Auto 2016-00613 de julio 9 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001-03-24-000-2016-00613-00

Consejero Ponente:

Dr. Oswaldo Giraldo López

Actor: Iván Andrés Páez Páez

Demandado: Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Referencia: No es procedente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos expedidos por el Inderena que fijaron el monto de las tasas por concepto de aprovechamiento y mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales al no haber incurrido en falta de competencia y falsa motivación, si los mismos fueron proferidos en virtud de las facultades extraordinarias que otorgó el Congreso al Presidente de la República en vigencia de la Constitución Política de 1886.

Es procedente la suspensión provisional de los efectos de la norma que establece como reajuste anual el 25% del valor de la tasa de servicios técnicos de administración y supervisión forestal, la tasa adicional para los permisos de aprovechamiento forestal únicos, la tasa destinada a la investigación forestal y la tasa por aprovechamiento de la Palma Naidí y la tasa de renovabilidad del recurso forestal, si resulta desproporcional en relación al servicio prestado.

Bogotá, D.C., nueve de julio de dos mil dieciocho.

I. Asunto a tratar

Corresponde al despacho resolver la solicitud de suspensión provisional presentada por el señor Iván Andrés Páez Páez en contra del Acuerdo 48 del 15 de diciembre de 1982(1), expedido por el Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables (en adelante Inderena), mediante el cual estableció la forma de liquidar y fijó los montos de las tasas para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos y privados, aprobado mediante Resolución 140 del 14 de abril de 1983 expedida por el Ministerio de Agricultura(2), y adicionado por el Acuerdo 36 del 27 de julio de 1983 proferido por el Inderena(3).

II. Solicitud de suspensión provisional

2.1. El demandante fundamentó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados en la falta de competencia del Inderena para crear y determinar los elementos de las tasas de servicios técnicos de administración y supervisión forestal, la tasa adicional para los servicios de aprovechamiento forestal únicos, la tasa destinada a la investigación forestal y la tasa por aprovechamiento de la Palma Naidí e imponer el reajuste del 25% anual sobre el valor de las tasas.

Así mismo, adujo falsa motivación y vulneración de los principios tributarios de justicia y equidad(4).

2.2. Indicó que de acuerdo con el Código Fiscal de la época (L. 110/12)(5), el legislador era el competente para establecer impuestos nacionales, y que por su parte, el Inderena tenía únicamente la atribución de “fijar y recaudar los montos de las tasas”, pero no establecer nuevos tributos(6). Así mismo, afirmó que el artículo 18 del Decreto 2811 de 1974 únicamente se refirió a la tasa para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales, sin que con ello se habilitara al demandado a crear otras tasas o a incluir otros elementos nuevos del tributo(7).

2.3. Afirmó que los actos administrativos cuya suspensión provisional solicitó, vulneran el artículo 32 de la Constitución de 1886(8) (vigente para la época en que se expidieron), el artículo 38 del Decreto 133 de 1976(9), el artículo 154 de la Ley 110 de 1912(10) y el artículo 18 del Decreto 2811 de 1974(11).

Así mismo, esgrimió los cargos de falta de competencia del Inderena y de falsa motivación respecto a la disposición contenida en el artículo 11 del Acuerdo 48 de 1982, el cual fijó un reajuste anual del 25% sobre las tasas mencionadas, sin tener ningún sustento técnico, ni jurídico, y menos responder al valor del servicio prestado o al uso del bien de dominio público, en este caso, de los bosques, como corresponde a la naturaleza jurídica de las tasas(12), por lo que con ello, se vulneraron los principios tributarios de justicia y equidad, y el derecho a la propiedad privada regulado en el artículo 32 de la Constitución de 1886, vigente para la época en que se expidieron los actos demandados, pues en su criterio, tal reajuste deriva en la creación de un tributo confiscatorio, al terminar imponiendo tasas de millones o billones de pesos, según sea el volumen de aprovechamiento forestal.

De igual manera, citó la sentencia de la Corte Constitucional C-409 de 1996 con el fin de advertir la existencia de límites materiales cuantitativos al poder impositivo del Estado.

III. Traslado de la medida cautelar

3.1. Por medio de auto calendado el 29 de marzo de 2017 el despacho corrió traslado a la parte demandada del escrito de suspensión provisional(13).

3.2. Mediante memorial del día 4 de mayo de 2017 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se opuso a la solicitud de suspensión provisional(14), bajo el argumento de que el demandante no cumplió la carga de demostrar la necesidad de la medida, ni adujo prueba conducente al respecto.

Concluyó que el actor se limitó a esgrimir aseveraciones que corresponden a aspectos de fondo que deben ser resueltos en la sentencia(15).

IV. Consideraciones

4.1. Las medidas cautelares en el CPACA.

En el artículo 229 del CPACA se describen las medidas cautelares así:

“En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.”.

“La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.”.

“La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.

De la anterior definición se puede concluir que:

• El juez puede adoptar la(s) medida(s) cautelar(es) que considere necesaria(s) para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

Las medidas anticipadas pueden ser solicitadas y decretadas en cualquier clase de proceso declarativo que se tramite en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y ya no solo en los juicios de anulación de actos administrativos.

El juez podrá ordenarlas una vez presentada la demanda, en cualquier estado del proceso.

La solicitud deberá estar sustentada por la parte y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

En las acciones populares y de tutela el juez puede decretar de oficio las medidas cautelares.

El juez deberá motivar debidamente la medida.

El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento.- En efecto, con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 CPACA expresamente dispone que “[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. De lo que se trata, entonces, con esta norma, es brindar a los jueces “la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite(16). Una suerte de presunción iure et de iure sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. La jurisprudencia ya ha señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o “prejuzgamiento” de la causa(17). La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantizan que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia.

4.2. Problema jurídico a resolver.

Examinados los cargos planteados por el demandante en el escrito de solicitud de medida cautelar, el despacho resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos expedidos por el Inderena que fijaron el monto de las tasas por concepto de aprovechamiento y mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales, al haber incurrido en falta de competencia y falsa motivación, si los mismos fueron proferidos en virtud de las facultades extraordinarias que otorgó el Congreso al Presidente de la República de vigencia de la Constitución Política de 1886? y si, ¿procede la suspensión provisional de los efectos de la norma que establece como reajuste anual el 25% del valor de la tasa de servicios técnicos de administración y supervisión forestal, la tasa adicional para los permisos de aprovechamiento forestal únicos, la tasa destinada a la investigación forestal y la tasa por aprovechamiento de la Palma Naidí y la tasa de renovabilidad del recurso forestal, si resulta desproporcional en relación al servicio prestado?.

4.3. Caso concreto.

4.3.1. Para el despacho, de la constatación del contenido de los actos administrativos cuya suspensión se estudia con las normas superiores invocadas(18), no se evidencia la existencia de falta de competencia o falsa motivación, que permitan declarar la medida cautelar en esta etapa procesal, por las siguientes razones:

4.3.2. Aduce el demandante desde una primera óptica la falta de competencia del Inderena para expedir los acuerdos 48 de 1982 y 36 de 1983, al fijar en su criterio como tasas nuevas las siguientes: la tasa de servicios técnicos de administración y supervisión forestal, la tasa adicional para los permisos de aprovechamiento forestal únicos, la tasa destinada a la investigación forestal y la tasa por aprovechamiento de la Palma Naidí.

Así mismo, indicó que en los actos demandados se incluyó en la tasa de renovabilidad del recurso forestal, elementos nuevos del tributo no determinados por el legislador.

Al respecto, se observa que el literal g del artículo 38 del Decreto 133 de 1976 asignó al Inderena la función de fijar el monto de las tasas por concepto de aprovechamiento y mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales; en ese sentido existe una asignación expresa, en una norma jurídica expedida por el Gobierno Nacional con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República en materia administrativa, contenidas en la Ley 28 del 20 de diciembre de 1974(19), por lo que, en principio, sería dable concluir que esa entidad contaba con la competencia para fijar las citadas tasas. El literal anunciado es del siguiente tenor:

“Artículo 38. El Instituto tendrá las siguientes funciones.

….

g. Fijar y recaudar el monto de las tasas y derechos que deban cobrarse por concepto del aprovechamiento y para el mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales, cuando su administración y manejo no corresponde a otra entidad de derecho público”.

La Ley 28 del 20 de diciembre de 1974, en su artículo primero estableció las siguientes facultades extraordinarias en cabeza del Presidente de la República:

“ART. 1º—De conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República, por el término de doce meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, de facultades extraordinarias en asuntos administrativos. En ejercicio de estas facultades podrá:

(…).

d) Dictar las normas de carácter administrativo, fiscal y presupuestal necesarias para la efectiva descentralización de los servicios que hoy se hallan a cargo de la Nación.

(…).

k) Modificar las normas vigentes sobre órganos de dirección y administración de las entidades descentralizadas, para lo cual podrá:

1. Cambiar las composición de dichos órganos;

2. Señalar o redistribuír las funciones de los mismos;

3. Fijar calidades para poder ser Gerente, Director o Presidente de organismo descentralizado o miembro de las juntas o consejos directivos de estos, y

4. Dictar un estatuto de responsabilidades, incompatibilidades e inhabilidades de las personas a que se refiere el numeral anterior. l) Modificar las normas vigentes sobre formalidades, cláusulas y demás requisitos que deben cumplirse para la celebración de contratos en las administración central y la descentralizada. Las normas que con este fin se dicten tendrán en cuenta el valor y objeto de contrato, así como la naturaleza de la entidad que lo celebra. (…)”. (Negrilla y subrayado fuera del texto).

Ahora bien, aunque es cierto que virtud de la Constitución de 1886 y en especial del artículo 6º del Acto Legislativo 3 de 1910(20), el Congreso de la República se reservó la facultad de crear tributos, bajo el principio “no hay tributación sin representación”, no lo es menos que en ese marco constitucional vigente no se excluyó la posibilidad de que el Congreso otorgara facultades extraordinarias al ejecutivo para el ejercicio de la función impositiva. Al respecto esta Corporación se pronunció en ese sentido en providencia del 29 de abril de 1994, en donde se sostuvo que:

“La naturaleza legislativa de los impuestos y la retención asimilada a impuesto fue precisada por las sentencias de la Corte Suprema de Justicia, las cuales en sus apartes pertinentes, expresan:

(…).

“A la luz de estas consideraciones cabe preguntarse sobre si es posible el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno para que, por medio de decretos leyes, establezca contribuciones.

“Acerca de esta cuestión se pronunció la Corte en fallo del 3 de agosto de 1971, en 1 el que cuando el Gobierno obra como legislador extraordinario “creando o aumentando contribuciones, por mandato o en ejercicio de facultades extraordinarias que le otorga el Congreso, con el lleno de los requisitos señalados en el ordinal 12 del artículo 76, no está quebrantando el texto, espíritu y antecedentes del artículo 43, sino desarrollando actividades que le incumben por mandato de preceptos de igual origen y jerarquía”. (Negrillas fuera del texto)(21).

Así las cosas, el hecho de que el Inderena, en los actos administrativos cuestionados, haya establecido la forma de liquidación y fijado los montos de las diferentes tasas, no es indicativo para determinar de forma preliminar la aducida falta de competencia, pues, se repite, el literal g del artículo 38 del Decreto 133 de 1976 radicó en esa entidad la facultad de fijar el monto de las tasas por concepto de aprovechamiento y mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales, en virtud de las facultades extraordinarias que delegó el Congreso en el Presidente de la República mediante la Ley 28 de 1974.

Así mismo, al respecto de la competencia otorgada al Inderena para fijar las tasas concepto de aprovechamiento y mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales, la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto del 21 de agosto de 2008, sostuvo que:

“(…) Como se dejó señalado, el Código de Recursos Naturales no determinó la autoridad competente para fijar las tarifas de las tasas y participaciones que reguló; y se afirmó que ello no era necesario pues bien podía hacerse por norma separada, conforme al ordenamiento entonces vigente. Y, en efecto, el legislador extraordinario, mediante el Decreto-Ley 133 de 1977.artículo 38, asignó al Instituto de Desarrollo de de (sic) los Recursos Naturales Renovables, Inderena(22), establecimiento público del orden nacional, las funciones defijar y recaudar el monto de las tasas y derechos que deban cobrarse por concepto del aprovechamiento y para el mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales, cuando su administración y manejo no corresponde a otra entidad de derecho público. Los estatutos del Instituto fijaron esta función en la Junta Directiva(23).

En ejercicio de esas atribuciones, la Junta Directiva del Inderena expidió los acuerdos 48 de 1982, “por el cual se establece la forma de liquidación y se fijan los montos de las diferentes tasas, para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos y privados”, y 36 de 1983, que extendió a los bosques privados, las tasas de renovabilidad y para investigación forestal.

El Acuerdo 48 de 1982 reguló la participación nacional y la suma adicional respecto del aprovechamiento forestal en bosques de dominio público, con lo cual se ajustó a los artículos 220 y 221 del Código de Recursos Naturales; incluyó los bosques de dominio público y dominio privado en las reglas sobre la tasa por servicios técnicos de administración y supervisión forestal; y reguló las tasas de renovabilidad del recurso forestal y la tasa de investigación forestal, para los bosques de dominio público solamente; luego, mediante el Acuerdo 36 de 1993, amplió estas últimas tasas a los bosques de dominio privado.(…)”(24).

Anudado a lo anterior, el artículo 18 del Decreto 2811 de 1974(25), dispuso que la utilización directa o indirecta de los recursos naturales que sean resultado de actividades lucrativas podrán sujetarse al pago de tasas retributivas de servicios de eliminación o control de las consecuencias de las actividades que afectan el medio ambiente. Así mismo, determinó que podían fijarse tasas compensatorias para renovar los recursos naturales, competencia que como se dijo, fue asignada en su momento al Inderena mediante el Decreto 133 de 1976.

En ese orden de ideas, de la comparación de normas no se deprende prima facie que el Inderena se haya extralimitado en competencias al fijar las tasas de servicios técnicos de administración y supervisión forestal, la tasa adicional para los permisos de aprovechamiento forestal únicos, la tasa destinada a la investigación forestal, la tasa por aprovechamiento de la Palma Naidí, y la tasa de renovabilidad del recurso forestal en los actos demandados, dado que tales fueron expedidas de conformidad con el literal g del artículo 38 del Decreto 133 de 1976 en concordancia con las facultades extraordinarias entregadas por el Congreso de la República al Ejecutivo en la Ley 28 del 20 de diciembre de 1974.

Por lo anterior, el despacho no evidencia en esta etapa procesal una violación del artículo 154 de la Ley 110 del 23 de noviembre de 1912(26), en referencia a la vulneración de la competencia exclusiva del legislador para determinar las tasas.

4.3.3. Finalmente, frente al presunto desconocimiento de los principios de justicia y equidad en materia tributaria, respecto del reajuste anual del 25% sobre el valor de las tasas, determinado en el artículo 11 del Acuerdo 48 de 1982, se observa que tal monto es desproporcionado, toda vez que no se equipara a la contraprestación que se debe pagar por el servicio prestado, esto es, la renovabilidad y mantenimiento de los recursos forestales, que desarrollan las tasas de servicios técnicos de administración y supervisión forestal, la tasa adicional para los permisos de aprovechamiento forestal únicos, la tasa destinada a la investigación forestal y la tasa por aprovechamiento de la Palma Naidí y la tasa de renovabilidad del recurso forestal.

En ese orden de ideas, es necesarios transcribir el citado artículo acusado, que es del siguiente tenor:

“Artículo 11: Los precios básicos de liquidación de la participación nacional y las demás tasas que se determinan en el presente acuerdo, serán reajustados anualmente por el Inderena en un 25% de su valor.”.

Así las cosas, advierte el despacho, que el mencionado reajuste, no se adecua a lo preceptuado en el artículo 38 del Decreto 133 de 1976, que determinó que el Inderena, estaba facultado para fijar y recaudar el monto de las tasas y derechos que debieran cobrarse por concepto del aprovechamiento y para el mantenimiento de los recursos naturales, bajo el entendido que el señalado porcentaje, en principio excede el objeto de la tasa. En ese mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional, que en Sentencia C-144/93 definió que la tarifa de la tasa tiene la función de recuperar los costos que el Estado le presta al individuo.

Además, es menester poner de presente que la jurisprudencia de esta corporación ha reconocido que, a efectos de determinar cómo debe liquidarse el aumento anual de las obligaciones y tratándose de la pérdida del valor adquisitivo del dinero, el reajuste debe realizarse teniendo cuenta el índice de precios al consumidor (IPC), ello sin perjuicio de los resultados que arrojen nuevos estudios realizados con la finalidad de establecer la tasa a cobrar, por concepto del aprovechamiento y para el mantenimiento de los recursos naturales de que trata el acto demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1. SUSPENDER PROVISIONALMENTE los efectos del artículo 11 del Acuerdo 48 de 1982. Advirtiendo que en su defecto, la entidad demandada podrá realizar el reajuste anual de las tasas señaladas en el Acuerdo 48 de 1982, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. NEGAR en lo demás la medida cautelar solicitada por la demandante.

Notifíquese y cúmplase.

Consejero: Oswaldo Giraldo López.

1 “Por el cual se establece la forma de liquidación y se fijan los montos de las diferentes tasas para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos y privados”.

2 “Por la cual se aprueba el Acuerdo 48 de la Junta Directiva del Inderena, se establece la forma de liquidación y de fijan los montos de las diferentes tasas para el aprovechamiento de los bosques naturales, públicos y privados”.

3 “Por el cual se adiciona el Acuerdo 48 de 1982”.

4 Fl. 17.

5 Fl. 2.

6 Fl. 7.

7 Fl. 12.

8 “Artículo 32. En tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo ni en parte, sino por pena, o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes. Por graves motivos de utilidad pública, definidos por el legislador, podrá haber lugar a enajenación forzosa, mediante mandamiento judicial, y se indemnizará el valor de la propiedad, antes de verificarla expropiación”.

9 “ART. 38. El Instituto tendrá las siguientes funciones.

….

g. Fijar y recaudar el monto de las tasas y derechos que deban cobrarse por concepto del aprovechamiento y para el mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales, cuando su administración y manejo no corresponde a otra entidad de derecho público”.

10 “Artículo 153. Son impuestos nacionales las cantidades que exige el Estado para subvenir al servicio del tesoro nacional”.

“Artículo 154. Los impuestos nacionales no pueden decretarse en tiempo de paz sino por medio de ley.

En tiempo de guerra pueden establecerse transitoriamente los que el Gobierno decrete dentro del radio de las atribuciones que le confiere la Constitución, o las que tenga a virtud de leyes especiales”.

11 Fl. 5.

12 Fl. 16.

13 Fl. 36.

14 Fl. 40.

15 Fl. 42.

16 Gonzalez Rey, Sergio. “Comentario a los artículos 229-241 CPACA”, en Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2013, pág. 492.

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 31 de julio de 2013, Rad. 110010324000 2013 00018 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.

18 Artículo 32 de la Constitución de 1886 (vigente para la época en que se expidieron), el artículo 38 del Decreto 133 de 1976, el artículo 154 de la Ley 110 de 1912 y el artículo 18 del Decreto 2811 de 1974.

19 “Por la cual se reviste la Presidente de la República de facultades extraordinarias en materia administrativa y se dictan otras disposiciones”.

20 Artículo 6º. En tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los consejos municipales podrán imponer contribuciones.

21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 1994, Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva, exp.: 4015.

22 El Inderena había sido creado por el artículo 22 del Decreto-Ley 2420 de 1968 (que reestructuró el Sector Agropecuario, en ejercicio de las funciones conferidas por la L. 65/67), como un establecimiento público, de cuyo patrimonio formaban parte “el valor de la participación nacional, sobre el monto de los productos forestales cuyo aprovechamiento se autorice ... los recaudos por el aprovechamiento de recursos naturales renovables .., y.. .el valor de los servicios que preste.”.

23 Decreto 133 de 1977 (enero 26), “Por la cual se reestructura al Sector Agropecuario”, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 28 de 1974. D.O. Nº 34.494 de febrero 20/76.

24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia del 21 de agosto de 2008, Consejero Ponente: Enrique José Arboleda Perdomo. Expediente radicado: 11001-03-06-000-2008-00031-00(1896).

25 Fl. 5.

26 .“Artículo 154. Los impuestos nacionales no pueden decretarse en tiempo de paz sino por medio de ley.

En tiempo de guerra pueden establecerse transitoriamente los que el Gobierno decrete dentro del radio de las atribuciones que le confiere la Constitución, o las que tenga a virtud de leyes especiales”.