Sentencia 2016-00635/3025-2017 de junio 14 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Rad.: 76001-23-33-000-2016-00635-01

Num. Interno: 3025-2017

Actora: Augusto Oscar Trujillo Bravo

Demandado: Empresas Municipales de Cali -Emcali EICE. ESP.

Asunto: Rechazo demanda porque los actos acusados son de trámite

Decisión: Confirma con modificación decisión de rechazo

Bogotá D.C., catorce de junio de dos mil dieciocho

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el señor Augusto Oscar Trujillo Bravo contra el auto de 20 de septiembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Empresas Municipales de Cali -Emcali, dirigida a invalidar los Oficios 832-DGL 4378 de 16 de julio de 2013, 832-DGL9394 de 16 de diciembre de 2015 y 832-DGL 4686 de 27 de agosto de 2015, por ser decisiones de trámite y por tanto no susceptibles de control judicial(1).

I. Antecedentes

I.1. De la demanda(2).  

El señor Augusto Oscar Trujillo Bravo interpuso demanda en contra de las Empresas Municipales de Cali —Emcali—, a efecto de que se declare la nulidad de los siguientes oficios:

1. Oficio 832-DGL-004378 de 16 de julio de 2013, mediante el cual Emcali le informó que a partir del 1 de Julio de 2013 le pagaría “únicamente la suma de $4.488.466” por concepto de pensión de jubilación, dado que “Colpensiones asumió el valor restante” y que debía presentarse ante su Departamento de Gestión Laboral, para concretar la forma de devolución de los dineros cancelados de más por dicha prestación, suma que “asciende a $340.252.058.00”.

2. Oficio 832-DGL-9394 de 16 de diciembre de 2013, a través de la cual Emcali le insistió en que debía presentarse en sus instalaciones “para acordar la forma de devolución de los dineros cancelados de más” so pena de “verse en la obligación de iniciar el correspondiente cobro jurídico”.

3. Oficio 832-DGL 4686 de 17 de agosto de 2015, en el que el Jefe del Departamento de Gestión Laboral de Emcali relacionó los valores presuntamente adeudados por el señor Augusto Oscar Trujillo Bravo, liquidados “mes a mes, desde noviembre 1 de 2010 hasta el 30 de junio de 2013” y rechazó la propuesta de pago formulada por el demandante, aduciendo que el monto de las cuotas que él se obligaba a pagar implicaría una financiación “por más de veinte años; situación que va en detrimento de los intereses de la Empresa”.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que “se ORDENE a las Empresas Municipales de Cali —Emcali— EICE- ESP, abstenerse de exigir el reintegro de las sumas de dinero canceladas a su favor, (…) por concepto de las mesadas pensionales recibidas del 1º de noviembre de 2010, hasta el 30 de junio de 2013”

Igualmente reclamó que: i) se disponga la terminación del “proceso de cobro coactivo iniciado por Emcali-EICE-ESP.- (…) con el consiguiente levantamiento de las medidas cautelares decretadas y practicadas, y la devolución de las sumas de dinero que se hubieren embargado o pagado, con sus respectivos intereses y corrección monetaria ii) “en caso de que ya se hubiere terminado el proceso, se ordene la devolución de las sumas de dinero que se hubiere pagado o retenido, bien de manera directa o por embargo, con sus respectivos intereses y corrección monetaria”.

El sustento fáctico de las pretensiones elevadas, se resumen de la siguiente manera:

El señor Augusto Oscar Trujillo Bravo, relató que mediante Resolución GRH-000504 de 14 de marzo de 2000, las Empresas Municipales de Cali le reconocieron una pensión de jubilación convencional, a partir del 10 de septiembre de 1999, sin valorarse su monto ni condicionarla a la compartibilidad con la pensión de vejez, pero dejando su pago en suspenso hasta que hiciera dejación del cargo de Magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca.

Manifestó que, a través de Resolución 003077 de 27 de noviembre de 2002, Emcali EICE ESP modificó el acto administrativo anterior, en el sentido de valorar la mesada pensional desde el año 1999 hasta el 2002 y sujetarla a la condición de compartibilidad con la pensión de vejez, todo esto, sin su anuencia.

Sostuvo que, posteriormente en cumplimiento de la Sentencia de tutela T-0185 de 19 de diciembre de 2008, emitida por el Juzgado Tercero Penal para Adolecentes con Función de Control de Garantías de Cali, Emcali EICE ESP reliquidó su pensión de jubilación convencional a través de la Resolución 00085 de 29 de enero de 2010, fijándola en el monto de $14.751.098 para el año 2009.

Afirmó, de otro lado, que el Instituto de Seguro Social- Seccional Valle del Cauca con Resolución 11111 de 20 de octubre de 2010 le reconoció pensión de vejez a partir del 1º de noviembre de ese año, en cuantía de $9.348.793, sin embargo, por considerar que aquella debió haber sido pagada desde el 9 de septiembre de 2009, solicitó revocar el acto de reconocimiento y en consecuencia “disponer el giro retroactivo correspondiente”, pero dicha petición fue rechazada a través de la Resolución GNR 250784 de 10 de julio de 2014.

Añadió que con Oficio 832-DGL-004378 de 16 de julio de 2013, Emcali le comunicó que “a partir del 1º de julio de 2013, la mesada pensional sería compartida con el ISS-Colpensiones” de manera que Emcali EICE ESP asumiría el valor de $4.488.466 pesos y Colpensiones el monto restante, también le señaló que debía regresar el dinero recibido desde el 20 el octubre de 2010, cuando se cumplido la condición de compartibilidad sin que el beneficiario de la prestación le hubiere comunicado de tal hecho al pagador, dicha suma se calculó en $340.252.058.

Agregó respecto a la anterior decisión que “no se indicaron los recursos que conforme al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo procedían (…). Es así que conforme el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se convirtió en un acto definitivo que hizo imposible continuar la actuación y que al tratarse de un acto que niega unas prestaciones periódicas como son el reconocimiento de las mesadas pensionales recibidas de buena fe por el jubilado-demandante, que ahora Emcali pretende se devuelvan, es evidente, que conforme al artículo 164, numeral 1º literal c), podrán demandarse en cualquier tiempo, sin que haya lugar a recurar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Narró que el 21 de noviembre de 2013 formuló una serie de consideraciones en torno al contenido de la comunicación anterior, referentes a la “compatibilidad y la devolución de las mesadas pensionales, recibidas de buena fe”, las cuales fueron respondidas por Emcali mediante Oficio 832-DGL9793 de 31 de diciembre de 2013, a través del cual le reiteraron la invitación a cancelar la suma que presuntamente adeudaba, so pena de iniciarle el correspondiente cobro prejurídico.

Sostuvo que el 11 de septiembre de 2014 presentó demanda ordinaria laboral teniente al reconocimiento de la compartibilidad entre la pensión de jubilación convencional reconocida por Emcali y la pensión de vejez reconocida por el ISS, la cual fue admitida por el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Cali, mediante Auto 2907 de 29 de septiembre de 2014 y en el momento suerte trámite procesal, mientras que Emcali formuló denuncia penal por fraude procesal en su contra.

Precisó que mediante Oficio 832-DGL 4686 de 27 de agosto de 2015, le comunicaron que la deuda que presenta con la entidad accionada asciende a $344.991.337.

Finalmente a través de Oficio 1039 de 13 de abril de 2016 Emcali le solicitó “que en el término de 10 días, contados a partir de la fecha de introducción al correo de esta citación comparezca, (…), para notificarse personalmente del Uto de mandamiento de pago 000104del 05 de abril de 2016, proferido dentro del Proceso Ejecutivo por Jurisdicción Coactiva que adelanta en su contra las Empresas Municipalles de Cali-Emcali EICE ESP, por el incumplimiento en la devolución de los pagos dobles recibidos por usted de la pensión de vejez”(3).

I.2. De la providencia apelada(4). 

El a quo a través de proveído de 20 de septiembre de 2016, rechazó la demanda formulada por el actor, al advertir que “los actos acusados no se profirieron dentro de una actuación administrativa de cobro coactivo, ya que de acuerdo a su contenido, se tratan de oficios de cobro persuasivo que constituyen actos previos al mismo, en tanto en ellos se relacionan los antecedentes de la pensión de jubilación del demandante y se le requiere para que pague una suma adeudada, por concepto de mesadas pensionales canceladas en exceso por el trámite de compartición entre la pensión reconocida por Emcali EICE ESP y la otorgada por el ISS, además de rechazarle la propuesta de pago presentada por el deudor”.

Así concluyó que las decisiones enjuiciadas “corresponden a actos de trámite, pues de acuerdo a su contenido no concluyen un procedimiento administrativo ni hacen imposible la continuación de esa actuación” tampoco son “una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa que produzca efectos jurídicos, es decir, que cree, reconozca, modifique o extinga situaciones jurídicas”.

I.3 Del recurso de apelación(5). 

El apoderado del actor presentó recurso de apelación contra la decisión de rechazo del medio de control, con fundamento en que las determinaciones acusadas: i) Oficio 832-DGL-004378 de 16 de julio de 2013; ii) Oficio 832-DGL-9394 de 16 de diciembre de 2013; y iii) Oficio 832-DGL-4686 de 27 de agosto de 2015, si son actos administrativos definitivos y por tanto susceptibles de control de legalidad.

Sostiene lo anterior, con base en que los referidos oficios han sido las únicas decisiones que ha emitido Emcali respecto de la devolución de los dineros que supuestamente le pagó de más por concepto de mesadas pensionales, en razón a la compartiblidad entre la prestación reconocida por Emcali y la que corre por cuenta de la ahora Colpensiones.

Resalta que los oficios cuestionados sí crearon una obligación a su cargo, tan es así que la estimó en $344.991.377. Agregó que las decisiones que según el tribunal debió atacar, es decir, la que ordena llevar adelante la ejecución y la que liquida el crédito, no habían sido emitidas al momento de presentar esta demanda porque “apenas se iniciaba el proceso administrativo de cobro coactivo y por ende, ningún de estos pronunciamientos se había producido”, hecho que torna en imposible su acusación en sede judicial.

II. Consideraciones.

II.1. Competencia.

A efectos de resolver el presente asunto, se debe precisar la procedencia del recurso de apelación de que trata numeral 1º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011(6), formulado dentro de la oportunidad procesal prevista por el numeral 2º del artículo 244 de la precitada ley(7), con la debida sustentación, siendo la Sala competente para decidir de plano sobre el recurso interpuesto, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ibídem(8).

II.2. Problema jurídico.

De acuerdo con las alegaciones planteadas por la parte demandante, le corresponde a la Sala decidir si los pronunciamientos de la administración, relacionados a continuación son actos administrativos definitivos y por consiguiente pueden ser controvertidos ante esta jurisdicción o simplemente de trámite y por tanto no objeto de control de legalidad:

1. Oficio 832-DGL-004378 de 16 de julio de 2013, mediante el cual Emcali le informó al señor Trujillo Bravo que a partir del 1 de Julio de 2013 le pagaría “únicamente la suma de $4.488.466” por concepto de pensión de jubilación, dado que “Colpensiones asumió el valor restante” y que debía presentarse ante su Departamento de Gestión Laboral, para concretar la forma de devolución de los dineros cancelados de más por dicha prestación, suma que “asciende a $340.252.058.00”.

2. Oficio 832-DGL-9394 de 16 de diciembre de 2013, a través de la cual Emcali le insistió al demandante en que debía presentarse en sus instalaciones “para acordar la forma de devolución de los dineros cancelados de más” so pena de “verse en la obligación de iniciar el correspondiente cobro jurídico”.

3. Oficio 832-DGL 4686 de 17 de agosto de 2015, en el que el Jefe del Departamento de Gestión Laboral de Emcali relacionó los valores presuntamente adeudados por el señor Augusto Oscar Trujillo Bravo, liquidados “mes a mes, desde noviembre 1 de 2010 hasta el 30 de junio de 2013” y le rechazó la propuesta de pago que aquel formuló, aduciendo que el monto de las cuotas que se obligaba a pagar implicaría una financiación “por más de veinte años; situación que va en detrimento de los intereses de la Empresa”.

Para el efecto se hará una breve remisión a la clasificación de los actos según su contenido, lo que permitirá dilucidar cuales de estos son pasibles de ser enjuiciados, posteriormente la Sala se referirá particularmente a las decisiones proferidas en los procedimientos de cobro coactiva que son pasibles de control judicial, de esta manera con las directrices fijadas se analizará el caso concreto determinando si los oficios relacionados en precedencia pueden ser demandadas.

II.3. Clasificación de los actos administrativos según su contenido

Bien conocido es que los actos administrativos, según lo que en ellos se disponga se pueden catalogar en a) actos de trámite o preparatorios, b) actos definitivos o principales y c) actos de ejecución.

Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto. Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.

Al respecto, puntualizó esta Sección en auto de 16 de marzo de 2017(9) que:“La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa”.

Acorde con lo anterior, es claro que “los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad(10) general o eventualmente, concreta o específica, unilateral(11) de quienes ejercen funciones administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones(12) o situaciones jurídicas subjetivas”(13).

En suma, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables vía judicial.

II.4. Actos administrativos proferidos en procesos de cobro coactivo susceptibles de ser enjuiciados.

Respecto de los actos proferidos en el procedimiento de cobro coactivo que son susceptibles de control judicial, debe tenerse en cuenta que el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente:

“ART. 101.—Control Jurisdiccional. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la parte segunda de este código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.

La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo (…)”.

Así del artículo transcrito es posible concluir que, en principio, en desarrollo de la facultad de cobro coactivo, sólo son demandables los actos que (i) deciden excepciones a favor del deudor, (ii) ordenan continuar con la ejecución, (iii) liquidan el crédito, y por último el que (iv) constituye el título ejecutivo, que si bien no está enlistado en el inciso primero del precepto en comento, el párrafo siguiente del mismo permite inferir que también es pasible de ser enjuiciado, al precisar la norma que: “La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo”, siendo entonces perfectamente deducible que la decisión de la administración objeto de recaudo es igualmente pasible de control de legalidad.

La anterior norma se compagina con el artículo 835 del Estatuto Tributario, el cual dispone que en el procedimiento administrativo estudiado, en principio, sólo son susceptibles de control los actos que “(…) fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución”.

Ahora, se dice que en principio, porque en los eventos en que dentro del procedimiento de cobro coactivo sea proferido un acto que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular diferente a la ejecución de la obligación será posible estudiar su legalidad por el Juez. Así lo ha expresado la jurisprudencia la Sección Cuarta de esta Corporación al indicar que: “(…) dentro del procedimiento administrativo de cobro pueden expedirse actos administrativos que no versen sobre la ejecución propiamente dicha de la obligación tributaria, pero que sí constituyen una verdadera decisión de la Administración, susceptible del control jurisdiccional, en tanto afectan derechos, intereses u obligaciones de los contribuyentes o responsables del impuesto. Por eso, en aras de la protección jurídica de controversias independientes a la ejecución de la obligación tributaria, son demandables ante esta jurisdicción los actos administrativos definitivos, expedidos por la Administración Tributaria de conformidad con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, tesis que reitera la Sección en esta providencia”(14).

II.4. Solución al caso concreto.

En el asunto bajo examen, el señor Trujillo Bravo formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para desvirtuar la legalidad de tres decisiones emitidas por Emcali, en relación con los dineros que, según esa entidad, le pago en exceso por concepto de pensión de jubilación, una vez operó la compartiblidad entre dicha asignación y la reconocida por el entonces ISS.

Así las cosas, siendo varias las determinaciones objeto de reparo se abordará el análisis de cada una de ellas determinando, conforme a los parámetros fijados en precedencia, si se trata de actos administrativos definitivos y por tanto enjuiciables ante esta jurisdicción o si en efecto son de solo trámite.

II.4.1. Del Oficio 832-DGL-004378 de 16 de julio de 2013.

A través de este Emcali le manifestó al accionante que pese a no haber obtenido respuesta de su parte a los requerimientos que le formuló para que informara si el ISS le reconoció pensión de vejez, por comunicación allegada por la propia entidad de pensiones, tuvo conocimiento de que dicho reconocimiento prestacional ocurrió el 20 de octubre de 2010 “…con ingreso a la nómina desde el 1 de noviembre de 2010” y por un valor “…que a 2013 asciende a $10.249.034”.

También le señaló que estaba al tanto de que el ISS, con Resolución 6300 de 2 de junio de 2011, le había solicitado los siguientes documentos: 1. copia del Acto Administrativo mediante el cual Emcali E.IC.E le reconoció la pensión de jubilación; 2. certificación en la que conste si esta es de carácter compartida con ISS; y 3. carta en la que autorizara que el retroactivo fuera cancelado a favor de Emcali EICE; pero que estos no habían sido pedidos por el requerido.

Luego de hacer las referidas precisiones, concluyó que como el accionante fue incluido en la nómina de pensionados del ISS el 1º de noviembre de 2010, en esa oportunidad, operó la condición de compartiblidad pensional prevista en la Resolución 3077 de 2002, por lo que “a partir del 01 de Julio de 2013” al señor Augusto Oscar Trujillo Bravo de la mesada que le corresponde le pagaría “únicamente la suma de $4.488.466, dado que Colpensiones asumió el valor restante”.

Seguidamente explicó que en razón a que Emcali le pagó al beneficiario el 100% de la pensión hasta el 30 de junio de 2013, pese a que desde el 1º de noviembre de 2010 solo le correspondía sufragar un parte de esta y lo demás al ISS, el señor Trujillo Bravo le adeudaba la suma de $340.252.058.00, por lo que le otorgó el plazo de 10 días “siguientes al recibo de esta comunicación” para que concertara “la forma de devolución de los dineros cancelados de más”.

Para el accionante el referido oficio es un acto administrativo definitivo, en tanto constituye una parte del título ejecutivo complejo que será objeto de recaudo por la administración en el proceso de cobro coactivo iniciado en su contra, resaltando que es esa la decisión que le impuso la obligación de devolver los $344.991.377 por mesadas pensionales pagadas de más, es decir, la que creó el deber de pagar dicho monto bajo su responsabilidad, lo que basta para concluir que es objeto de control de legalidad.

Al respecto considera la Sala que el Oficio 832-DGL-004378 de 16 de julio de 2013 por ser el que contiene el título ejecutivo base del proceso de cobro persuasivo, cuya terminación se reclama a través de este medio de control, es un acto administrativo definitivo, en tanto, pone fin a la actuación administrativa relacionada con la constitución de la obligación en contra del señor Trujillo Bravo de regresar unos dinero por concepto de mesadas pensionales pagadas de más, para permitirle a la entidad en ejercicio de la facultad de auto tutela exigir el pago de dicha suma.

Nótese que mediante dicha decisión se creó la obligación en cabeza del señor Augusto Oscar Trujillo Bravo de pagar la suma de $340.252.058.00. De esta forma, la situación jurídica del demandante fue alterada debido a que se le impuso el deber de pagar unos montos de dinero, lo que abre paso a que la entidad pública acreedora con fundamento en tal determinación, los recaude a su favor a través del proceso administrativo de cobro coactivo, del que puede hacer uso por virtud del artículo 98(15) dela Ley 1437 de 2011.

Retomando el concepto de acto administrativo definitivo, previsto en el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es posible encajarlo a la realidad fáctica contenida en el Oficio 832-DGL-004378 de 16 de julio de 2013, toda vez que este se encargó de decidir el fondo del asunto atiente a la devolución de las sumas canceladas en exceso al demandante e hizo imposible continuar con la actuación en lo que respecta a la imposición y constitución de dicha deuda,

De esta forma, por no tratarse de un acto de mero trámite, en principio, es susceptible de control judicial. Lo anterior concuerda con el artículo 101 ibídem, que en su inciso segundo prevé que el acto que constituye el título es susceptible de ser enjuiciado, sin que la demanda suspenda por regla general el proceso de cobro coactivo.

No obstante, para el caso particular observa la Sala que el término previsto en el numeral 2º literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, para hacer ejercicio oportuno el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a decisiones de contenido particular y concreto, fijado en 4 meses contados a partir de su notificación, está superado con creces.

Lo anterior, por cuanto según la documental obrante en el expediente el Oficio 832-DGL-004378 de 16 de julio de 2013, le fue notificado personalmente al señor Trujillo Bravo, el 31 de julio de ese mismo año(16), pero la demanda para atacarlo la formuló el 17 de mayo de 2016(17), es decir, que entre uno y otro evento transcurrieron más de 2 años y 9 meses, interregno que excede los 4 meses previstos como límite en la ley.

Se aclara que la obligación contenida en el acto acusado no corresponde a una prestación periódica, pues su contenido no guarda relación un reconocimiento pensional ni se discute su compartiblidad o su monto, sino que se trata de la decisión que solucionó la omisión del demandante imponiéndole el deber de devolver a la entidad demandada, una única suma que responde al capital producto de las mesadas pensionales pagadas de más, desde el 10 de noviembre de 2010 hasta el 30 de junio de 2013, de este modo la acción para atacar tal decisión y pedir el consecuente restablecimiento está sometida al término de caducidad contenido en el referido artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

II.4.2. Del Oficio 832-DGL-9394 de 16 de diciembre de 2013, a través de este Emcali le insistió al demandante en que debía presentarse en sus instalaciones “para acordar la forma de devolución de los dineros cancelados de más” so pena de “verse en la obligación de iniciar el correspondiente cobro jurídico”.

Conforme al contenido aludido, se avizora que el citado oficio corresponde a un acto de trámite porque no modifica la situación jurídica del actor, en tanto, su función se limita a requerirlo nuevamente para que acuerde la forma en que pagará la obligación que se le impuso en el oficio 832-DGL-004378 de 16 de julio de 2013.

De modo que, este segundo aviso no es una decisión definitiva puesto que, por un lado, le insiste al deudor en que le resulta más beneficioso pagar por su propia voluntad, y por el otro, no se trata de una decisión diferente a la de advertirle que de no hacerlo iniciará el proceso de cobro coactivo. Así pues, al no ser un acto definitivo y no encontrarse enlistado en el artículo 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en el 835 del Estatuto Tributario, el acto no es enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

II.4.3. Del Oficio 832-DGL 4686 de 17 de agosto de 2015, a través de este el Jefe del Departamento de Gestión Laboral de Emcali relacionó los valores presuntamente adeudados por el señor Augusto Oscar Trujillo Bravo, liquidados “mes a mes, desde noviembre 1 de 2010 hasta el 30 de junio de 2013” y rechazó la propuesta de pago que aquel formuló, aduciendo que el monto de las cuotas que se obligaba a pagar implicaría una financiación “por más de veinte años; situación que va en detrimento de los intereses de la Empresa”.

Verificado el acto administrativo anterior se evidencia que igualmente corresponde a uno de simple trámite. En efecto, se trata de una decisión que no analizó de fondo el asunto sino que se limitó a fijar el monto de la deuda y rechazar la propuesta de pago que el obligado formuló, porque resultaba contraria a los intereses de la administración.

En consecuencia, al conservar el sentido el oficio que constituye el título ejecutivo y por ende el que impuso la carga al actor le son aplicables las mismas consideraciones expuestas en el punto anterior de esta providencia en el sentido de que tal determinación no crea, modifica o extingue la situación del actor ni hace imposible continuar con la actuación, pues de no acceder el señor Trujillo Bravo a cancelar la suma que le están cobrando, Emcali dispone del proceso de cobro coactivo, de forma el Oficio 832-DGL 4686 de 17 de agosto de 2015 tampoco es susceptible de control judicial.

Ahora, en gracia de discusión, si se admitiera la anulación de los oficios 832-DGL-9394 de 16 de diciembre de 2013 y 832-DGL 4686 de 17 de agosto de 2015, la Sala anticipa que una declaratoria de esa naturaleza no tendría ningún efecto jurídico respecto de la decisión que constituye el título objeto de ejecución ni en relación con las determinaciones que se emitan con posterioridad, por lo que el deber de pagar los dineros pagados de más continuaría vigente, así las cosas, no es procedente emitir pronunciamiento de fondo en relación con los actos demandados(18).

Por lo anterior, la Sala Confirmará con modificación el auto proferido el 20 de septiembre de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, rechazó la demanda formulada por la por el señor Augusto Oscar Trujillo Bravo.

En mérito de lo expuesto, la subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado;

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto de 20 de septiembre de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, rechazó la demanda presentada por el señor Augusto Oscar Trujillo Bravo porque los oficios 832-DGL-9394 de 16 de diciembre de 2013 y 832-DGL 4686 de 17 de agosto de 2015 son simples comunicaciones que no surtieron efectos jurídicos.

2. MODIFICAR el auto de 20 de septiembre de 2016, bajo el entendido de que si bien la demanda contra Oficio 832-DGL-004378 de 16 de julio de 2013 se debió rechazar, como allí se dispuso, la razón de ser es que el medio de control para atacarlo caducó y no porque no sea susceptible de control de legalidad.

TERCERO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de origen para que continúe el trámite legal correspondiente.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

Consejeros: Carmelo Perdomo Cuéter—César Palomino Cortés—Sandra Lisset Ibarra Vélez—

1. Ingresó al Despacho el 26 de julio de 2017.

2. Folio 155 a 184.

3. Folio 44 del expediente.

4. Folio 41 a 42.

5. Folio 194 a 197.

6. “(…) Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:
1. El que rechace la demanda
(…)”.

7. “(…) La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas:
2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió. De la sustentación se dará traslado por Secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Si ambas partes apelaron los términos serán comunes. El juez concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado.
(…)”.

8. “(…) Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.
(…)”.

9. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Auto de 16 de marzo de 2017 radicación número: 20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14) Magistrado Ponente Rafael Francisco Suárez Vargas.

10. En palabras del Tratadista Luciano Parejo Alonso, “toda manifestación de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa”

11. El Tratadista Jaime Orlando Santofimio, señala que es unilateral porque proviene exclusivamente por una sola vía, que para tal efecto es de la Administración. En el texto, Acto Administrativo publicado por la Escuela Judicial Lara Bonilla, se dice que “el acto administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto jurídico que al manifestar la voluntad de la Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene una decisión de naturaleza administrativa”

12. Conclusión obtenida de la lectura que sobre la Teoría del Acto Jurídico trata diferentes autores como Bonnecasse, Baudry Lacantinerie, Borja Soriano, Eduardo García De Enterría, Jaime Orlando Santofimio, Jaime Vidal Perdomo.

13. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), auto de 6de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13).

14. Auto del 24 de octubre de 2013 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado número: 25000 23 37 000 2013 00352 01 (20277). Actora: María Nieves Cañón Castiblanco. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En esta decisión, el Consejo de Estado revocó el auto que rechazó la demanda proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander por considerar que la decisión de la DIAN de negar la solicitud de prescripción de la obligación tributaria dentro del procedimiento de cobro coactivo es un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial.

15. “ART. 98—Deber de recaudo y prerrogativa del cobro coactivo. Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas a su favor, que consten en documentos que presente mérito ejecutivo de conformidad con este código. Para tal efecto, están revistadas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes.

16. Folio 24.

17. Folio 186.

18. Consejo de Estado, Sentencia de 4 de diciembre de 2008, expediente 7300 1-23-3 I -000-2001-02849-01(43 16-03, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.