Auto 2016-00611/23337 de noviembre 15 de 2017

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Bogotá D.C., quince de noviembre de dos mil diecisiete

Referencia: NULIDAD

Rad. 11001-03-24-000-2016-00611-00 (23337)

Demandante: Juan Manuel Camargo González.

Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Temas: Decisión suspensión provisional del Decreto 456 de 2014. Improcedencia de la medida cautelar respecto de actos que han perdido vigencia.

Auto interlocutorio

Procede el despacho a resolver la medida cautelar de suspensión provisional(1), solicitada por el ciudadano Juan Manuel Camargo González, en nombre propio, contra el Decreto 456 de 2014, proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. La norma dispone:

“DECRETO 456 DE 2014

“Por el cual se modifica parcialmente el Arancel de Aduanas”

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a lo dispuesto en las Leyes 7ª de 1991 y 1609 de 2013, y

CONSIDERANDO:

Que mediante Decreto 4927 del 26 de diciembre de 2011, se adoptó el Arancel de Aduanas que entró a regir a partir del 1º de enero de 2012.

Que mediante Decreto 074 del 23 de enero de 2013, se realizó una modificación parcial del Arancel de Aduanas, estableciendo aranceles mixtos compuestos por un arancel ad valorem y uno específico, aplicados simultáneamente para la importación de los productos clasificados en los capítulos 61, 62, 63 y 64 del Arancel de Aduanas.

Que en sesión 269 de 2014, el Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior recomendó evaluar y, de ser pertinente, modificar el Decreto 074 de 2013,

DECRETA:

“ART. 1º—Establecer un arancel ad valorem del 10%, más un arancel específico de 5 dólares de los Estados Unidos de América por kilo bruto, para la importación de los productos clasificados por los capítulos 61, 62 y 63 del Arancel de Aduanas, cuando el precio FOB declarado sea menor o igual a 10 dólares de los Estados Unidos de América por kilo bruto.

Establecer un arancel ad valorem del 10%, más un arancel específico de 3 dólares de los Estados Unidos de América por kilo bruto, para la importación de los productos clasificados por los capítulos 61, 62 y 63 del Arancel de Aduanas, cuando el precio FOB declarado sea mayor a 10 dólares de los Estados Unidos de América por kilo bruto.

“PAR.—Para la determinación del arancel específico aplicable a cada subpartida arancelaria declarada de los capítulos 61, 62 y 63 del Arancel de Aduanas, el declarante deberá indicar a través del código de la modalidad de importación que se establecerá para el efecto, si incluye a la vez, bajo la misma subpartida productos con precios FOB descritos en los incisos 1 y 2 del presente artículo, o solo de uno de los dos.

Si la subpartida arancelaria incluye a la vez, productos con precios FOB descritos en los incisos 1 y 2 del presente artículo, el arancel específico a aplicar será de 5 dólares de los Estados Unidos de América por kilo bruto. Si la subpartida solo incluye productos con precios FOB declarados de uno de los dos incisos, el arancel específico a aplicar se determinará con base en el promedio del precio implícito de toda la subpartida, obtenido de dividir el valor FOB declarado para la subpartida entre el peso bruto en kilogramos.

Para efectos de la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) reglamentará lo pertinente.

“ART. 2º—Establecer un arancel ad valorem del 10%, más un arancel específico de 5 dólares de los Estados Unidos de América por par, para la importación de los productos clasificados por el capítulo 64 del Arancel de Aduanas, cuyo precio FOB declarado sea menor o igual a 7 dólares de los Estados Unidos de América por par.

Establecer un arancel ad valorem del 10%, más un arancel específico de 1,75 dólares de los Estados Unidos de América por par, para la importación de los productos clasificados por el capítulo 64 del Arancel de Aduanas, cuyo precio FOB declarado sea mayor a 7 dólares de los Estados Unidos de América por par.

“PAR. 1º—Para la determinación del arancel específico aplicable a cada subpartida arancelaria declarada del capítulo 64 del Arancel de Aduanas, el declarante deberá indicar a través del código de la modalidad de importación que se establecerá para el efecto, si incluye a la vez, bajo la misma subpartida productos con precios FOB declarados descritos en los incisos 1 y 2 del presente artículo, o solo de uno de los dos.

Si la subpartida arancelaria incluye a la vez, productos con precios FOB descritos en los incisos 1 y 2 del presente artículo, el arancel específico a aplicar será de 5 dólares de los Estados Unidos de América por par. Si la subpartida solo incluye productos con precios FOB declarados de uno de los dos incisos, el arancel específico a aplicar se determinará con base en el promedio del precio implícito de toda la subpartida, obtenido de dividir el valor FOB declarado para la subpartida entre el número de pares.

Para efectos de la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) reglamentará lo pertinente.

“PAR. 2º—Excluir de la aplicación de la medida establecida en el presente artículo, las importaciones de la partida arancelaria 64.06, excepto la subpartida 6406.10.00.00 (“capellada”), a la cual se le aplicará el arancel mixto correspondiente por kilo bruto.

“ART. 3º—El arancel específico establecido en los artículos 1º y 2º del presente decreto será incluido dentro de la base del impuesto al valor agregado IVA, de conformidad con lo señalado en el artículo 459 del Estatuto Tributario modificado por el artículo 126 de la Ley 633 de 2000.

“ART. 4º—A las mercancías de los capítulos 61 al 64 del Arancel de Aduanas provenientes de una zona de régimen aduanero especial, se les aplicará lo previsto en este decreto solo en el momento en que vayan a ser introducidas al resto del territorio aduanero nacional.

“ART. 5º—El arancel establecido en los artículos 1º y 2º del presente decreto rige por el término de dos (2) años contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto. Vencido este término, se restablecerá el arancel contemplado en el Decreto 4927 de 2011 y sus modificaciones.

“PAR.—Excluir de la aplicación de las medidas establecidas en los artículos 1º y 2º de este decreto las siguientes importaciones:

1. Las originarias de los países con los cuales Colombia tiene acuerdos comerciales internacionales vigentes, siempre que las subpartidas arancelarias se encuentren negociadas, para lo cual se deberá presentar la prueba de origen que determine el respectivo acuerdo.

2. Las de residuos y/o desperdicios de la industria de la confección resultantes de los procesos productivos desarrollados al amparo de los sistemas especiales de importación exportación “Plan Vallejo” que tengan valor comercial.

“ART. 6º TRANS.—Las disposiciones previstas en el Decreto 074 del 23 de enero de 2013 continuarán vigentes hasta la entrada en vigencia del presente decreto.

“ART. 7º—Vigencias y derogatorias. El presente decreto entra en vigencia treinta (30) días calendario, a partir de la publicación en el Diario Oficial; modifica el gravamen arancelario establecido en el artículo 1º del Decreto 4927 de diciembre 26 de 2011 y deroga el Decreto 074 de 2013”.

I. Petición de la medida cautelar

El demandante solicitó la suspensión provisional en los siguientes términos:

“Con apoyo en lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Nacional y en el artículo 231 del CPACA, por medio del presente escrito solicito la medida cautelar de urgencia de suspender provisionalmente la aplicación de la norma demandada a las importaciones de confecciones elaboradas para —y/o uso corriente en— la prestación de servicios de salud.

Como complemento solicito que en la medida cautelar se decrete que las importaciones de los bienes mencionados pagarán los aranceles establecidos en el Decreto 4927 de 2011”.

II. Fundamentos de la solicitud

El demandante solicitó la suspensión provisional con fundamento en que el Decreto 456 de 2014 vulnera los artículos 44, 49, 50, 64, 334 y 366 de la Constitución Política, 2º, 5º y 11 de la Ley 1751 de 2015 y los párrafos 1 a) y 1 b) del artículo II del GATT de 1947, aprobados por la Ley 170 de 1994.

Los objetivos y finalidades del Decreto 456 de 2014 fueron explicados por el Gobierno Nacional ante la OMC, y están referidos a combatir el lavado de activos en la importación de prendas de vestir y calzado.

Pero la norma reglamentaria impuso el arancel sobre todas las mercancías clasificadas dentro de los capítulos 61 a 64 de la nomenclatura arancelaria —prendas de vestir y calzado—, que incluye las importaciones de las confecciones del sector salud. Es decir, el decreto no solo gravó la ropa y el calzado sino también las prendas utilizadas en el servicio de salud.

Gravar las confecciones del sector salud no combate el lavado de activos relacionado con las prendas de vestir y calzado. Por el contrario, esa medida resulta contrario al interés público porque afecta el derecho fundamental a la salud, en tanto restringe el acceso a todos los elementos y bienes necesarios para la prestación adecuada del servicio.

El decreto acusado incurre en falsa motivación porque aunque son ciertas las razones que sustentan el arancel sobre las importaciones de la ropa y calzado, estas no lo son para las relacionadas con el sector salud. Todo, porque el Gobierno Nacional no ha probado que la importación de confecciones del sector salud tiene incidencia en el problema del lavado de activos y contrabando de prendas de vestir y calzado.

Adicionalmente, el decreto no explica las razones por las cuales el Gobierno Nacional impone gravámenes sobre las importaciones de prendas del sector salud, por lo que se encuentra viciado de falta de motivación.

Súmese a ello que dicho arancel no solo tiene una tarifa muy alta, sino que excede los máximos que Colombia aceptó cuando se adhirió a la OMC, como lo informó dicha entidad cuando revisó el decreto acusado.

Todo ello demuestra que el Gobierno Nacional con la expedición del acto demandado incurrió en una desviación de poder.

En caso de no decretarse la medida se perjudica a la sociedad colombiana, que verá encarecidos los implementos de salud y la disminución de la oferta de esos bienes, por el desestimulo que implica el arancel.

III. Traslado de la medida cautelar

Mediante auto del 12 de septiembre de 2017, se dio traslado a las entidades demandadas de la solicitud de la medida cautelar, quienes no presentaron escrito en contra de la misma(2).

Dentro del término de traslado, La U.A.E. DIAN intervino en el presente proceso como coadyuvante de la parte demandada, para oponerse a la solicitud de suspensión provisional en los siguientes términos:

La solicitud de medida cautelar carece de argumentos jurídicos y de las pruebas que evidencien la violación de las normas superiores invocadas como violadas.

No es procedente la solicitud de suspensión provisional del Decreto 456 de 2014 por cuanto esa norma no se encuentra vigente.

El Decreto 456 de 2014 dispuso que sus disposiciones regirían por dos años y, luego, su aplicación fue prorrogada por los Decretos 515 y 1229 de 2016. Pero, la vigencia del decreto acusado finalizó el 1º de noviembre de 2016, porque a partir del 2 de noviembre siguiente, el Decreto 1745 de 2016 regula las medidas para la prevención y control del fraude aduanero en las importaciones de calzado y confecciones.

IV. Consideraciones

Este despacho es competente para decidir la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional, en virtud de lo previsto en el artículo 125(3) del CPACA, que establece que en los procesos de única instancia le corresponde al magistrado ponente dictar los autos interlocutorios.

1. Asunto preliminar.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 223 del CPACA y, por haberse presentado dentro del término legal, se admitirá la intervención de la U.A.E. DIAN como coadyuvante de la parte demandada en el presente proceso de nulidad.

2. Delimitación del objeto de estudio de la medida cautelar.

En principio, correspondería al despacho pronunciarse de fondo frente a los argumentos expuestos por el demandante para sustentar la solicitud de suspensión provisional del Decreto 456 de 2014.

Sin embargo, se advierte que la citada norma no se encuentra vigente y, por tanto, no procede la solicitud de la medida cautelar como pasa a explicarse.

3. Improcedencia de la suspensión provisional sobre una norma derogada.

3.1. La suspensión provisional es una medida cautelar en defensa del orden jurídico, su finalidad consiste en hacer cesar temporalmente los efectos que producen los actos administrativos que violan una norma de superior jerarquía. Transgresión que surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores expresadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Esta medida cautelar impide que el acto pueda ser aplicado o reproducido por el funcionario administrativo. La suspensión es de carácter temporal y su vigencia termina cuando el juez mediante la sentencia se pronuncia de fondo sobre la legalidad del acto, bien sea para declararlo ajustado a derecho o para anularlo.

3.2. De modo que, la suspensión provisional tiene por objeto enervar los efectos del acto administrativo, como se colige del artículo 91.1. del CPACA(4).

En esa misma disposición, se expresa, igualmente, que hay pérdida de la fuerza ejecutoria cuando el acto administrativo “pierde vigencia” (art. 91.5), lo que ocurre cuando el acto administrativo se extingue o desaparece del mundo jurídico y, como consecuencia, desaparece su fuerza jurídica, como son los casos de anulación, revocación, derogación, retiro del acto, o en los eventos en los que por razones temporales deja de tener vigencia(5).

3.3. Lo que quiere decir que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo no es procedente cuando la norma acusada ha sido modificada o derogada o cuando deja de estar en vigor, por cuando dicha suspensión parte del supuesto de vigencia.

3.4. Esa es la situación que se configura en el caso de estudio, toda vez que el Decreto 456 de 2014, objeto de la medida cautelar, no está vigente. A esa conclusión llegó el despacho con fundamento en lo siguiente:

3.4.1. El Decreto 456 de 2014 fue expedido por el Gobierno Nacional para establecer un arancel sobre la importación de los productos clasificados en los capítulos 61(6), 62(7), 63(8) y 64(9) del arancel de aduanas, referidos a las confecciones y calzado.

En esa norma se estableció para la importación de las mercancías clasificadas en los capítulos 61, 62 y 63 —prendas de vestir— un arancel ad valorem del 10% más un arancel específico de 5 o 3 dólares por kilo bruto(10). Por su parte, para los productos clasificados en el capítulo 64 —calzado—, impuso un arancel del 10% más un arancel específico de 5 o 1.75 dólares(11).

La vigencia de la norma fue fijada en el artículo 5º, que dispuso “El arancel establecido en los artículos 1º y 2º del presente decreto, rige por el término de dos (2) años contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto. Vencido este término, se restablecerá el arancel contemplado en el Decreto 4927 de 2011(12) y sus modificaciones”.

3.4.2. Luego, mediante el Decreto 515 del 30 de marzo de 2016 se prorrogó “hasta el 30 de julio de 2016 el término previsto en el artículo 5º del Decreto 456 de 2014”.

Posteriormente, el mismo término fue prorrogado por el Decreto 1229 del 29 de julio de 2016 “hasta el 1º de noviembre de 2016”. Después de esa fecha no se volvió a extender el plazo de su aplicación.

3.4.3. El 2 de noviembre de 2016, el Gobierno Nacional expidió los decretos 1744 y 1745 de 2016.

El Decreto 1744 de 2016 estableció un nuevo arancel para las confecciones y el calzado. En esa norma se estableció un gravamen aduanero del 40% sobre las importaciones de productos clasificados en los capítulos 61 y 62 —prendas de vestir— de arancel de aduanas, y de 35% para las mercancías clasificados en el capítulo 64 —calzado—, dependiendo del valor FOB.

Adicionalmente, se estableció que los productos de los citados capítulos que no estén sujetos a dicho arancel, se rigen por el gravamen establecido en el Decreto 4927 de 2011 y sus modificaciones —arancel de aduanas(13)—.

Esta norma dispuso que tenía una vigencia de un año(14). Luego de esta norma, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1786 del 2 de noviembre de 2017, que regula el arancel para este tipo de importaciones.

El Decreto 1745 de 2016 adoptó medidas para la prevención y el control del fraude aduanero en las importaciones de confecciones y calzado.

En los considerandos de ambas normativas se dijo:

“Que teniendo en cuenta que el plazo de aplicación previsto en el artículo 5º del Decreto 456 de 2014, prorrogado por los Decretos 515 y 1229 de 2016, expira el 1º de noviembre de 2016, se hace necesario dar aplicación inmediata a la excepción prevista en el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 1609 de 2013, en el sentido de que las medidas aduaneras previstas en el presente decreto, se aplican para alcanzar de manera continuada el objetivo de la política perseguido con las medidas previstas en el Decreto 456 de 2014 y sus modificaciones”.

3.4.4. El anterior recuento normativo, demuestra que el Decreto 456 de 2014, objeto de la solicitud de medida cautelar, no se encuentra vigente porque su plazo de vigencia expiró el 1º de noviembre de 2016.

Adicionalmente, se encuentra que la materia que regulaba el decreto acusado, esto es, el arancel sobre la importaciones de confecciones y calzados, posteriormente fue regulado por otra norma, el Decreto 1744 de 2016, y actualmente, por el Decreto 1786 de 2017.

3.5. En tal sentido, el Decreto 456 de 2014 desapareció del ordenamiento jurídico y dejó de producir efectos. Esta situación, por sustracción de materia, impide que se acceda a la medida cautelar, cuyo propósito es suspender los efectos del decreto acusado mientras se decide su legalidad, precisamente para que no continúe produciendo efectos.

4. En consecuencia, el despacho rechazará por improcedente la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Decreto 456 de 2014, con fundamento en que esa norma no se encuentra vigente.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

1. ADMÍTASE la intervención de la U.A.E. DIAN como coadyuvante de la parte demandada en el presente proceso de nulidad.

En consecuencia, se reconoce personería jurídica para actuar en nombre del coadyuvante al doctor Freddy Alexander Salamanca Ramírez, de conformidad con el poder que obra a folio 103 del cuaderno de medida cautelar.

2. RECHÁZASE por improcedente la medida cautelar de suspensión provisional presentada por la parte demandante.

Notifíquese,

Magistrado: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

(1) Este despacho es competente para decidir la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional en virtud de lo previsto en el artículo 125 del CPACA, que establece que en los procesos única instancia le corresponde al magistrado ponente dictar los autos interlocutorios.

(2) Fls. 104 y 129 cuaderno medida cautelar.

(3) ART. 125.—De la expedición de providencias. Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 243 de este código serán de sala, excepto en los procesos de única instancia. (…).

(4) ART. 91, CPACA.—Pérdida de ejecutoria del acto administrativo, salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Perderán obligatoriedad y, por tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

(5) GUERRERO BERROCAL, Luis Enrique, Manual de Derecho Administrativo, Librería Ediciones del Profesional Ltda, Bogotá, 2016. Pág. 507.

(6) “Prendas y complementos (accesorios), de vestir, de punto”.

(7) “Prendas y complementos (accesorios), de vestir, excepto los de punto”.

(8) “Los demás artículos textiles confeccionados; juegos; prendería y trapos”.

(9) “Calzado, polainas y artículos análogos; partes de estos artículos”.

(10) Dependiendo de si el precio FOB declarado sea menor o igual a 10 dólares por kilo bruto.

(11) Dependiendo de si el precio FOB declarado sea menor o igual a 7 dólares por par.

(12) “Por el cual se adopta el Arancel de Aduanas y otras disposiciones”.

(13) Mediante el Decreto 2153 de diciembre de 2016, se adoptó el Arancel de Aduanas que empezó a regir a partir del 1º de enero de 2017.

(14) Luego del Decreto 1744 de 2016, el Decreto 1786 del 2(sic).