Auto 2016-01034/1915-2017 de agosto 8 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Exp.: 680012333000 2016-01034 01 (1915-2017)

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Proceso: Ejecutivo

Ejecutante: Rafael Hernández Acosta

Ejecutado: municipio de Barrancabermeja

Trámite: Ley 1437 de 2011.

Asunto: Apelación del auto mediante el cual se negó el mandamiento de pago

Bogotá, D. C., ocho de agosto de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Competencia

De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, la Corporación es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de los autos susceptibles de este medio de impugnación. En este caso, el auto que negó el mandamiento ejecutivo es apelable, según lo dispone el artículo 438 del Código General del Proceso.

Procedencia

En cuanto a establecer la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega el mandamiento ejecutivo, se acude a lo que señala el artículo 438 del Código General del Proceso, que dice:

“Artículo 438. Recursos contra el mandamiento ejecutivo. El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo. Los recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados” (Se subrayó).

La norma contempla los recursos procedentes contra el mandamiento ejecutivo. La primera parte de la norma es perentoria en señalar que “el mandamiento ejecutivo no es apelable”. Es decir, la providencia que profiera el juez librando el mandamiento de pago no tiene recurso de apelación.

Dice también la disposición que “el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo”. Significa entonces que el recurso de apelación procede contra el auto que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo, el cual se concederá en el efecto suspensivo.

De acuerdo con lo anterior, la regla general es que el recurso de apelación no procede contra el mandamiento de pago, así lo dispone el artículo 438 del C.G.P.; sin embargo, la norma consagra excepciones para los eventos en los cuales el mandamiento ejecutivo se niega de manera total o parcial, caso en el cual es procedente el recurso de apelación.

En este caso el mandamiento ejecutivo fue negado a través del auto de 22 de febrero de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por tanto, es procedente el recurso de apelación contra esa decisión.

El problema jurídico

Teniendo en cuenta los argumentos expuestos por el tribunal de instancia, en la providencia objeto del recurso de apelación, y las inconformidades que manifestó la parte ejecutante a la decisión de negar el mandamiento de pago, el problema jurídico en este caso consiste en establecer si para efectos de acceder a esa solicitud, se requiere que el título ejecutivo que se pretende ejecutar, se allegue con las constancias de ser primera copia que presta mérito ejecutivo; y asociado a lo anterior habrá de resolverse el punto relacionado con la petición que dentro del escrito de la demanda ejecutiva presentó el ejecutante para que se solicitara al ente demandado la exhibición de la primera copia que presta mérito ejecutivo que, dice, se encuentra en poder aquél.

Para la resolución del problema jurídico planteado, se abordará el asunto teniendo en cuenta la normativa que regula el proceso ejecutivo, el título ejecutivo, las condiciones o requisitos de forma y de fondo del título y, al final, se analizará el caso concreto. Asimismo, se referirá la Sala a la solicitud de exhibición de documentos que el actor presentó con su escrito de la demanda.

La normatividad aplicable

Antes de que la Sala proceda al estudio, análisis y decisión del problema jurídico planteado, se considera del caso hacer la siguiente precisión:

Como se sabe, en la Ley 1437 de 2011 no se estableció procedimiento para el proceso ejecutivo, sin embargo, la misma normatividad en su artículo 306 señaló que en aquellos aspectos no contemplados en el código, se seguiría el Código de Procedimiento Civil(4), en el cual de manera expresa se encuentra el trámite del proceso ejecutivo. La norma mencionada es del siguiente tenor:

“Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

La norma hace alusión y remite al Código de Procedimiento Civil, normatividad que fue subrogada por el Código General del Proceso, el cual se encuentra vigente desde el año 2014.

El título ejecutivo

En este punto se hará referencia al contenido del artículo 422 del Código General del Proceso y al artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, en donde se define el título ejecutivo y se señalan las providencias que tienen tal característica, respectivamente.

El artículo 422 del Código General del Proceso al referirse al título ejecutivo, dice:

“Art. 422. Títulos Ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley (Se subrayó).

La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”.

Y el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se adoptó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala los actos que constituyen título ejecutivo:

“Artículo 297. Título ejecutivo. Para efectos de este código, constituyen título ejecutivo:

“1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias (…)”.

Conforme a las normas anteriores, se puede demandar ejecutivamente las obligaciones que reúnan las siguientes condiciones:

1. Obligaciones expresas, claras y exigibles.

2. Que emanen del deudor o de su causante, o que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción.

3. Que constituyan plena prueba contra él.

Pues bien, de conformidad con el artículo 422 del Código General del Proceso, se puede observar que el título ejecutivo contiene unas condiciones o requisitos de forma y de fondo, siendo los primeros “que se trate de documentos que (…) tengan autenticidad, que emanen de autoridad judicial, o de otra clase si la ley lo autoriza, o del propio ejecutado o causante cuando aquel sea heredero de este”(5) y los segundos, “que de esos documentos aparezca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación clara expresa, exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero”(6).

Ahora, en relación con los requisitos de fondo del título ejecutivo, la doctrina(7) ha señalado los siguientes: 1) Que la obligación sea expresa, 2) Que sea clara y, 3) Que sea exigible.

“(…) La obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del contenido del título, sea que consista ésta en un solo documento o en varios que se complementen formando una unidad jurídica. Faltará este requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógicos jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta.

Pero existen ciertas consecuencias del incumplimiento de la obligación expresa, que por consagrarlas la ley no hace falta que aparezcan en el título, como la de pagar intereses durante la mora al mismo que la misma ley consagra y la de indemnizar los perjuicios que por ese incumplimiento sufra la otra parte; esas consecuencias se deben considerar como parte de la obligación consignada en el título, aun cuando este no las mencione.

La obligación es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título en cuanto a su naturaleza y sus elementos (objeto, termino o condición y si fuere el caso su valor líquido o liquidable por simple operación aritmética), en tal forma que de su lectura no quede duda seria respecto de su existencia y sus características.

Obligación exigible es la que debía cumplirse dentro de un término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acaecida, o para la cual no se señaló termino y cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo, que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición (Código Civil, artículos 1680 y 1536 a 1542). Por eso, cuando se trate de obligación condicional, debe acompañarse la plena prueba del cumplimiento de la condición.

Cuando la obligación no debía cumplirse necesariamente dentro de cierto tiempo, ni se estipulo plazo o condición, será exigible ejecutivamente en cualquier tiempo, a menos que la ley exija para el caso concreto la mora del deudor, pues entonces será indispensable requerirlo previamente, como dispone el ordinal 3º del artículo 1608 del código civil; es decir, salvo el caso de excepción mencionada (que la ley la exija) no se requiere la mora para que la obligación sea exigible y pueda cobrarse ejecutivamente, si el otro título reúne los otros requisitos”.(8)

Así, pues, quien pretenda que se libre mandamiento de pago, debe aportar el correspondiente título ejecutivo, el cual debe ser suficiente para acreditar los requisitos de forma y de fondo referidos en precedencia(9).

La jurisprudencia

El Consejo de Estado(10) ha señalado que los títulos ejecutivos deben cumplir unas condiciones formales y otras sustanciales:

“…Reiteradamente, la jurisprudencia ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustantivas esenciales. Las formales consisten en que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos y emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, de un acto administrativo debidamente ejecutoriado o de otra providencia judicial que tuviere fuerza ejecutiva conforme a la ley.

Las condiciones sustanciales se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, sean claras, expresas y exigibles. Frente a estas calificaciones, ha señalado la doctrina, que por expresa debe entenderse cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título. En el documento que la contiene debe ser nítido el crédito - deuda que allí aparece; tiene que estar expresamente declarada, sin que haya para ello que acudir a lucubraciones o suposiciones. Faltará esta requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógico jurídicos, considerándola una secuencia implícita o una interpretación personal indirecta. La obligación es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título; debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido. La obligación es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición. Dicho de otro modo, la exigibilidad de la obligación se manifiesta en la que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido o cuando ocurriera una condición ya acontecida o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento…”.

De lo anterior, se observa que el título de recaudo debe contener todos los documentos que lo integran, pero, además, unos requisitos, condiciones o exigencias tanto de forma como de fondo, siendo las primeras la autenticidad de los documentos, que emanen del deudor o que provengan de una providencia judicial o de un acto administrativo en firme. En cuanto a las segundas, es decir, las de fondo o sustanciales, se refieren a la acreditación de una obligación insatisfecha que está a cargo del ejecutado y debe ser clara, expresa y exigible al momento de la ejecución.

En lo que tiene que ver con la autenticidad de los documentos para los efectos del juicio ejecutivo que se tramita ante la justicia administrativa, el autor(11) citado en el pie de página, en su obra(12) expone lo siguiente:

“… dicho requisito solo se satisface cuando los documentos que integran el título ejecutivo, se aporten en original o en copia auténtica, aún en vigencia de las nuevas previsiones del Código General del Proceso. De esta forma, los títulos de recaudo que se cobren por la vía del medio de control ejecutivo, obligatoriamente deben aportarse en original o en copia auténtica”.

La afirmación anterior, el autor la sustenta en lo que al respecto dijo(13) el Consejo de Estado:

“… Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado. En efecto, existirán escenarios –como los procesos ejecutivos– en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.)

De lo anterior, se tiene entonces, que es requisito indispensable que al proceso ejecutivo se allegue el título a ejecutar en original o en copia debidamente autenticada, y por ende, se debe aportar con la constancia de prestar mérito ejecutivo.

Pues bien, efectuadas las precisiones anteriores, en cuanto a los requisitos de forma y de fondo del título ejecutivo, se concluye que el título base de recaudo debe ser presentado en original o en fotocopia auténtica puesto que con la copia simple y sin la constancia de prestar mérito ejecutivo, no se puede acceder a la petición de librar mandamiento de pago.

Y en reciente pronunciamiento de la corporación(14), se dijo lo siguiente:

“(…)

i. El proceso ejecutivo en vigencia de la Ley 1437 de 2011(15). 

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, también previó normas procesales especiales para el trámite de los procesos ejecutivos administrativos, en materias tales como:

GRAFICOX
 

De esta forma, para el despacho resulta claro que se avanzó con la Ley 1437 de 2011, en la creación de normas especiales para el trámite de los procesos ejecutivos administrativos, sin perjuicio, de la remisión normativa a las previsiones del procedimiento civil en lo particular de dicho proceso.

El artículo 299 del citado estatuto procesal, dispuso: “Salvo lo establecido en este código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía”.

Así y al seguir los preceptos del referido artículo 299, se tiene que los procesos ejecutivos administrativos, hoy en día, se deben tramitar por las reglas del proceso ejecutivo de que trata el artículo 422 y siguientes de la Ley 1564 de 2012(16), contentivo del Código General del Proceso, dado que el nuevo estatuto derogó las normas del procedimiento civil que se referían al proceso ejecutivo de mayor cuantía.

Adicionalmente, los trámites que se surtan al interior de todo proceso de ejecución, incluyendo la presentación de excepciones(17), realización de audiencias(18), sustentaciones y trámite de recursos(19), también se sujetarán a las previsiones y formalidades del Código General del Proceso, pues el proceso ejecutivo, se debe desarrollar con base en las disposiciones de éste último estatuto procesal y no del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dado que en la normatividad procesal administrativo, no existen normas o reglas especiales para este proceso especial de cobro ejecutivo.

Por otro lado, también podrían surgir eventualmente dudas sobre el alcance del parágrafo del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en lo que atañe con el trámite de las apelaciones en los procesos ejecutivos, pues tal precepto, dispone: “La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil”.

¿Entonces, se debe tramitar con base en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la apelación de un auto o de una sentencia proferida al interior de un proceso ejecutivo administrativo?

Para el despacho, el correcto entendimiento del anterior precepto, no puede ser otro que aquél que surge del contenido literal del parágrafo del artículo 243 del prenotado estatuto procesal, esto es, que la apelación sólo se surta bajo las reglas de la Ley 1437 de 2011, si el recurso se deriva de decisiones que surjan en el trámite de procesos contenciosos administrativos, puesto que, de lo contrario, si la decisión controvertida nace del discurrir propio de procesos especiales que consten o que estén regulados en otros estatutos procesales, como es el caso de los procesos ejecutivos, la apelación necesariamente deberá desatarse bajo las disposiciones del Código General del Proceso, porque de no ser así, tendríamos que en un mismo proceso ejecutivo, en la primera instancia se surte bajo las cuerdas de la Ley 1564 de 2012 y la segunda se tramitaría con base en la Ley 1437 de 2011, lo cual carece de toda justificación.

La interpretación anterior se muestra más que plausible, en la medida que no puede existir una separación absoluta en la aplicación de los estatutos procesales civiles y administrativos, para el trámite de las apelaciones en los procesos ejecutivos, más aun tratándose de un proceso cuya reglamentación integral se encuentra previstamente solamente en el procedimiento civil y no en el contencioso administrativo.

En ese sentido, el profesor Carlos Betancur Jaramillo(20), reflexiona sobre esa misma temática para advertir que no es procedente dicha división como podría entenderse de una lectura del parágrafo del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, al indicar lo siguiente:

“En cuarto lugar, porque el querer deslindar la apelación del código de procedimiento civil en forma absoluta, en su parágrafo llega al extremo de afirmar que el recurso se manejará sólo con lo que dispone el nuevo código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por aquel estatuto. Afirmación que permite, de entrada, sus reparos, ya que en este campo el nuevo código no regula íntegramente la materia y de paso desconoce que existen incidentes que son compatibles con el proceso administrativo, que tienen su propia y completa reglamentación en el c. de p.c. (…)”.

En este orden de ideas, dado que el trámite del proceso ejecutivo está regulado única e integralmente por el Código General del Proceso y que por ello, su impulso y desarrollo nace bajo la égida de dicho estatuto, será entonces bajo sus preceptos que deberá desarrollarse hasta su finalización, incluyendo como es lógico la definición del mismo en ambas instancias, salvo claro está, cuando se trate de aplicar una regla prevalente y especial contenida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se ocupe exclusivamente de un tema propio del proceso ejecutivo administrativo (notificaciones a las partes, providencias que prestan mérito ejecutivo, plazos para el pago de sentencias., etc.).

iii. La orden de seguir adelante la ejecución.

La estructura del proceso ejecutivo, resulta sencilla pues se inicia con la orden de pago que profiere la autoridad judicial, que puede ser controvertida o no por el ejecutado. Si el demandado se opone a la ejecución, lo hará ya sea con la interposición del recurso de reposición para alegar la falta de requisitos formales del título o la falta de ciertos requisitos de la demanda o por la existencia de excepciones previas o también lo hará con la presentación de las excepciones de fondo. Así y dependiendo de que exista o no un cuestionamiento formal o de fondo respecto del título ejecutivo, se abrirá camino a dictar la orden de seguir adelante con la ejecución.

El mandamiento ejecutivo, es una orden judicial provisional de cumplir perentoriamente con una obligación que reúna las condiciones de un título ejecutivo, esto es que sea expresa, clara, actualmente exigible y que provenga del deudor(21). La orden de seguir adelante con la ejecución, ya sea que se adopte por auto o por sentencia, según se propongan o no mecanismos de defensa por el ejecutado, se constituye en una orden judicial definitiva…”.

El caso concreto. Solución.

La situación fáctica que presenta el proceso informa que el ejecutante inició demanda ejecutiva para hacer efectiva la sentencia de 19 de agosto de 2010, la cual accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso ordinario laboral de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se anularan los actos administrativos mediante los cuales se suprimió el cargo que ocupaba en la administración del municipio de Barrancabermeja.

El ejecutante pretende con el proceso ejecutivo que el citado municipio le pague la suma de $56.224.696, por concepto del capital correspondiente a los intereses moratorios liquidados desde la fecha de la ejecutoria de la sentencia hasta cuando se realice el pago, en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

Igualmente, se pretende el pago de intereses de mora que se siguen generando por la omisión en el cumplimiento de la obligación, desde la fecha de la resolución de pago de los salarios hasta el momento en que se verifique el pago total de las sumas adeudadas.

La documental que se allegó con la demanda, informa lo siguiente:

1. El Tribunal Administrativo de Santander, el 16 de julio de 2009, se declaró inhibido para fallar la pretensión relativa a la nulidad del Decreto 237 de 2001 y del Oficio Nº SG-032 de 14 de enero de 2002; y, además, negó las pretensiones del actor encaminadas a obtener el reintegro al cargo que desempeñaba en el Municipio de Barrancabermeja y que fuera suprimido(22).

2. El Consejo de Estado(23), mediante sentencia de 19 de agosto de 2010, la confirmó parcialmente, en lo relacionado con la inhibición frente al Decreto 237 de 27 de noviembre de 2001 y al Oficio SG-026 de 14 de enero de 2002; y declaró la nulidad parcial de los decretos 005 y 010 de 14 y 15 de enero de 2002, respectivamente, mediante los cuales se suprimió el cargo de jefe de unidad, código 207, grado 18 desempeñado por el ejecutante. En consecuencia, se ordenó el reintegro del actor al cargo que ocupaba y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, mientras estuvo cesante en el cargo. Asimismo ordenó el descuento de la indemnización recibida por la supresión del cargo, actualizar las sumas conforme al artículo 178 del C.C.A. y que la sentencia se cumpliera dentro de los plazos del artículo 176 y siguientes de la misma codificación.

3. La providencia anterior se aportó en fotocopia sin autenticar, y al folio 62 vuelto, obra la constancia suscrita por el secretario del tribunal que informa que la sentencia quedó ejecutoriada el 22 de noviembre de 2010 y que es primera copia que presta mérito ejecutivo, pero se trata de una fotocopia que no se encuentra autenticada.

4. Obra(24) en el expediente la fotocopia autenticada de la Resolución 1698 de 8 de julio de 2011, “Por medio de la cual se da cumplimiento a una sentencia judicial del honorable Consejo de Estado”. En este acto, el municipio de Barrancabermeja reconoció al ejecutante la suma de $294.542.631, por concepto de salarios, prestaciones y demás emolumentos derivados de la sentencia judicial proferida por el Consejo de Estado. Se observa, además, que en el mismo acto se dispuso que el 70% de esa cantidad fuera pagado al señor Rafael Hernández Acosta y el 30% restante a su apoderado.

5. Así mismo, se allegó fotocopia auténtica de la liquidación de la condena efectuada por el ente demandado.(25)

6. Obra la fotocopia simple de la Resolución 3414 de 15 de diciembre de 2011, “por medio de la cual se ordena la consignación de cesantía en cumplimiento de una sentencia judicial del honorable Consejo de Estado”. En este documento se reconoció al ejecutante la suma de $40.107.374, por concepto de cesantías.(26)

7. El ejecutante, el 21 de febrero de 2013, solicitó al municipio de Barrancabermeja el pago de intereses moratorios por valor de $56.224.696, según lo ordenado en la sentencia de 19 de agosto de 2010, del Consejo de Estado y de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Esta petición se negó a través de la comunicación SG 2469 de 30 de agosto de 2013(27).

Pues bien, la Sala considera que es del caso hacer las siguientes precisiones:

1. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encargó de regular los títulos ejecutivos(28) que son objeto de la jurisdicción, pero en cuanto al cobro de éstos el procedimiento que se sigue es el contemplado en el Código General del Proceso, el cual se aplica en su integridad(29).

2. Como se sabe la sentencia es un título ejecutivo suficiente y se ha dicho que existen dos formas para adelantar el proceso ejecutivo; la primera, a continuación del proceso ordinario, una vez cumplido el término de la ejecutoria de acuerdo con la ley, en el cual solo bastará con la presentación de un escrito referido a su cobro y, en tal caso, no es necesario aportar título toda vez que ya está en el proceso; la segunda, presentando una demanda autónoma e independiente en la cual es requisito indispensable, la formulación de pretensiones y acompañar el correspondiente título con las constancias que exige la ley para su ejecución.

En este caso, como se presentó una demanda nueva, lo cual se puede hacer, es requisito indispensable que se allegue el título ejecutivo base de recaudo, ya que de acuerdo con el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, se puede demandar ejecutivamente las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas de dinero. Asimismo, como la ejecución no se adelantó a continuación del proceso ordinario, se debe allegar la copia del título con las constancias exigidas por la ley. Recuérdese que el artículo 114 del Código General del Proceso modificó la forma de expedición de las copias de las providencias judiciales y señaló que cuando éstas se pretendan utilizar como título ejecutivo requerirán las constancias de su ejecutoria; y, además, las copias que expida el secretario se autenticarán cuando lo exija la ley o lo pida el interesado; y en el presente caso, es la ley la que exige que el título se allegue con las constancias de autenticación.

Entonces, en modo alguno puede desconocerse que para librar el mandamiento de pago, se requiere allegar el original del título ejecutivo o la copia del mismo pero debidamente autenticada, con la aclaración de que conforme al artículo 114 del Código General del Proceso, no es necesario que en él se señale que se trata de la primera copia que presta mérito ejecutivo, toda vez que la norma no lo exige, pero que sí se requiere la constancia sobre su autenticidad. Se trata, por tanto, de un requisito que no se puede suplir con ningún otro documento. En consecuencia, por las razones aquí expuestas, se confirmará la decisión de primera instancia.

De la solicitud de exhibición de documentos

La parte ejecutante, en su escrito de demanda, hizo una solicitud especial dirigida a que en los términos del artículo 265 y siguientes del Código General del Proceso, de manera previa a librar el mandamiento ejecutivo, se requiera al Municipio de Barrancabermeja para que exhiba y aporte la primera copia de las sentencias de 16 de julio de 2009 y 19 de agosto de 2010, del Tribunal Administrativo de Santander y del Consejo de Estado, respectivamente.

Dice el actor que con la acción exhibitoria, se pretende que el accionado aporte al presente proceso la primera copia que presta mérito ejecutivo de las mencionadas sentencias, lo cual es necesario para el presente asunto, pero que por capricho y negligencia de la administración, no se ha efectuado el desglose solicitado.

Para efectos de resolver la petición anterior, se debe acudir a la regulación de la figura de la exhibición de documentos contenida en el Código General del Proceso, el cual se aplica en este caso por la integración normativa que consagra el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto dispone que en los aspectos no regulados en ésta, se seguirá el Código de Procedimiento Civil(30), en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a esta jurisdicción.

Al respecto de la exhibición de documentos, el artículo 265 del Código General del Proceso regula lo siguiente:

“Artículo 265. Procedencia de la exhibición. La parte que pretenda utilizar documentos o cosas muebles que se hallen en poder de otra parte o de un tercero, deberá solicitar, en la oportunidad para pedir pruebas, que se ordene su exhibición.

La lectura de la norma informa que la oportunidad para pedir la exhibición de documentos, para el caso en concreto, las sentencias de primera y segunda instancia, es en la etapa para pedir pruebas; y en este caso, el proceso no se encuentra en dicha etapa ya que hasta ahora se está estudiando la posibilidad de proferir o no el mandamiento de pago solicitado.

Por su parte el artículo 266 de la misma codificación, en lo relacionado con el trámite de la exhibición de los documentos, dispone lo siguiente:

“Artículo 266. Trámite de la exhibición. Quien pida la exhibición expresará los hechos que pretende demostrar y deberá afirmar que el documento o cosa se encuentran en poder de la persona llamada a exhibirlos, su clase y la relación que tenga con aquellos hechos. Si la solicitud reúne los anteriores requisitos el juez ordenará que se realice la exhibición en la respectiva audiencia y señalará la forma en que debe hacerse.

Cuando la persona a quien se ordena la exhibición sea un tercero, el auto respectivo se le notificará por aviso.

Presentado el documento el juez lo hará transcribir o reproducir, a menos que quien lo exhiba permita que se incorpore al expediente. De la misma manera procederá cuando se exhiba espontáneamente un documento. Si se trata de cosa distinta de documento el juez ordenará elaborar una representación física mediante fotografías, videograbación o cualquier otro medio idóneo”.

De acuerdo con la disposición anterior, se observa que en el trámite de la exhibición, el interesado debe expresar los hechos que se pretende probar y, además, afirmar que el documento se encuentra en poder, en este caso, del municipio de Barrancabermeja.

Frente a la petición de exhibición de documentos, se observa lo siguiente:

1. La solicitud no se formula en la etapa indicada por el artículo 265 del Código General del Proceso, es decir, en la oportunidad para pedir pruebas sino antes de que inicie el proceso.

2. No se expresaron los hechos que se pretenden demostrar y la relación que se tiene con ellos, pues, solamente se afirmó que el documento se encontraba en poder del municipio de Barrancabermeja.

Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta que la solicitud no reúne los requisitos señalados en las normas arriba indicadas, el juez no puede ordenar que se realice la exhibición pretendida, que es lo que ocurre en este caso, en donde la petición no cumple con las exigencias para su procedencia.

Se concluye, entonces, que comoquiera que el título ejecutivo allegado no reúne los requisitos de forma, esto es, aportarse en original o en copia con la debida autenticación y, además, de no cumplirse lo requerido por la ley para que proceda la exhibición de documentos, por las razones aquí expuestas, se confirmará la decisión de primera instancia.

Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección “B”,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto de 27 de febrero de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso ejecutivo adelantado por el señor Rafael Hernández Acosta contra el municipio de Barrancabermeja, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Se reconoce al doctor Álvaro Rueda Urquijo como apoderado del municipio de Barrancabermeja, de acuerdo con el memorial poder que obra al folio 113 del expediente.

3. Por la Secretaría de la Sección Segunda devuélvase el proceso al Tribunal Administrativo de Santander, y déjense las constancias de rigor.

Aprobado en las sesión de la fecha

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

4 Hoy Código General del Proceso.

5 El Proceso Civil, parte especial, 7ª edición 1991, Págs. 822 a 824.

6 ib.

7 Davis Echandía.

8 ib.

9 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil quince (2015). Expediente 200012331000 2011-00548 01 (2586-2013), proceso ejecutivo, actor: Yesid Fernando Romero Pineda, C/. Nacion - Mindefensa - Ejército Nacional. Tema: Apelación de la sentencia que resolvió las excepciones.

10 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. 14 de mayo de 2014, Expediente 33.586. C. P. Enrique Gil Botero, citada en el libro del profesor Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo “La acción ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa”. 5ª Edición. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. página 59.

11 Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo.

12 Página 60.

13 Página 60.

14 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente 150012333000-2013.00870-02 (0577-2017). Demandante: Dolly Castañeda y Rubén Darío Mejía, demandado: departamento de Boyacá.

15 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

16 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.

17 Ver artículo 442 de la Ley 1564 de 2012.

18 Ver artículos 372 y 373 C.G.P.

19 Ver artículos 321, 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329 y 330 del C.G.P.

20 Derecho Procesal Administrativo, Página 551, Octava Edición, Señal Editora, 2013.

21 Artículo 422 C.G.P.

22 Folio 9.

23 Folio 36.

24 Folio 64.

25 Folio 68 a 73.

26 Folio 74.

27 Folio 81.

28 Artículo 297.

29 Artículo 422 y siguientes.

30 Hoy Código General del proceso.