma de damero, el cual se adapta armónicamente a la topografía y al paisaje circundante. Este “damero” es comparable morfológicamente con sectores fundacionales como el de Popayán en el Cauca, Monguí y Tunja en Boyacá, Pamplona en Norte de Santander, Barichara en Santander, Buga en el Valle del Cauca y Bogotá, D.C.

También es un hecho representativo y singular el momento de su fundación, a principios del siglo XIX, habiéndose concebido con conceptos urbanísticos de la Colonia.

Estéticamente, la apropiación que se hizo del sitio por parte de sus habitantes, inició un proceso de arraigo representado por el manejo de materiales locales transformados en elementos ornamentales que dan carácter a cada una de las edificaciones que constituyen el conjunto.

4. Valor formal y estético.

A nivel formal, los conceptos fundacionales coloniales aplicados en Abejorral se desarrollaron siguiendo estrictamente el esquema reticular, basado en dos alineamientos perpendiculares correspondientes a la primera calle “principal” y primera de “travesía”, de los que se desprendieron paralelamente sus actuales calles y carreras.

Estéticamente, la apropiación que se hizo del sitio por parte de sus habitantes, inició un proceso de arraigo representado por el manejo de materiales locales transformados en elementos ornamentales que dan carácter a cada una de las edificaciones que constituyen el conjunto.

5. Representatividad cultural e histórica.

a) Representatividad cultural.

El desarrollo social que vivió Abejorral en su época de esplendor permitió el arraigo del espíritu comercial al interior de sus habitantes, característica de ésta región del país y que ha sido su motor de desarrollo;

b) Representatividad histórica.

Su representatividad histórica está dada por su participación dentro de la dinámica comercial que se desarrolló desde el siglo XIX en la zona, la cual se puede enmarcar dentro de la más importante manifestación económica y sociocultural de la región denominada “colonización antioqueña”. Su localización estratégica, la convirtió en paso obligado desde Medellín, hacia el sur del país y tuvo un importante protagonismo en el proceso comercial promovido por el Estado;

Que para dar cumplimiento al artículo 8º de la Ley 397 de 1997, la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura presentó a consideración del Consejo de Monumentos Nacionales, el estudio de solicitud de declaratoria como bien de interés cultural de carácter nacional del centro histórico del municipio de Abejorral, Antioquia en su reunión llevada a cabo el día 4 de diciembre de 2001, según consta en Acta número 04 del mismo año y al verificar que posee valores de materiales, estructura, técnica, autenticidad, originalidad, formales, estéticos y representatividad cultural e histórica, decidió emitir concepto favorable y recomendar al señor Ministro de Cultura su declaratoria de acuerdo a la solicitud presentada,

RESUELVE:

“ART. 1º—Declarar como bien de interés cultural de carácter nacional el centro histórico del municipio de Abejorral, Antioquia.

“ART. 2º—En aplicación a lo dispuesto por la Ley 397 de 1997, todas las construcciones, refacciones, remodelaciones, y obras de defensa y conservación que deban efectuarse en el centro histórico de Abejorral, Antioquia deberán contar con la autorización por parte del Ministerio de Cultura.

“ART. 3º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación”.

1. La solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 619 de 11 de abril de 2002.

El ciudadano Sebastián Sandoval Pérez solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 619 de 11 de abril de 2002, “por la cual se declara como bien de interés cultural el centro histórico del Municipio de Abejorral, Antioquia”, esgrimiendo como argumentos de su petición, los siguientes:

Adujo que el acto acusado viola el artículo 2º de la Constitución Política, debido a que en el trámite para su expedición no se facilitó la participación de la comunidad, lo cual se prueba en la motivación del acto administrativo.

Expuso que se vulnera el artículo 11 de la Ley 397 de 1997, toda vez que se realizó la declaratoria del centro histórico de Abejorral como bien de interés cultural pero no se elaboró el plan especial de manejo y protección (en adelante PEMP) por parte del Ministerio de Cultura.

Señaló que se viola el artículo 14 de la Ley 397 de 1997, debido a que no se realizó el registro del aludido centro histórico como patrimonio cultural.

Apuntó que se transgrede el artículo 4º de la ley 397 de 1997, por cuanto no se individualizaron los bienes declarados como de interés cultural.

2. Traslado al Ministerio de Cultura de la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 619 de 11 de abril de 2002.

Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el Ministerio de Cultura guardó silencio.

II. Consideraciones

1. La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos en la Ley 1437 de 2011

La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como medida cautelar, puede ser entendida como una institución excepcional y restrictiva, derivada del principio de legalidad, concebida para la defensa del ordenamiento superior y garantía para el ciudadano, consistente en la suspensión, en forma temporal, de sus efectos y con ello, de su fuerza ejecutoria, protegiendo y garantizando, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

Esta Sala ha resaltado que entre las características principales de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos están “(…) su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida (…)”. Igualmente ha indicado que su finalidad es la de “ (…) “evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho(1)”.

La suspensión provisional prevista en el artículo 238 de la Carta Política, señala que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la facultad de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ha fijado los motivos y requisitos para la procedencia de la suspensión provisional y en el capítulo X (arts. 229 a 241), se ocupó de establecer el nuevo régimen legal de las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se ventilan en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Así, el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que las medidas cautelares, entre las cuales se encuentra la suspensión provisional, pueden ser solicitadas y decretadas por el Juez, en cualquier estado del proceso, solicitud que debe estar sustentada por la parte demandante y “(…) tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda (…)(2)”.

El citado artículo advierte que la decisión adoptada en relación con la solicitud de medidas cautelares no implica prejuzgamiento, postulado frente al cual ha advertido la jurisprudencia que:

“(…) este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa(3). La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia (…)(4)”.

El artículo 231 de la misma norma, establece que cuando se trate de la suspensión provisional de los actos administrativos, ésta será procedente siempre que exista violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud, cuando aquella surja de la confrontación del acto demandado y de dichas normas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Al respecto y en relación con los requisitos de procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, esta Sala ha manifestado:

“(…) II.4. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado.

A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado(5). Dice así el citado artículo:

“ART. 231.—Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios” (negrillas fuera del texto).

Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados (…)(6)”.

2. El caso concreto.

El despacho decide la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 619 del 11 de abril de 2002, “por la cual se declara como bien de interés cultural el centro histórico del municipio de Abejorral, Antioquia”, expedida por el Ministerio de Cultura.

En este orden de ideas, el despacho analizará: i) ¿Procede la medida de suspensión provisional del acto administrativo que declara como bien de interés cultural el centro histórico de un municipio si fue expedido sin la consulta previa a la comunidad? ii) ¿Procede la medida de suspensión provisional del acto administrativo que declara como bien de interés cultural el centro histórico de un municipio cuando no se ha elaborado previamente el plan especial de manejo y protección?; iii) ¿Procede la medida de suspensión provisional del acto administrativo que declara como bien de interés cultural el centro histórico de un municipio a pesar de no haberse incluido previamente en el Registro Nacional de Patrimonio Cultural?; iv) ¿Procede la medida de suspensión provisional del acto administrativo que declara como bien de interés cultural el centro histórico de un municipio cuando no se individualizan cada uno de los bienes que lo componen?

2.1. Participación de la comunidad en la producción del acto acusado.

A juicio de la parte actora, el acto administrativo acusado viola el artículo 2º de la Constitución Política, en la medida en que no se tuvo en cuenta a la comunidad en la producción de una decisión que le afectaba.

El artículo 2º de la Constitución Nacional establece:

“ART. 2º—Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (…)” (se destaca).

El despacho advierte que prima facie no se desprende una vulneración del aludido artículo constitucional, dado que el artículo 8º(7) de la Ley 397 de 1997(8), norma especial que establece el procedimiento para la declaratoria de un bien como de interés cultural no prevé la participación de la comunidad dentro de dicho trámite; la norma señala que en este proceso intervendrá el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Cultura, previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales.

A ello se agrega que la disposición constitucional invocada, dado su carácter general, no exige la intervención de la ciudadanía en la declaración del patrimonio cultural, por lo que no se vislumbra el fundamento del cargo propuesto por el solicitante.

Por lo anterior, el cargo no prospera.

2.2. El plan especial de manejo y protección (PEMP).

La parte actora alega que el acto acusado es violatorio del artículo 11, numeral 3º de la Ley 397 de 1997 que establece la obligación de elaborar un plan especial de manejo y protección por parte de la autoridad competente respecto del bien que ha sido declarado como de interés cultural.

Dicha norma preceptúa:

“ART. 11.—Régimen para los bienes de interés cultural. Modificado por el art. 7º, Ley 1185 de 2008. Los bienes de interés cultural públicos y privados estarán sometidos al siguiente régimen:

3. Plan especial de protección. Con la declaratoria de un bien como de interés cultural se elaborará un plan especial de protección del mismo por parte de la autoridad competente.

El plan especial de protección indicara el área afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de intervención y las condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegurará el respaldo comunitario a la conservación de estos bienes, en coordinación con las entidades territoriales correspondientes.

Para el caso específico del patrimonio arqueológico reconocido y prospectado en desarrollo de la construcción de redes de transporte de hidrocarburos se entenderá como “plan especial de protección” el plan de manejo arqueológico que hace parte del plan de manejo ambiental presentado al Ministerio del Medio Ambiente dentro del proceso de obtención de la licencia ambiental (…)” (se destaca).

El despacho advierte que, de una lectura inicial de la norma presuntamente vulnerada, no se desprende que el acto administrativo que declara un bien como de interés cultural deba incluir el PEMP, pues la norma no prevé expresamente que dicho acto deba contenerlo; simplemente preceptúa que con la declaratoria de un bien como de interés cultural se elaborará un plan especial de protección del mismo por parte de la autoridad competente, lo cual podría suceder en un acto posterior al de declaratoria de interés cultural.

En este mismo sentido, la Sección Primera de esta corporación, en Sentencia de 29 de julio de 2010(9), al estudiar una acción popular interpuesta contra el municipio de Popayán por la presunta vulneración del derecho colectivo a la protección del patrimonio cultural de la Nación, estimó:

“Expuesto esto, la Sala se pronunciará sobre el problema jurídico planteado. En este sentido se corrobora que justamente el Municipio de Popayán por medio del Decreto 240 de 2003, cumplió la carga de declarar como Bien de Interés Cultural a la casa histórica del sabio Caldas y del poeta soldado Julio Arboleda, incluyendo el predio donde reposa y su jardín.

No obstante, la Sala concluye que a la fecha el municipio no ha cumplido con su obligación de dotar al bien de un plan especial de manejo y protección. 

El artículo 11 de la Ley 397 de 1997, establece la obligación que con la declaratoria de un bien como de interés cultural, se debe elaborar un plan especial de protección por parte de la autoridad competente, lo cual a la luz del material probatorio allegado al expediente no se ha realizado.

Ciertamente, revisados los documentos aportados, la Sala encuentra la coincidencia de los términos en que se pronuncian todas las partes, en el sentido de que con el fin de proteger el patrimonio cultural y material de Colombia, es necesaria la elaboración del plan de manejo y protección” (se destaca).

Como se advierte en la sentencia transcrita, el acto que declara un bien como de interés cultural no contiene per se el PEMP, este puede establecerse en otro acto administrativo y con posterioridad a la declaratoria.

Por lo anterior, este cargo tampoco prospera.

2.3. Falta del registro del bien como patrimonio cultural.

El demandante expone que se transgredió el artículo 14 de la Ley 397 de 1997, en la medida que nunca se incluyó el bien en el Registro Nacional de Patrimonio Cultural.

Dicha norma determina:

“ART. 14.—Registro nacional de patrimonio cultural. Modificado por el art. 9º, Ley 1185 de 2008. La Nación y las entidades territoriales estarán en la obligación de realizar el registro del patrimonio cultural. Las entidades territoriales remitirán periódicamente al Ministerio de Cultura, sus respectivos registros, Con el fin de que sean contemplados en el Registro Nacional del Patrimonio Cultural.

El Ministerio de Cultura reglamentará lo relativo al registro y definirá las categorías de protección aplicables a los diversos tipos de bienes registrados, en coordinación con las entidades territoriales” (se destaca).

El despacho advierte que la norma citada como presuntamente desconocida no establece que el acto administrativo de declaratoria de un bien como de interés cultural deba contener la inscripción en el Registro Nacional del Patrimonio Cultural, luego puede tratarse de un acto administrativo independiente, por lo que prima facie no se desvirtúa la presunción de legalidad del acto acusado.

2.4. Individualización de cada uno de los bienes que componen el área de interés cultural.

El actor sostiene que se viola el artículo 4º de la Ley 397 de 1997, toda vez que el acto acusado no individualizó los bienes objeto de la declaratoria de interés cultural.

La norma en comento determina:

“ART. 4º—Definición de patrimonio cultural de la Nación. Modificado por el art. 1º, Ley 1185 de 2008. El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes y valores culturales que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la tradición, las costumbres y los hábitos, así como el conjunto de bienes inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico museológico, antropológico y las manifestaciones, los productos y las representaciones de la cultura popular.

Las disposiciones de la presente ley y de su futura reglamentación serán aplicadas a los bienes y categorías de bienes que siendo parte del Patrimonio Cultural de la Nación pertenecientes a las épocas prehispánicas, de la Colonia, la Independencia, la República y la Contemporánea, sean declarados como bienes de interés cultural, conforme a los criterios de valoración que para tal efecto determine el Ministerio de Cultura.

“PAR. 1º—Los bienes declarados monumentos nacionales con anterioridad a la presente ley, así como los bienes integrantes del patrimonio arqueológico, serán considerados como bienes de interés cultural.

También podrán ser declarados bienes de interés cultural, previo concepto del Ministerio de Cultura, aquellos bienes que hayan sido objeto de reconocimiento especial expreso por las entidades territoriales”.

Sobre el punto, prima facie el despacho observa que dicha norma no establece la obligación de individualizar cada uno de los bienes objeto de declaratoria de interés cultural; ésta simplemente hace alusión a los bienes que conforman el patrimonio cultural de la Nación.

Contrario a lo expuesto por el demandante, el citado artículo 11, numeral 3 de la Ley 397 de 1997 establece que en el PEMP se indicará el área afectada y la zona de influencia, lo que permite deducir que en dicho plan se definirá con precisión qué bienes se encuentran dentro de la zona definida como de interés cultural.

En auto de 12 de noviembre de 2015(10), con ponencia del Magistrado Guillermo Vargas Ayala, la Sección Primera del Consejo de Estado sostuvo:

“3.4. Los PEMP como instrumentos de gestión de los BIC.

De acuerdo con lo previsto por el numeral 1º del artículo 11 de la ley 397 de 1997 (modificado por el art. 7º de la Ley 1185 de 2005), el PEMP “es el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo”. En aras de lograr este objetivo, dispone que en él se debe establecer el área afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de intervención, las condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegurará el respaldo comunitario a la conservación de estos bienes.

El área afectada hace referencia a la demarcación física del inmueble o conjunto de inmuebles, compuesta por sus áreas construidas y libres, para efectos de su declaratoria como BIC(11). La zona de influencia alude a la demarcación del contexto circundante o próximo del inmueble, necesario para que los valores del mismo se conserven. Para llevar a cabo esta delimitación es preciso realizar un análisis de las potencialidades y de las amenazas o riesgos que puedan afectar al bien, en términos de paisaje, ambiente, contexto urbano o rural e infraestructura(12). El nivel permitido de intervención, de otro lado, designa las pautas o criterios relacionados con la conservación de los valores del inmueble y su zona de influencia(13). Ello implica definir los tipos de obra que pueden acometerse en el área afectada y su zona de influencia, con el fin de precisar los alcances de la intervención. Sin perjuicio de la facultad del Ministerio de reglamentar por vía general otros niveles de intervención, éstos pueden ser: de conservación integral(14), conservación de tipo arquitectónico(15) y de conservación contextual(16). Las condiciones de manejo, por otra parte, señalan el conjunto de pautas y determinantes para el manejo del inmueble en los aspectos físico-técnicos, administrativos y financieros, los cuales deben propender por su preservación y sostenibilidad(17). Finalmente, el plan de divulgación es el conjunto de acciones para difundir las características y los valores del inmueble, que tiene como objetivo principal asegurar el respaldo comunitario a la conservación del bien(18) (se destaca).

De conformidad con la providencia transcrita, será en el PEMP donde se definirá con precisión cuáles son los bienes objeto de protección y se demarcará la zona afectada, razón por la cual, en principio no se advierte que el acto administrativo que contiene la declaratoria de una zona como de interés cultural deba individualizar los bienes que la componen.

3. Conclusiones.

De conformidad con el acervo probatorio obrante en la solicitud de suspensión provisional, los argumentos planteados y la confrontación del acto acusado con normas superiores señaladas como vulneradas, el despacho concluye que en esta etapa procesal no se cuenta con suficientes elementos de juicio que permitan desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado, motivo por el cual se negará la medida cautelar solicitada.

En mérito de lo expuesto, el Consejero Ponente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE:

NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 0619 del 11 de abril de 2002, “por la cual se declara como bien de interés cultural de carácter nacional el centro histórico del municipio de Abejorral, Antioquia”, expedida por la Nación – Ministerio de Cultura.

Notifíquese y cúmplase,

Oswaldo Giraldo López, Consejero de Estado.

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016), Rad. 11001032400020140070400, Actor: Andrés Gómez Roldán, Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho, Referencia: Medio de control nulidad.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil catorce (2014), Rad. 11001-03-24-000-2014-00189-00, Actor: Hernando Morales Plaza, Demandado: Autoridad Nacional de Televisión – ANTV.

(3) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto del 31 de julio de 2013, Rad. 110010324000 2013 00018 00. C.P. Guillermo Vargas Ayala.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil catorce (2014), Rad. 11001-03-24-000-2013-00503-00, Actor: Romulo Rojas Quesada, Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social.

(5) Esto significa que la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016), Rad. 11001-03-24-000-2014-00704-00, Actor: Andrés Gómez Roldán, Demandado: Ministerio de Justicia y del Derecho, Referencia: medio de control nulidad.

(7) “ART. 8º—Declaratoria y manejo del patrimonio cultural de la Nación. Modificado por el art. 5º, Ley 1185 de 2008. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, es el responsable de la declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter nacional.
A las entidades territoriales, con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital, departamental, a través de las alcaldías municipales y las gobernaciones respectivas, y de los territorios indígenas, previo concepto de los centros filiales del Consejo de Monumentos Nacionales allí donde existan, o en su defecto por la entidad delegada por el Ministerio de Cultura.
Lo anterior se entiende sin perjuicio de que los bienes antes mencionados puedan ser declarados bienes de interés cultural de carácter nacional.
Para la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural se aplicará el principio de coordinación entre los niveles nacional, departamental, distrital y municipal y de los territorios indígenas.
Los planes de desarrollo de las entidades territoriales tendrán en cuenta los recursos para la conservación y la recuperación del patrimonio cultural.

(8) “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”.

(9) Rad. 190001-23-31-000-2005-00416-01(AP). M.P. Marco Antonio Velilla Moreno

(10) Rad. 15001-23-31-000-2012-00122-01(AP)

(11) Artículo 2.4.1.1.5 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo artículo 18 del Decreto 763 de 2009).

(12) Artículo 2.4.1.1.6 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo artículo 19 del Decreto 763 de 2009).

(13) Artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo artículo 20 del Decreto 763 de 2009).

(14) De acuerdo con lo previsto por el apartado i) del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo artículo 20 del Decreto 763 de 2009): “se aplica a inmuebles del grupo arquitectónico de excepcional valor, los cuales, por ser irremplazables, deben ser preservados en su integralidad. En estos, cualquier intervención puede poner en riesgo sus valores e integridad, por lo que las obras deben ser legibles y dar fe del momento en el que se realizaron. Si el inmueble lo permite, se podrán realizar ampliaciones, en función de promover su revitalización y sostenibilidad. // En relación con los inmuebles del grupo urbano debe garantizarse la preservación del trazado, manzanas, paramentos, perfiles, alturas, índices de ocupación, vías, parques, plazas y pasajes, entre otros. Se permite la modificación de los espacios internos del inmueble, siempre y cuando se mantenga la autenticidad de su estructura espacial: disposición de accesos, vestíbulos, circulaciones horizontales y verticales. // Tipos de obras permitidos en el nivel 1: restauración, reparaciones locativas, primeros auxilios, rehabilitación o adecuación funcional, reforzamiento estructural, reintegración, ampliación, consolidación y liberación”.

(15) Según lo establecido por el apartado ii) del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo artículo 20 del Decreto 763 de 2009): “Se aplica a Inmuebles del Grupo Arquitectónico con características representativas en términos de implantación predial (rural o urbana), volumen edificado, organización espacial y elementos ornamentales las cuales deben ser conservadas. Se permite la modificación de los espacios internos del inmueble, siempre y cuando se mantenga la autenticidad de su estructura espacial: disposición de accesos, vestíbulos, circulaciones horizontales y verticales. // Tipos de obras permitidos en el nivel 2: restauración, reparaciones locativas, primeros auxilios, rehabilitación o adecuación funcional, remodelación, reforzamiento estructural, reintegración, ampliación, consolidación y liberación”.

(16) De conformidad con lo indicado por el apartado iii) del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo artículo 20 del Decreto 763 de 2009): “Se aplica a inmuebles ubicados en un Sector Urbano, los cuales, aún cuando no tengan características arquitectónicas representativas, por su implantación, volumen, perfil y materiales, son compatibles con el contexto. // De igual manera, se aplica para inmuebles que no son compatibles con el contexto, así como a predios sin construir que deben adecuarse a las características del sector urbano. // Este nivel busca la recuperación del contexto urbano en términos del trazado, perfiles, paramentos, índices de ocupación y volumen edificado. // Tipos de obras permitidos en el nivel 3: demolición, obra nueva, modificación, remodelación, reparaciones locativas, primeros auxilios, reconstrucción, reforzamiento estructural, consolidación y ampliación”.

(17) Artículo 2.4.1.1.8 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo artículo 21 del Decreto 763 de 2009).

(18) Artículo 2.4.1.1.9 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo artículo 22 del Decreto 763 de 2009).