Auto 2016-00861 de mayo 11 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 7600-12-33-3008-2016-00861-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra el auto de 17 de noviembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Actora: Fundación Etnoeducativa y Cultural Ángeles de Dios.

Tesis: el acto acusado no es susceptible de control jurisdiccional, pues tiene el carácter de trámite ya que no concluye la actuación administrativa ni define la situación jurídica de la actora. Se confirma auto que rechaza la demanda.

Bogotá, D. C., once de mayo de dos mil diecisiete.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra el proveído de 17 de noviembre de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda al considerar que el acto demandado no es definitivo, comoquiera que no pone fin a una actuación y en esa medida no es susceptible de ser enjuiciado.

I. Antecedentes

La Fundación Etnoeducativa y Cultural Ángeles de Dios actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, instauró demanda en contra del “listado de establecimientos educativos no oficiales que superan el percentil 20 de las Pruebas Saber 2014 de la respectiva ETC(1)”, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, en la que expuso las siguientes pretensiones:

“A. Solicito respetuosamente que se decrete la nulidad del acto administrativo relación lista circular, publicada en la página web www.mineducacion.gov.co del Ministerio de Educación en diciembre de 2015, que contiene la relación de los DANES de los establecimientos educativos no oficiales de la entidades territoriales certificadas y el cálculo del percentil 20 hecho por el Ministerio de Educación, con fundamento en los resultados de las pruebas Saber Icfes de matemáticas y lenguaje realizada en el año 2014 y que constituye el requisito de idoneidad indispensable para ingresar al Banco de Oferentes, que habilita a las instituciones educativas privadas, para contratar el servicio educativo con dichas entidades territoriales.

B. Que como consecuencia de la pretensión anterior la Fundación Etnoeducativa y Cultural Ángeles de Dios, podrá acceder al Banco de Oferentes del municipio de Cali año 2015 sin que se tenga en cuenta el acto administrativo, lista circular, expedida por el Ministerio de Educación Nacional que se anula y que contiene la relación de aquellos establecimientos educativos no oficiales, que según el cálculo superaban el percentil 20.

C. Que como consecuencia de las pretensiones anteriores se restablezca el derecho de la Fundación Etnoeducativa y Cultural Ángeles de Dios, de contratar y continuar prestando el servicio educativo a los alumnos antiguos sectores de estrato 1 y 2 en la ciudad de Cali, que venían recibiendo sus estudios a través del programa de ampliación de cobertura educativa contratada con el sector privado y que hoy se encuentran matriculados y recibiendo el servicio educativo en la institución educativa.

D. Que como consecuencia de las tres pretensiones anteriores se indemnice por la suma que asciende al valor de $1.837.413.569 como reconocimiento y pago de los perjuicios económicos y morales causados por el municipio de Cali a la Fundación Etnoeducativa y Cultural Ángeles de Dios, propietaria y administradora de la Institución Educativa Instituto los Ángeles de Dios.

E. Liquidación de perjuicios.

Daños emergentes y lucro cesante o valor que hubiera percibido el colegio de la Fundación Etnoeducativa y Cultural Ángeles de Dios en el año lectivo 2016.

Instituto los Ángeles de Dios

NivelesN° de alumnos antiguosTipologíaTotal
Prescolar
(Transición)
0$1.854.0490
Primaria
(1°, 2°, 3°, 4°, 5°)
731$1.269.897$928.294.707
Secundaria
(6°, 7°, 8°, 9°)
561$1.396.886$783.653.046
Media
(10, 11)
76$1.650.866$125.465.816
Subtotal
Colegio
1368 $1.837.413.569

F. Las sumas reconocidas en la sentencia, se actualizarán según el índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, a la fecha de la ejecutoria de la sentencia y sobre tales sumas se liquidaran los intereses comerciales durante los seis meses siguientes al fallo y los moratorios al vencimiento de dicho término.

G. Para el cumplimiento de la sentencia se dará aplicación a los artículos 187, 188, 189, 195 y demás normas concordantes del Código Contencioso Administrativo”.

II. Fundamentos de la providencia apelada.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en providencia de 17 de noviembre de 2016, rechazó la demanda al considerar que el acto demandado, es decir, la lista de establecimientos educativos no oficiales que superaron el percentil 20 de la pruebas Saber practicadas en el año 2014, no es un verdadero acto definitivo.

Consideró que el acto demandado es un acto de trámite que comunica de manera discriminada los percentiles de las instituciones educativas y con base en dicha lista la Secretaría de Educación de Santiago de Cali expidió la Resolución 4143.0.21.9184 de 23 de diciembre de 2015, por medio de la cual se conformó el Banco de Oferentes en el municipio de Cali para la prestación del servicio público educativo.

Precisó que en nuestro ordenamiento jurídico existen tres tipos de actos administrativos a saber, de trámite, ejecución y definitivo.

Que en este caso estamos frente a un acto de trámite, pronunciamiento que, aunque emana de la administración, no pone fin a ninguna actuación administrativa, pues en el no reside la voluntad de crear, modificar o extinguir una relación jurídica, motivo por el cual no es enjuiciable jurisdiccionalmente.

Indicó que la lista de establecimientos educativos no oficiales que superan el percentil 20 de las pruebas Saber no es un verdadero acto definitivo, ya que no pone fin a una actuación administrativa y además se publicó en cumplimento del artículo 0 2.3.1.3.3.7 del Decreto 1851 de 2015, es decir, que es solo uno de los requisitos que habilita a los aspirantes para ser incluidos en el Banco de Oferentes.

Anotó que el señalado listado no es el acto que impidió que la parte demandante fuera incluida en el Banco de Oferentes del municipio de Cali en el año 2015, máxime cuando se debían acreditar otros requisitos.

III. Fundamentos del recurso

La parte demandante apeló la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al considerar que el listado demandado decidió quién superaba y quién no superaba el percentil 20, por lo que debe ser tenido como un acto administrativo definitivo.

Sostiene que el acto administrativo que se demanda es particular y concreto, comoquiera que fue expedido por una autoridad diferente por fuera de la actuación administrativa para conformar el Banco de Oferentes, el cual crea una situación jurídica favorable para los establecimientos educativos que superaron el percentil 20 y desfavorable para los que no lo superaron.

Estima que el hecho de que un Decreto como el 1851 de 2015 señale dos o más actuaciones, no quiere decir que la decisión de fondo de cada una de ellas sea un acto de trámite y que debe observarse cómo el mencionado decreto contempla varias actuaciones diferentes de la contratación estatal, como son el estudio de insuficiencia, listado del cálculo percentil, Banco de Oferentes y plan de cobertura, actuaciones administrativas cada una diferente de la otra.

En conclusión, solicitó que se revocara el auto por medio del cual se rechazó la demanda y en consecuencia se ordene su admisión al estar demostrado que el acto objeto de la demanda es definitivo, por medio del cual el Ministerio de Educación Nacional decidió que unos establecimientos educativos no oficiales superaron el percentil 20, convirtiéndolos en instituciones idóneas para contratar el servicio educativo con el Estado.

IV. Consideraciones de la Sala:

En el presente asunto la parte actora pretende que se revoque el auto 17 de noviembre de 2016, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda al considerar que el acto demandado no es definitivo, comoquiera que no pone fin a una actuación y en esa medida no es susceptible de ser enjuiciado.

Según el mencionado tribunal la circular que contiene la lista de los establecimientos educativos no oficiales que superaron el percentil 20 para conformar el Banco de Oferentes, no es susceptible de ser demandada ante la jurisdicción contencioso administrativa, ya que no crea, modifica o extingue una situación jurídica para la actora, ni resuelve de fondo actuación administrativa alguna.

El acto que se pretende demandar expedido por el Ministerio de Educación denominado “Listado de establecimientos educativos no oficiales que superan el percentil 20 de las Pruebas Saber 2014 de la respectiva ETC”, consiste en una extensa lista con la información de más de 1.800 instituciones educativas no oficiales de todo el país, sobre el código Dane(2), Secretaría(3), Código Dane municipio, municipio y el grado máximo que se ofrece en la institución, que determina qué instituciones superaron el percentil 20 de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.3.1.3.3.7 del Decreto 1851 de 2015.

Sobre el particular cabe señalar que los actos administrativos de trámite son aquellos que le dan celeridad a la actuación, es decir, impulsan el trámite propio de una decisión que ha de tomarse con posterioridad, los cuales no son susceptibles de demandarse ante la jurisdicción contencioso administrativa, a diferencia de los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

En tal contexto, únicamente las decisiones de la Administración producto de la culminación de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de manera, que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones.

La Sala considera que el denominado “Listado de establecimientos educativos no oficiales que superan el percentil 20 de las Pruebas Saber 2014 de la respectiva ETC” no es un acto definitivo porque no pone fin a la actuación administrativa, más aun cuando la mencionada lista se publica en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 2.3.1.3.3.7 del Decreto 1851 de 2015.

Ahora bien, otro aspecto que destaca la calidad de acto de trámite del listado demandado, es el hecho de que para ser habilitadas en el Banco de Oferentes, las instituciones educativas debían cumplir con otros requisitos establecidos en el artículo 2.3.1.3.3.6 del mencionado decreto, como acreditar la propiedad del establecimiento; que el propietario sea una persona jurídica; si se trata de una iglesia o confesión religiosa demostrar su personería jurídica especial otorgada por el Ministerio del Interior; el establecimiento educativo debe contar con código DANE y estar registrado en el Directorio Único de Establecimientos DUE del Ministerio de Educación Nacional; acreditar la propiedad o disponibilidad del inmueble donde se prestará el servicio educativo; contar con un PEI o PEC aprobado por la Secretaría de Educación de la entidad territorial certificada; acreditar los requisitos mínimos de experiencia e idoneidad y haber obtenido resultado favorable en la visita realizada por la entidad territorial certificada a la infraestructura física donde se prestará el servicio.

En este caso, se advierte que la lista objeto de la demanda es un acto de aquellos expedidos durante un procedimiento administrativo con el fin de preparar la decisión que produce efectos jurídicos, que en este caso es la habilitación o no en el Banco de Oferentes de cada entidad territorial.

En relación con los actos de trámite esta Sección en sentencia 28 de octubre de 2010, Expediente 1991-01475-01(4), señaló:

“Los actos acusados no pueden considerarse como actos administrativos definitivos, porque, como ya se observó, no están creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica particular y concreta. Se trata de actos de trámite que, en el evento en que la actora hubiera dado cabal cumplimiento a lo dispuesto en la resolución CL-AN-068 de 1986, la Superintendencia de Sociedades expediría, ese sí definitivo, aprobatorio del reglamento de suscripción de acciones”.

Así mismo, en sentencia de 17 de febrero de 2011(5), sostuvo:

“Si bien es cierto que el Código Contencioso Administrativo Colombiano no contiene una definición sobre acto administrativo, la doctrina ha intentado definirlo expresando que se entiende como tal la manifestación de la voluntad de la administración, que en cumplimiento de funciones administrativas, está encaminada a producir efectos jurídicos. (…) Ahora, la Sección Primera de esta corporación ha clasificado los actos administrativos en actos definitivos o actos de trámite. En este sentido ha sostenido que solo los actos administrativos definitivos que producen efectos jurídicos son enjuiciables por esta jurisdicción, en consecuencia, como los actos de trámite, en principio, no producen efectos jurídicos, escapan de la jurisdicción contencioso administrativa. (…) Como se aprecia del estudio del caso concreto y de la citada jurisprudencia, la distinción entre actos administrativos definitivos y de trámite, ha alcanzado particular relevancia, de carácter práctico, en consideración a su impugnación, toda vez que resulta que, los primeros pueden ser siempre cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras que los segundos, generalmente, no son enjuiciable por asta jurisdicción….”(6). (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

En conclusión, el acto demandado “Listado de establecimientos educativos no oficiales que superan el percentil 20 de las Pruebas Saber 2014 de la respectiva ETC”, no crea, modifica ni extingue la situación jurídica de la actora, por lo tanto su estudio con el fin de determinar unas supuestas causales de nulidad, escapa de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

Teniendo en cuenta lo precedente, la Sala confirmará el auto de 17 de noviembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual rechazó la demanda instaurada por la actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

CONFÍRMASE el proveído apelado proferido el 17 de noviembre de 2016, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 11 de mayo de 2017.

Magistrados: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García González—Hernando Sánchez Sánchez.

1 Entidad Territorial Certificada.

2 Identificación de la entidad de educación.

3 Secretaria de Educación a la que la entidad está asignada.

4 M.P. María Elizabeth García González

5 Expediente 2009-00080-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

6 Expediente 2009-00080-01, M. P. Marco Antonio Velilla Moreno.