AUTO 2016-00354 DE NOVIEMBRE 17 DE 2017

 

Auto 2016-00354 de noviembre 17 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Ref.: Expediente 63001-23-33-000-2016-00354-01

Recurso de apelación, contra la decisión tomada en audiencia de 19 de julio de 2017 de excluir del estudio de legalidad las facturas de cobro por concepto de tasas retributivas y declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda.

Actora: Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP.

TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN TOMADA EN AUDIENCIA DE 19 DE JULIO DE 2017 POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, QUE RECHAZÓ LA DEMANDA, PORQUE LAS FACTURAS NO SON ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Bogotá, D.C., diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandante contra la decisión de declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda adoptada en la audiencia inicial de 19 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Quindío, dentro de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las facturas de venta 1052, 1053, 1058 y 1111, todas del año 2015 y emitidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío, y la Resolución 510(1), expedida por la misma entidad.

I. Antecedentes

La Corporación Regional Autónoma del Quindío expidió a nombre de la EMPRESA MULTIPROPÓSITO DE CALARCÁ las facturas 1052, 1053, 1058 y 1111, todas del año 2015, por concepto de tasas retributivas según cargas vertidas por el municipio de Calarcá.

Igualmente, expidió la Resolución 510 de 2016, por medio de la cual no se reconoció como representante legal de EMPRESA MULTIPROPÓSITO DE CALARCÁ al señor Jorge Arturo Sanabria Sánchez en virtud que no aportó ningún documento que soporte la representación legal y se rechazó la reclamación presentada en contra de las facturas 1052, 1053, 1058 y 1111.

La parte demandante considera que los actos demandados violan los artículos 29, 83, 150, numeral 11 y 338 de la Constitución Política; 17 de la Ley 1755 de 30 de junio de 2015; 137, inciso 2º, de la Ley 1432 de 4 de enero de 2011; 42 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993; 14, numeral 23, de la Ley 142 de 11 de julio de 1994; y 211 de la Ley 1450 de 16 de junio de 2011.

Para sustentar los cargos sobre los actos demandados, aduce que los mismos fueron expedidos sin competencia, con falsa motivación, violación al debido proceso y a normas de carácter superior.

II. Fundamentos de la providencia apelada

De acuerdo con lo establecido en el artículo 180(2) de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el 19 de julio de 2017, se llevó a cabo la audiencia inicial en el proceso de la referencia, con el fin de surtir las etapas de saneamiento del proceso, decidir las excepciones previas, fijación del litigio, posibilidad de conciliación y decreto de pruebas.

Dentro del trámite de la mencionada audiencia, el tribunal advirtió una situación constitutiva de excepción, como era la ineptitud sustantiva de la demanda, que daría lugar a declarar la terminación anticipada del proceso.

Explicó que, en vista de lo que se pretende con la demanda y de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las facturas de cobro de la tasa retributiva, controvertidas al interior del presente proceso judicial, no constituyen actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional.

Manifestó que, el Consejo de Estado en providencia de 14 de mayo de 2011, dentro del expediente radicado 2001-90101-01(3), consideró que la factura proferida para el cobro de la tasa retributiva no constituye acto administrativo susceptible de control judicial por expresa disposición del Decreto 901 de 1º de abril de 1997(4), el cual estableció un procedimiento legal para su cobro, en consecuencia, no se puede pronunciar en relación con las facturas 1052, 1053, 1058 y 1111 emitidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío.

Por otra parte, en relación con la Resolución 510 de 2016 indicó que a través de dicho acto, en principio, se pretendió resolver la reclamación que presentó el señor Jorge Arturo Sanabria Sánchez a nombre de la Empresa Multipropósito de Calarcá por el cobro de las facturas arriba relacionadas, pero que, sin embargo, dicho acto no resolvió de fondo las reclamaciones en razón a que las rechazó porque no se aportó el documento que lo acreditaba como el representante legal de la empresa.

En vista de lo anterior, el a quo consideró que no se había agotado la actuación administrativa, lo cual es requisito indispensable para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y comoquiera que dicho acto no modificó el cobro de la tasa retributiva, el mismo no resolvió de fondo el asunto puesto a consideración de la administración.

Anotó que, para que el acto pueda ser objeto de demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, debe crear, modificar o extinguir una situación jurídica, lo cual no aconteció con la Resolución 510 de 2016.

Con base en lo anterior el tribunal concluyó que de acuerdo con los principios de economía procesal, celeridad y eficiencia, era procedente excluir del estudio de legalidad las facturas 1052, 1053, 1058 y 1111 emitidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío y en relación con la Resolución 510 de 13 de marzo de 2016, declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda, en consecuencia, declarar terminado el presente proceso.

III. Fundamentos del recurso

La parte demandante señaló que si bien el Consejo de Estado en su jurisprudencia determina que las facturas de venta de la tasa retributiva no constituyen actos administrativos, tal posición puede ser objeto de revisión y de cambio de postura.

En lo que concierne a la Resolución 510 de 2016, indicó que sí constituye un acto administrativo, ya que según al artículo 43 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011(5), son actos administrativos aquellos que deciden directa o indirectamente el asunto o hacen imposible continuar con la actuación.

Afirmo que, la resolución demandada sí modificó la situación jurídica de la entidad al señalar que la misma no había acreditado en debida forma la representación legal.

IV. Consideraciones de la Sala

De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conocer los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos en primera instancia por los tribunales administrativos que sean susceptibles de este recurso.

De igual forma cabe señalar que según el numeral 6(6) del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el asunto que aquí se debate es susceptible del recurso de apelación.

En el presente asunto el Tribunal Administrativo del Quindío excluyó del estudio de legalidad las facturas 1052, 1053, 1058 y 1111 emitidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío y declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda en relación con la Resolución 510 de 13 de marzo de 2016, por lo que declaró terminado el presente proceso.

Se reitera que en este caso se pretende nulidad de las facturas de venta 1052, 1053, 1058 y 1111, todas del año 2015, emitidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío y de la Resolución 510(7), expedida por la misma entidad.

Cabe señalar que los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la administración dirigida a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales de carácter abstracto e impersonal o de carácter particular y concreto respecto de una o varias personas determinadas o determinables.

El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se ha de dirigir contra los actos administrativos definitivos y no contra aquellos de impulso de un procedimiento, de trámite o de mera ejecución.

Es decir, los actos preparatorios, de simple ejecución y los de trámite, no son demandables mediante este tipo de acciones, ya que solo los actos definitivos pueden ser demandados, o sea aquellos que resuelven de fondo la cuestión planteada ante la administración. De manera que, se insiste, el acto definitivo es el que comúnmente niega o concede el derecho reclamado ante la autoridad y que, por ende, crea, modifica o extingue una situación jurídica, con efectos vinculantes para un particular.

En este caso, la aludida resolución demandada en su parte resolutiva, establece:

“ART. PRIMERO.—NO RECONOCER como representante legal de la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP al señor JORGE ARTURO SANABRIA SÁNCHEZ, identificado con cedula de ciudadanía 398.165, toda vez que no se aportó prueba idónea de la representación legal.

ART. SEGUNDO.—RECHAZAR la reclamación presentada en contra de las facturas 1052, 1053, 1058 y 1111 de 2015, por las cuales se realiza el cobro de la tasa retributiva a la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP por cargas contaminantes del año 2014, teniendo en cuenta que no se aportó documento que soporte la representación legal de la ESP todo lo anterior soportado en lo dispuesto por la Ley 1437 de 2011.

PAR. PRIMERO.—INDICAR al recurrente que con el recurso presentado no se aportó prueba de la representación legal de la ESP y que este se requirió por ser indispensable legalmente para atender el recurso, exigencia que no fue satisfecha, lo que genera rechazo del mismo según lo dispuesto por el artículo 78 en concordancia con el numeral primero del artículo 77 de la Ley 1437 de 2011.

ART. TERCERO.—RESERVARSE por parte de la Autoridad Ambiental, el derecho a referirse a los argumentos expuestos por el recurrente, toda vez que la reclamación presentada en contra de las facturas 1052, 1053, 1058 y 1111 de 2015, generadas para el cobro de la tasa retributiva a la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP por cargas generadas en el año 2014, se rechaza tal y como se indicó en el artículo anterior.

ART. CUARTO.—NO MODIFICAR EL COBRO de la tasa retributiva por las cargas generadas en el año 2014 a la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP toda vez que el escrito de reclamación se rechaza mediante este acto administrativo […]”.

De acuerdo con lo transcrito la Sala considera que la Resolución 510 de 2016, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Quindío, no contiene una manifestación de voluntad de la Administración que tenga la aptitud de producir efectos jurídicos definitivos o de fondo sobre el asunto de que tratan, en la medida en que solo negó reconocer personería al representante legal de la entidad demandante al señor JORGE ARTURO SANABRIA SÁNCHEZ comoquiera que no aportó el documento idóneo que así lo acreditara.

Por otra parte, en lo que respecta a la solicitud de nulidad de las facturas 1052, 1053, 1058 y 1111, todas del año 2015, por concepto de tasas retributivas, esta corporación ha sostenido que las mismas no constituyen actos susceptibles de ser enjuiciados.

En providencia de 31 de julio de 2014, dentro del expediente 2007-01234-01(8), se indicó:

“[…] Previo a realizar el análisis de fondo debe la Sala precisar que las facturas de cobro de las tasas retributivas no constituyen actos administrativos susceptibles de demanda. Así lo ha considerado la Sección Primera del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos entre ellos en sentencia de 4 de mayo de 2011, en los siguientes términos(9):

“En algunos casos esta sección ha considerado que las facturas proferidas por la administración para el cobro acreencias son actos administrativos contra los cuales proceden los recursos de la vía gubernativa y respecto de los cuales proceden las acciones contencioso administrativas. No obstante, en el presente caso la factura proferida para el cobro de la tasa retributiva no constituye un acto administrativo susceptible de control judicial por expresa consideración del Decreto 901 de 1º de abril de 1997, (…) El Decreto 901 de 1997 estableció un procedimiento legal para el cobro de la tasa retributiva que estaba vigente cuando se efectuó el cobro cuestionado en este proceso, de acuerdo con el cual no es posible reconocer a las facturas sino a los actos que deciden las reclamaciones en su contra y las solicitudes de aclaración, la condición de actos administrativos susceptibles de recursos de vía gubernativa y de control de legalidad ante esta jurisdicción. (…) Pero, a diferencia de otras disposiciones legales, este decreto no permite la interposición de recursos contra la factura proferida por la administración sino contra el acto que resuelve la solicitud de aclaración o la reclamación que se presente en su contra. (…) La naturaleza particular de las facturas proferidas por la administración para el cobro de la tasa retributiva de que trata este proceso fue definida de modo expreso por esta Sección dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el Nº 76001-23-31-000-2006-02106-01 (…) De acuerdo con los criterios expuestos por la Sala en la providencia transcrita, que ahora se reiteran, las facturas a que alude el decreto no constituyen actos administrativos definitivos susceptibles de control judicial de legalidad y que esa condición la tienen únicamente los actos mediante los cuales la autoridad ambiental decide la reclamación formulada en su contra; acto administrativo que a su turno es pasible de los recursos de la vía gubernativa […]”.

Igualmente, esta misma Sección en el expediente 2006-00319-02(10), manifestó:

“[…] a): Las facturas de cobro de tasas retributivas no son actos administrativos, cuya nulidad pueda ser demandada por vía jurisdiccional […].

[…] b): Por otra parte, es de anotar que, como se dijo en párrafos precedentes, el objeto a discutir en el presente asunto es la legalidad de los valores contenidos en la factura de cobro de la tasa retributiva, cuestión que atañe a la CVC como entidad encargada de su recaudo y a la empresa Acuaviva S.A. ESP, como sujeto pasivo de la misma. Por lo tanto, los argumentos de la demanda, relativos a la violación del régimen tarifario previsto en la Ley 142 de 1994, resultan impertinentes, comoquiera que éstos tienen que ver con la relación que existe entre las empresas de servicios públicos domiciliarios y sus usuarios, lo cual escapa a la regulación contenida en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 901 de 1997, sobre las tasas retributivas y sus tarifas que, se repite, es el tema central de la controversia […]”.

En virtud de las anteriores consideraciones la Sala confirmará la decisión tomada en la audiencia de 19 de julio de 2017, por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido de excluir del estudio de legalidad las facturas 1052, 1053, 1058 y 1111, emitidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío para el cobro de la tasa retributiva y declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda respecto de la Resolución 510 de 2016.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1. Confirmar el auto de 19 de julio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 17 de noviembre de 2017.

Magistrados: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García González—Oswaldo Giraldo López.

1 “Por la cual se rechaza una reclamación interpuesta en contra del cobro de la tasa retributiva por las cargas contaminantes generadas en el año 2014 y se adoptan otras disposiciones”.

2 “Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el juez o magistrado ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: 68 143 '{1.(sic) Oportunidad. La audiencia se llevará a cabo bajo la dirección del juez o magistrado ponente dentro del mes siguiente al vencimiento del término de traslado de la demanda o del de su prórroga o del de la de reconvención o del de la contestación de las excepciones o del de la contestación de la demanda de reconvención, según el caso. El auto que señale fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no será susceptible de recursos. t 2. Intervinientes. Todos los apoderados deberán concurrir obligatoriamente. También podrán asistir las partes, los terceros y el Ministerio Público. La inasistencia de quienes deban concurrir no impedirá la realización de la audiencia, salvo su aplazamiento por decisión del juez o magistrado ponente. 3. Aplazamiento. La inasistencia a esta audiencia, sólo podrá excusarse mediante prueba siquiera sumaria de una justa causa. 1. Cuando se presente la excusa con anterioridad a la audiencia y el juez la P.(sic) acepte, fijará nueva fecha y hora para su celebración dentro de los diez (10). días siguientes, por auto que no tendrá recursos. En ningún caso podrá haber otro aplazamiento. El juez podrá admitir aquellas justificaciones que se presenten dentro de los tres (3) días siguientes a la realización de la audiencia siempre que se fundamenten en fuerza mayor o caso fortuito y sólo tendrán el efecto de exonerar de las consecuencias pecuniarias adversas que se hubieren derivado de la inasistencia. En este caso, el juez resolverá sobre la justificación mediante auto que se dictará dentro de los tres (3) días siguientes a su presentación y que será susceptible del recurso de reposición. Si la acepta, adoptará las medidas t pertinentes. 4. Consecuencias de la inasistencia. Al apoderado que no concurra a la audiencia sin justa causa se le impondrá multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. t 5. Saneamiento. El juez deberá decidir, de oficio o a petición de parte, sobre los vicios que se hayan presentado y adoptará las medidas de saneamiento necesarias para evitar sentencias inhibitorias. 6. Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. 69 7. Fijación del litigio. Una vez resueltos todos los puntos relativos a las excepciones, el juez indagará a las partes sobre los hechos en los que están de acuerdo, y los demás extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la de reconvención, si a ello hubiere lugar, y con fundamento en la respuesta procederá a la fijación de litigio. 8. Posibilidad de conciliación. En cualquier fase de la audiencia el juez podrá invitar a las partes a conciliar sus diferencias, caso en el cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento. 9. Medidas cautelares. En esta audiencia el juez o magistrado se pronunciará sobre la petición de medidas cautelares en el caso de que ésta no hubiere sido decidida. 10. Decreto de pruebas. Sólo se decretarán las pruebas pedidas por las partes y los terceros, siempre y cuando sean necesarias para demostrar los hechos sobre los cuales exista disconformidad, en tanto no esté prohibida su demostración por confesión, o las de oficio que el juez o magistrado ponente considere indispensables para el esclarecimiento de la verdad. En todo caso, el juez, antes de finalizar la audiencia, fijará fecha y hora para la audiencia de pruebas, la cual se llevará a cabo dentro de los cuarenta (40) días siguientes”.

3 C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso.

4 “Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas”.

5 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

6 “[…] Decisión de excepciones previas. El juez o magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones.

Si alguna de ellas prospera, el juez o magistrado ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”.

7 “Por la cual se rechaza una reclamación interpuesta en contra del cobro de la tasa retributiva por las cargas contaminantes generadas en el año 2014 y se adoptan otras disposiciones”.

8 C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso.

9 Expediente 2001-90101-01, C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso.

10 C.P. Dra. María Elizabeth García González.