Auto 2016-00887 de noviembre 30 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Rad.: 25000-23-41-000-2016-00887-01

Actor: Jorge Eliecer Perdomo Rojas y otros

Demandado: La Nación - Ministerio de Defensa Nacional y otros

Acción de Grupo (Auto)

Asunto: Apelación de Auto que Rechaza Demanda —Finalidad y procedencia de la acción de grupo—.

Bogotá D.C., treinta de noviembre de dos mil dieciséis.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante(1) contra el auto del 12 de mayo de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en el que resolvió rechazar la demanda pues lo que se pretende con la acción de grupo es que se examinen asuntos laborales que claramente no corresponden a la finalidad de la misma.

Antecedentes.

1. En escrito radicado el 20 de abril de 2016(2) los señores Mesías Reyes Funquen, Eduardo Orduz Quintero y otros, mediante apoderado, formularon demanda contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ministerio de Hacienda, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y Caja de sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, con el fin de que se ordene a los mismo(sic) el pago de la nivelación salarial conforme al Decreto 107 de 1996.

2. En auto del 12 de mayo de 2016(3) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” rechazó la demanda presentada porque la pretensión de la demanda corresponde al pago y reconocimiento de aspectos laborales situación que claramente no corresponde a la finalidad de la acción de grupo.

3. En contra de la anterior decisión, el 25 de mayo de 2016(4) la apoderada de los demandantes radicó recurso de apelación en el que solicitó que se revoque o modifique la decisión de primera instancia y en su lugar se admita la acción de grupo, pues lo que se pretende con ella es “que se indemnice a todos y a cada uno de los integrantes de la acción todos miembros de las Fuerzas Militares a los que por el no cumplimiento de un decreto vigente se les ha causado un grave perjuicio (...) Acción de grupo para lograr la Indemnización de Perjuicios Causados al Grupo de Miembros de la Fuerza Pública por Violación a la Mora Alidad(sic) Administrativa. Por un propósito particular que ha desviado el cumplimiento del interés general al favorecimiento de los propios servidores demandados o de un tercero, por lo que se han venido desconociendo derechos de los miembros de la Fuerza Pública en uso de Buen retiro causando un daño al derecho que tienen de gozar del reconocimiento y pago de la nivelación salarial A los miembros de la Fuerza Pública se les ha venido desconociendo arbitraria y reiteradamente un derecho establecido en la Ley y al desconocer este derecho se les ha y continua causando un perjuicio, perjuicio que pretendemos cobrar mediante indemnización de los últimos cuatro años conforme lo establece la Ley laboral como lo establece el artículo 50 en el Decreto 758 de 1990 (...) De acuerdo a lo establecido en la Ley 472 de 1998 por la cual se reglamenta y desarrolla la figura constitucional de hacer cesar el peligro, la amenaza o agravación sobre los derechos e intereses colectivos, se rechaza la acción cuando no reúne los requisitos establecidos en esta disposición legal, (…)”

4. El 15 de junio de 2016(5) el apoderado de los accionantes radicó escrito en el que solicitó que se rechace por extemporáneo el recurso de reposición y que las excepciones se tramitaran por separado, se pronunció: i) con relación a la falta de legitimación indicó que se encuentra acreditada que todos los miembros del grupo fueron desplazados de la zona una vez se decretó la zona de distención y por ende la insurgencia implantó sus normas de convivencia como estado facto y también se encuentra acreditado las personas desplazados por la retoma de la zona por las fuerzas militares como lo ordenó la presidencia de la república; ii) frente a la caducidad de la acción señaló que la misma no se encuentra vencida pues el desplazamiento forzado es un delito de lesa humanidad y su término se empieza a contar a partir de que cese el hecho vulnerante, es decir, hasta que se dé el retorno a la zona en la que se le garanticen los derechos fundamentales y, por último iii) señaló que los demandados se encuentran plenamente identificados.

5. El 14 de septiembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”(6) concedió el recurso de apelación, y mediante providencia del 11 de octubre de 2016 el Consejero Ponente admitió la alzada impetrada por la parte accionante(7).

Consideraciones.

1. Competencia.

Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que le atribuye al Consejo de Estado la competencia para resolver los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Corresponde al Despacho determinar sí revoca o confirma la decisión del 12 de mayo de 2016 mediante la cual se rechazó la acción de grupo, toda vez que en consideración del A quo la pretensión incoada es de carácter salarial.

Para ello el Despacho, entrara a estudiar sobre: i) finalidad de la acción de grupo, ii) requisitos para impetrar la acción de grupo y ii)(sic) análisis del caso concreto.

2. Finalidad de la acción de grupo.

Esta se encuentra consagrada en el numeral 2º del artículo 88 de la Constitución Política la cual se estableció con la finalidad de que un número plural de personas demanden la reparación de daños ocasionados o que se esté cometiendo por una misma acción u omisión por parte del Estado o un particular en la que se vulneren derechos de carácter subjetivo susceptible de valoración patrimonial, además, es una acción de carácter principal, que procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para obtener la reparación de un daño sufrido(8).

La Ley 472 de 1998 a través de la cual el legislador se encargó de regular las acciones populares y de grupo consagradas en el artículo 88 de la Carta Política, al ocuparse del juez competente para conocer de las acciones de grupo, distribuyó entre la jurisdicción ordinaria y la de lo contencioso administrativo el conocimiento de las mismas, en atención en primer lugar al factor subjetivo en cuanto dispuso que si el daño por el cual se demanda indemnización proviene de la actividad de las entidades públicas el conocimiento corresponde a esta jurisdicción, mientras que si el hecho causante del daño se imputa a un particular la competencia será de la jurisdicción civil ordinaria, a menos que se trate de la actividad de personas privadas que desempeñen funciones administrativas.

Por otra parte, el artículo 145 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reguló el medio de control de los perjuicios causados a un grupo, en los siguientes términos:

“Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

“Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio”.

Dicho medio de control tiene como finalidad obtener la reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo de personas por una misma causa, cuando ésta tenga su génesis en hechos, omisiones u operaciones administrativas o, incluso, en actos administrativos, tal y como fue consagrado el inciso segundo de la norma transcrita.

2.1. Requisitos para impetrar la acción de grupo.

En primer lugar, la Sala quiere poner de presente que la demanda se radicó el 20 de abril de 2016 fecha en la que se encontraba en vigencia el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el cual estableció en el artículo 145 el mecanismo de reparación de los perjuicios causados a un grupo de origen constitucional como otra de las tantas formas de acceder a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativos(9). No obstante, conservó la aplicabilidad de la normativa especial que reguló la materia, siendo ésta la Ley 472 de 1998, tal y como se observa al finalizar el primer inciso de la norma en cita. Por lo tanto, es dable sostener que, quien promueva este tipo de medio de control, debe hacerlo observando las prescripciones especiales de la materia, en lo que respecta a requisitos de procedencia y legitimación para actuar.

Ahora bien, de la normativa especial que regula la materia, esto es, los artículos 3º, 46 a 67 y demás normas concordantes de la Ley 472 de 1998, se deduce que para que una acción de grupo resulte procedente, es necesario que la parte demandante cumpla, entre otros los siguientes requisitos(10):

1. Que el grupo de afectados esté integrado al menos por veinte (20) personas (art. 46), o que un miembro del grupo actúe a su nombre señalando en ella los criterios que permitan establecer la identificación(11).

2. Que la acción se ejerza únicamente con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados (art. 46).

3. Que se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante del mismo (art. 47).

4. Que cada una de los miembros del grupo haya sufrido un perjuicio individual (art. 48).

5. Que la acción sea ejercida por conducto de abogado (art. 49).

Aclarado lo anterior, procede la Sala a determinar si le asiste razón o no al A quo, en tanto rechazó la acción, al considerar que la parte demandante presentó con el fin de que de un es que se examinen asuntos laborales que claramente no corresponden a la finalidad de la misma.

4. Caso concreto.

Advierte la Sala, que de la lectura de la demanda y del recurso de apelación, la pretensión principal contrario a lo esgrimido por el A quo no va encaminada a que se realice un reconocimiento y pago de una nivelación salarial con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 107 de 1996, lo que se pretende es la indemnización de los supuestos perjuicios ocasionados al grupo actor por la inaplicación del decreto mencionado.

En primera medida, es menester recordar que la Constitución Política de 1991 regula la pretensión de grupo como un mecanismo dirigido a un número plural de personas y también establece la responsabilidad patrimonial del Estado como un medio de defensa de los derechos de los asociados. En consecuencia, ante la comisión de un daño, los afectados tienen la posibilidad de acudir a la administración por vía de las acciones individuales consagradas en el ordenamiento para solicitar el resarcimiento de los perjuicios, o bien, en caso de que el daño afecte a un número plural de personas, es posible que se interponga una acción grupal. Al respecto, es pertinente recordar lo dispuesto en providencia del 6 de octubre de 2005 por esta Corporación(12):

“(...) el trámite y los objetivos de dichas acciones son diferentes. Así el trámite como acción de grupo de pretensiones reparatorias es preferencial y sumario. Mediante dicha acción se busca la satisfacción de unos objetivos muy claros, como el de economía procesal al resolverse a través de un mismo proceso un cúmulo grande de pretensiones, que permite la reparación de pequeñas sumas, cuya reclamación individual sería por ese aspecto inviable; con mayores posibilidades de obtener, al menos en parte, el restablecimiento del derecho, “pues los bienes del demandado no se verán afectados por los demandantes que primero iniciaron la acción sino que se destinarán a cubrir la indemnización del grupo, a prorrata de sus daños y hasta donde su cuantía alcance”, evitando así fallos contradictorios y por contera, logrando la realización del derecho a la igualdad, porque de esta manera es posible garantizar el resarcimiento de aquellos perjuicios bajo el entendido de que a igual supuesto de hecho, igual debe ser la consecuencia jurídica; además, se busca con la misma modificar la conducta de actores económicos y brindar mayores facilidades para el demandado pues debe atender un único proceso y no una multitud significativa de éstos. Mientras que si el proceso reparatorio se adelanta por varios demandantes, sin que su número alcance a 20, la acción indemnizatoria será la de reparación directa, tramitada a través de un proceso ordinario, en el cual están ausentes todos los privilegios propios del proceso establecido para las acciones de grupo.”

De acuerdo a estas consideraciones, este medio de control tiene un trámite especial y responde a principios de economía procesal y al resarcimiento de los perjuicios causados a un grupo plural de personas. Corolario de lo anterior resulta que los afectados que pretendan hacer parte del grupo que busca conseguir una reparación acorde con el mecanismo establecido en el artículo 86 de la Constitución, se someten a un procedimiento distinto al trámite de la acción individual, que, para el caso, se rige por la Ley 472 de 1998.

Como fue referido al inicio de esta providencia, para el caso de los procesos de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo, rigen, en primer lugar, las normas especiales que sobre el particular consagró la Ley 1437 de 2011; el resto de asuntos están regulados por las disposiciones de la Ley 472 de 1998, norma que desarrolló lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución respecto de la acción popular y la acción de grupo. Finalmente, en virtud de la cláusula residual dispuesta en la Ley 472 de 1998, es aplicable la normativa civil, que a partir del 1 de enero de 2014 es el Código General del Proceso, en los asuntos que no dispongan expresamente las normas anteriormente referidas.

Teniendo en cuenta que el trámite de este proceso tiene un carácter especial, considera el Despacho hacer precisión que la reparación de los perjuicios causados a un grupo debe existir una misma causa que les originó perjuicios individuales, es decir una sola causa del daño, el cual puede consistir en una acción u omisión de acción por parte de una entidad del Estado.

Asimismo la Corte Constitucional(13) ha señalado que la naturaleza de la acción de grupo “(...) no hace relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre - a diferencia de las acciones populares la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante la juez. En este caso, lo que se pretende reivindicar es un interés personal cuyo objeto es obtener una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción. Sin embargo, también es de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño a reparar sea de aquellos que afectan a un número plural de personas que por su entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva”.

En el caso concreto lo que se pretende, como se expresó al inicio es que se reconozca una “indemnización causados al grupo de miembros de la fuerza pública por violación a la moralidad administrativa (...) se les ha venido desconociendo arbitraria y reiteradamente un derecho establecido en la Ley (...) que pretendemos cobrar mediante indemnización de los últimos cuatro años conforme a la Ley laboral como lo establece el artículo 50 de el (sic) Decreto 758 de 1990” lo cierto es que de ella se puede inferir que las pretensiones de la presente demanda están encaminadas a que se les reconozcan unos supuestos perjuicios ocasionados al grupo actor por la omisión de las demandadas al no aplicar Decreto 107 de 1996 a los miembros del grupo, la cual no es una pretensión de carácter prestacional.

Por lo expuesto es procedente la acción impetrada pues la misma no desconoce el objeto de la reparación de perjuicios causados a un grupo, así como, lo instituido en el artículo 88 de la Constitución Política que es brindarle a un determinado grupo “una protección especial a determinados y relevantes sectores de las sociedad, en el evento en que resultaren perjudicados por una misma acción u omisión”, lo que implica que tales acciones persigan la protección “de intereses de especial entidad.” En este sentido, la finalidad de la acción es la protección de sectores y de intereses de importancia singular, situación que no puede predicarse de la simple reunión de personas y de la yuxtaposición de sus intereses particulares, para lo cual existe, como mecanismo judicial de protección, la acumulación subjetiva de pretensiones en el procedimiento ordinario. Esta interpretación se encuentra conforme con lo dispuesto en la Sentencia C-215 de 1999, en la que se precisó que las acciones de grupo están diseñadas para reparar daños que afecten a “grupos de especial entidad o a sectores específicos de la población(14)”.

Bajo estas consideraciones, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual rechazó la acción de grupo, y en su lugar, se admitirá la misma, para que sea dentro del trámite donde se discierna el objeto del presente medio de control.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

1. REVOCASE la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” mediante auto del 12 de mayo de 2016 y en su lugar, se

2. ADMITASE el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo impetrado por los señores Mesías Reyes Funquen, Eduardo Orduz Quintero y otros, contra, la Nación, Ministerio de Defensa, Ministerio de Hacienda, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

3. NOTIFÍQUESE de la admisión de la demanda a las partes en los términos establecidos en los artículos 53 y 54 de la Ley 472 de 1998.

4. RENOCESE(sic) personería jurídica a la doctora Mirtha Lucy Gómez Alvarado en los términos expuestos en los poderes que obran en los folios 11 al 66 del cuaderno 1.

5. REMÍTASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y Cúmplase.

Magistrado: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

1. FIs.124-125 del C.P.

2. Fls.1-10 Cdno.1.

3. FIs.115-117 Cdno.1.

4. Fls 124-125 del Cdno.Ppal.

5. Fls.124-125 Cdno.1.

6. FI. 127 Cdno. Ppal.

7. FI. 134 del Cdno.1.

8. Corte Constitucional, Sentencia C-304 del 28 de abril de 2010.

9. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 24 de abril 2013, Exp.63001-23-33-000- 2012-00034-01 (AG) A.

10. Ley 472 de 1998, Título III —Del proceso en las acciones de grupo— Capítulo I —Procedencia—

11. Corte Constitucional, C-116 del 13 de febrero de 2008.

12. Consejo de Estado, 6 de octubre de 2005, Radicado 41001-23-31-000-2001-00948 (AG). C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

13. Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999.

14. Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004.