Auto 2016-00915 de octubre 20 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente:

Dr. Oswaldo Giraldo López

Rad.: 76001-23-33-003-2016-00915-01

Actor: Departamento del Valle del Cauca

Demandado: Departamento del Valle del Cauca

Bogotá, D.C., veinte de octubre de dos mil diecisiete

Ref.: Nulidad simple - apelación de auto que dispuso la suspensión provisional de los efectos de decreto que determina la categoría presupuestal del Departamento del Valle del Cauca.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el ciudadano Pablo Sergio Ospina Molina, contra el Auto proferido el 2 de septiembre de 2016, por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el cual dispuso la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto nro. 1561 de 28 de octubre de 2015 “por el cual se determina la categoría presupuestal del Departamento del Valle del Cauca, para la vigencia 2016” proferido por el mismo departamento.

I. Antecedentes.

La Gobernación del Valle del Cauca, a través de apoderado judicial, promovió demanda de nulidad en contra del referido decreto.

I.1. Auto recurrido.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante Auto de 2 de septiembre de 2016, decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 1561 de 28 de octubre de 2015, por medio del cual se determinó que el Departamento del Valle del Cauca se clasifica presupuestalmente en la categoría especial, según lo previsto en la Ley 617 de 6 de octubre de 2000(1).

El a quo planteó las siguientes razones como argumentos para adoptar la decisión:

Estimó que, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 617, para la categorización presupuestal de los departamentos se deben tener en cuenta tres elementos: 1) los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia fiscal anterior, con base en la certificación que expida la Contraloría General de la República; 2) la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia anterior y; 3) la certificación sobre la población del año anterior que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

Precisó que aun cuando el acto acusado intentó explicar el cumplimiento del requisito correspondiente a la relación porcentual que debe existir entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación para ubicar al Departamento en la categoría especial, lo cierto es que tratándose de esta categoría, la ley exige que esa relación porcentual no debe superar el 50%, empero el decreto demandado relaciona un 52,2%.

Manifestó que el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 617, establece: “cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente Ley, se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior”. En el presente caso, aunque el Departamento del Valle del Cauca cumplió con los requisitos de población e ingresos corrientes de libre destinación para ser, en principio, clasificado en categoría especial para la vigencia fiscal del año 2016, lo cierto es que su porcentaje de gastos de funcionamiento, esto es, el 52%, sobrepasó el límite permitido para los departamentos de categoría especial que equivale al 50%, razón por la cual debía ubicarse en la categoría inmediatamente inferior, es decir, la primera.

Advirtió, en este orden de ideas, que no se cumplió con los requisitos previstos por el ordenamiento jurídico para la categorización del Departamento del Valle del Cauca.

I.2. Recurso de apelación.

El ciudadano Pablo Sergio Ospina Molina, en escrito presentado el 25 de septiembre de 2016, afirmó como argumentos de disenso los siguientes:

Relató que, si bien es cierto la Ley 617 establece un indicador o relación porcentual entre gastos de funcionamiento e ingresos corrientes de libre destinación, este rubro solo aplica a partir de la siguiente vigencia fiscal, es decir, en el 2016, ya que las certificaciones se emiten por mandato de la ley dentro de los siguientes seis meses a la terminación del año fiscal.

Explicó que de acuerdo con en el concepto emitido, el 22 de octubre de 2015, por el Director General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, “la Contraloría General de la República señaló que la relación entre los gastos de funcionamiento y los ICLD fue del 52.2% para la vigencia 2014, esto es, inferior al límite establecido para la categoría a la que pertenecía durante esa vigencia”.

Manifestó que, al encontrarse el Departamento del Valle del Cauca en primera categoría durante la vigencia 2014, su obligación estaba radicada en mantener el indicador por debajo del cincuenta y cinco por ciento (55%), situación que se cumplió por la administración departamental.

Precisó que el indicador para el año 2014, como lo certificó la Contraloría General de la República, demostró que el departamento se encontraba por debajo del tope máximo establecido por la ley, que es del 55%.

Por último, afirmó que decretar la medida cautelar ha generado un perjuicio para el pueblo vallecaucano, toda vez que habría un cinco por ciento de recursos que dejarían de usarse en inversión social o en mejoramiento de los servicios públicos departamentales para trasladarlos a gastos de funcionamiento.

I.3. Traslado.

Dentro del término de traslado no hubo pronunciamiento alguno.

II. Consideraciones.

II.2. Problema jurídico.

Para resolver el recurso de apelación interpuesto, la Sala examinará si el acto acusado cumple con los parámetros previstos en la Ley 617 del 6 de octubre de 2000, para clasificar presupuestalmente al Departamento del Valle del Cauca en categoría especial.

Para resolver dicho interrogante, la Sala examinará los requisitos que establece la Ley 617 de 2000 para clasificar presupuestalmente a los departamentos, los alcances definidos por la jurisprudencia y, con base en tales parámetros, resolver el caso concreto.

II.2.1. Marco legal aplicable en torno a la categorización de departamentos.

El artículo 302 de la Constitución Nacional preceptúa:

“(...) ART. 302.—La ley podrá establecer para uno o varios Departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas.

En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios Departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales. (...)”

La Ley 617 de 2000 “por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional” establece en su artículo primero los requisitos que se deben cumplir para la categorización de departamentos, así:

“(...) ART. 1º.—Categorización presupuestal de los departamentos. En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación, establécese la siguiente categorización para los departamentos:

Categoría especial. Todos aquellos departamentos con población superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.

Primera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios mínimos legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.

Segunda categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a ciento veintidós mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios mínimos legales mensuales.

Tercera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales.

Cuarta categoría. Todos aquellos departamentos con población igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos legales mensuales.

PAR. 1º—Los departamentos que de acuerdo con su población deban clasificarse en una determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre destinación anuales señalados en el presente Artículo para la misma, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior.

Los departamentos cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto señalado en el presente Artículo para la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales.

PAR. 2º.—Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el presente Artículo, cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.

PAR. 3º.—Inexequible.

PAR. 4º.—Los gobernadores determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo departamento.

Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior.

La dirección general del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República remitirán al gobernador las certificaciones de que trata el presente Artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año.

Si el respectivo gobernador no expide la certificación sobre categorización en el término señalado en el presente Parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre.

Cuando en el primer semestre del año siguiente al que se evalúa para la categorización, el departamento demuestre que ha enervado las condiciones para disminuir de categoría, se calificará en la que acredite en dicho semestre, de acuerdo al procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad fiscal.

PAR. TRANS.—El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República, remitirán a los gobernadores las certificaciones de que trata el presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición de la presente ley, a efecto de que los gobernadores determinen, dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo departamento. Dicho decreto de categorización deberá ser remitido al Ministerio del Interior para su registro. (...)” (Se resalta).

Por su parte, el artículo 4º de la ley en comento, determina el valor máximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos así:

“ART. 4º—Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los departamentos. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites:

CategoríaLímite
Especial 50%
Primera 55%
Segunda 60%
Tercera y cuarta70%

II.2.2. Marco jurisprudencial sobre la categorización de departamentos.

La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en Concepto de 6 de diciembre de 2016(2), con ponencia del Magistrado Álvaro Namén Vargas, se pronunció en torno a los alcances de la categorización de departamentos, así:

“(...)

i) Tiene fundamento constitucional en el artículo 302.

ii) Se establece atendiendo la capacidad de gestión administrativa y fiscal, la población y los ingresos corrientes de libre destinación del departamento.

iii) En primera instancia, la competencia para su determinación se encuentra en cabeza del Gobernador, quien tiene hasta el 31 de octubre para expedir el decreto correspondiente. En caso que el Gobernador no lo expida en el término señalado, la certificación de categorización debe ser promulgada por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre.

iv) Es un mecanismo adecuado para el manejo presupuestal de los departamentos y el aseguramiento de su viabilidad financiera(3).

v) A la luz de la Ley 617 de 2000, la categorización presupuestal del departamento determina asuntos tales como: i) el valor máximo de los gastos de funcionamiento del departamento (art. 4º), ii) el valor máximo de los gastos de la Asamblea y la Contraloría Departamental (art. 8º) y iii) la remuneración de los diputados (art. 28). (...)”

II.2.3. Caso concreto.

Para dilucidar el problema jurídico la Sala observa lo siguiente:

En criterio del recurrente, el decreto acusado no debió ser suspendido, por cuanto la relación porcentual entre los ingresos corrientes de libre destinación y los gastos de funcionamiento señalados en el decreto acusado corresponden a la vigencia fiscal del año 2014, cuando el Departamento estaba ubicado en la primera categoría, la cual establece el 55% como límite.

Lo anterior implica que, como el decreto fue expedido en el año 2015, se tomaron en cuenta los datos de la vigencia fiscal del año 2014, para efectos de determinar la categoría presupuestal del año siguiente, es decir, para el año 2016.

La Sala advierte que, una vez comparado el contenido del acto acusado y los requisitos establecidos en los artículos 1º y 4º de la Ley 617 para la categorización presupuestal de los departamentos, se encuentra que el Departamento del Valle del Cauca, pese a cumplir con los requisitos de población e ingresos corrientes de libre destinación establecidos en la citada norma, no podía ascender de categoría debido a que la relación porcentual entre ingresos corrientes de libre destinación y gastos de funcionamiento era superior al 50%, situación que le impide ubicarse en categoría especial.

Para explicar lo anterior, la Sala se permite comparar los considerandos del acto acusado, lo dispuesto en su parte resolutiva y lo que establece la ley en torno a la categorización de departamentos.

Las consideraciones del acto acusado dan cuenta de lo siguiente:

“(...) Que el párrafo segundo del parágrafo 4º del artículo primero de la Ley 617 de 2000 establece que para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior.

Que la Contraloría General de la República, mediante certificación del 28 de mayo de 2015 suscrita por el Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas, certificó que el Departamento del Valle del Cauca recaudó efectivamente durante la vigencia fiscal de 2014, Ingresos Corrientes de Libre Destinación - ICLD por la suma de $391.003.729 miles de pesos y que efectuados los cálculos correspondientes, losgastosdefuncionamientorepresentaronel52.2%delosIngresosCorrientesdeLibreDestinación-ICLD.

Que en cumplimiento de lo establecido en el artículo 26 de la Ley 617 de 2000, para lograr cumplir los límites de gastos establecidos en la citada Ley y recuperar la viabilidad financiera e institucional el Departamento adoptó un Programa de Saneamiento Fiscal, acogiéndose a la Ley 550 de 1990, firmando el Acuerdo de Reestructuración de pasivos el día 20 de mayo de 2013.

Que de acuerdo a concepto 2-2015-014073 de octubre 22 de 2015, emitido por la Dirección General Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como respuesta a solicitud formulada por el Departamento del Valle del Cauca sobre la categorización de nuestra entidad en Especial, menciona en la página 3 “De lo anterior se puede observar que las variables establecidas para la categorización de los departamentos son: 1. Para determinar si se impone la obligación de descender de categoría: Porcentaje de participación de los gastos de funcionamiento del nivel central en los ingresos corrientes de libre destinación, correspondiente al año inmediatamente anterior, certificado por el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación anuales del nivel central, del año inmediatamente anterior, certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE; adicionalmente. Así las cosas, si para la vigencia 2014 el departamento hubiera superado el límite de los gastos de funcionamiento del sector central de acuerdo con la certificación expedida por la Contraloría General de la República, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 617 de 2000, en 2015 debería adoptar una categoría inferior para 2016. Por el contrario, al considerar que, bajo los supuestos enunciados en la primera parte de este documento, la entidad territorial ha dado cumplimiento a los límites de gasto establecidos para la categoría a la que pertenecía durante la vigencia 2014, en 2015 deberá adoptar para el 2016 la categoría que le corresponde en atención a su población y los ICLD, la cual puede ser la misma en que venía, una superior o inferior.

(...)

Que el parágrafo 2º del artículo primero de la Ley 617 de 2000, establece que sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un Departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente Ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior. Lo cual no es el caso del Departamento del Valle del Cauca, por cuanto para la vigencia 2014 se encontraba en Categoría Primera debiendo observar un porcentaje del 55% debidamente certificado por la Contraloría General de la República, dando así cumplimiento al indicador de la Ley para la vigencia 2014.

(...)

DECRETA

“ART. 1º.—Determinar para la vigencia fiscal del año 2016 que el Departamento del Valle del Cauca se ubicará en Categoría Especial, de conformidad con las exigencias previstas en el parágrafo segundo y cuarto del artículo primero de la Ley 617 de Octubre de 2000.

“ART.2º.—El presente Decreto rige para la vigencia fiscal del año 2016. (...)”

Como se lee, la relación porcentual entre los ingresos corrientes de libre destinación y los gastos de funcionamiento representaron el 52.2%.

Por su parte, el artículo 1º de la Ley 617 preceptúa:

“(...) PAR. 2º.—Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.

(…)

PAR. 4º.—Los gobernadores determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo departamento.

Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior.

La dirección general del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República remitirán al gobernador las certificaciones de que trata el presente artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año.

Si el respectivo gobernador no expide la certificación sobre categorización en el término señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre.

Cuando en el primer semestre del año siguiente al que se evalúa para la categorización, el departamento demuestre que ha enervado las condiciones para disminuir de categoría, se calificará en la que acredite en dicho semestre, de acuerdo al procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad fiscal. (...)”

Como se observa, para determinar la categoría en que se clasificará el departamento para el año siguiente, se tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre: i) los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior, ii) la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior y, iii) la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior.

En concordancia con lo anterior, el artículo 4º establece los límites porcentuales para gastos de funcionamiento según categoría así: “durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites: (...) Categoría especial: 50%”

En el caso bajo análisis, el acto acusado prevé para gastos de funcionamiento lo siguiente: “los gastos de funcionamiento representaron el 52.2% de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación - ICLD.”, lo que quiere decir que supera el límite de 50% previsto en el artículo 4º de la Ley 617, en consecuencia, el Departamento del Valle del Cauca no podía ascender a categoría especial, pues para ubicarse en ella no podía superar el tope previsto en la norma.

En conclusión, como el Departamento del Valle del Cauca, de conformidad con la certificación vigente de la Contraloría General de la República, superaba el tope de la relación porcentual entre gastos de funcionamiento e ingresos corrientes de libre destinación previsto en el artículo 4º de la Ley 617, no podía ubicarse en categoría especial como lo dispuso el acto acusado, razón por la cual se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 1561 de 2015, expedido por la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el Auto del 2 de septiembre de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

2. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez se encuentre en firme ésta decisión.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

Consejeros: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García González—Oswaldo Giraldo López—.

1. Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional

2. Rad: 11001-03-06-000-2016-00209-00 (2315)

3. “En otras palabras, la categorización presupuestal bajo estudio constituye un sistema idóneo para adecuar la dinámica financiera de los entes territoriales a su verdadera capacidad presupuestal, puesto que establece, por ejemplo, distintos límites temporales para que aquellos cumplan con los topes de los gastos de funcionamiento, o diferentes escalas de remuneración de los servidores públicos correspondientes; medidas éstas que, en su conjunto —como se verá más adelante—, contribuirán a asegurar la viabilidad financiera de tales entes y facilitarán, en consecuencia, el desarrollo cabal de sus cometidos institucionales, materializando así la pauta del artículo 356 Superior”. Ibídem.