Auto 2016-01541 de diciembre 5 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente: 25000-23-41-000-2016-01541-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra el auto de 4 de agosto de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Actora: EquionEnergíaLimited

Tesis: Se confirma auto apelado. El Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible no tiene legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no fue la entidad que profirió el acto demandado

Bogotá, D.C., cinco de diciembre de dos mil diecisiete.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la actora contra la decisión adoptada en la audiencia inicial de 4 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B que desvinculó del proceso al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible por considerar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva.

I. Antecedentes

La empresa Equion Energía Limited, a través de apoderada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 del CPACA, instauró demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los parágrafos de los artículos primero y segundo del Auto 5849 de 15 de diciembre de 2015 “Por el cual se efectúa seguimiento y control ambiental” expedido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA(1).

A título de restablecimiento del derecho pretende que se declare que la base de liquidación para calcular la obligación del 1%(2), exclusivamente está conformada por los rubros señalados en el artículo 3º del Decreto 1900 de 2006.

II. Fundamentos de la providencia apelada

Mediante decisión de 4 de agosto de 2017 proferida en la audiencia inicial, el a quo desvinculó de la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio, al Ministerio del Medio Ambiente por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Consideró que, el acto administrativo demandado fue expedido por la ANLA, que aunque no tiene personería jurídica, sí tiene capacidad para comparecer en juicio, y que conforme al artículo 159 del CPACA, la Nación estará representada para efectos judiciales, por la persona de mayor jerarquía de la entidad que expidió el acto demandado.

III. Fundamentos del recurso

La actora apeló la decisión de primera instancia con el argumento de que si bien la ANLA tiene la representación judicial en este caso, el Ministerio fue el que otorgó la licencia ambiental y de alguna manera fijó los lineamientos y los criterios por los cuáles la demandante debía liquidar el 1% establecido en el artículo 216 del Decreto 1900 de 2006.

IV. Consideraciones de la Sala Unitaria

En el caso objeto de estudio, el a quo desvinculó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del proceso instaurado por la actora, al considerar que no tiene legitimación en la causa por pasiva, por cuanto el acto administrativo controvertido fue emitido por la ANLA esto es, el Auto 5849 de 15 de diciembre de 2015, y que conforme al artículo 159 del CPACA, la representación de la Nación para el caso en concreto está en cabeza del director de esta entidad.

Por su parte, la actora sostuvo que si bien la representación judicial está a cargo de la ANLA, el ministerio fue el que expidió la licencia ambiental.

Teniendo en cuenta los argumentos expuestos, es claro que el problema jurídico del presente asunto se circunscribe a determinar si el ministerio tiene o no legitimación en la causa por pasiva, frente al presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Para dilucidar el problema jurídico planteado, es menester señalar que la legitimación en la causa por pasiva es la opción que tiene el demandado para contradecir las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. Las personas con legitimación en la causa se encuentran directamente vinculadas con las pretensiones de la demanda, ya sea, como demandante o demandado.

Ahora bien, se debe indicar que mediante el Decreto 3573 de 27 de septiembre de 2011(3), se trasladó a la ANLA algunas funciones que anteriormente tenía el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entre ellas, las de otorgar licencias ambientales y adelantar procedimientos investigativos y realizar seguimiento de licencias, permisos y tramites ambientales.

De igual modo, el Decreto-Ley 3570 de 2011(4), le otorgó al ministerio entre otras, las siguientes funciones:

“[…] 1. Diseñar y formular la política nacional en relación con el ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar su conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente.

2. Diseñar y regular las políticas públicas y las condiciones generales para el saneamiento del ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural, en todos los sectores económicos y productivos.

3. Apoyar a los demás ministerios y entidades estatales, en la formulación de las políticas públicas, de competencia de los mismos, que tengan implicaciones de carácter ambiental y desarrollo sostenible, y establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en esta formulación de las políticas sectoriales […]”.

En el mismo sentido, es necesario identificar las funciones que tiene la ANLA, de acuerdo con el artículo 3º del Decreto-Ley 3573 de 2011, el cual dispone:

“[…] ART. 3º—Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales —ANLA— cumplirá, las siguientes funciones:

1. Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos.

2. Realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales.

3. Administrar el sistema de licencias, permisos y trámites ambientales —SILA— y ventanilla integral de trámites ambientales en línea —Vital—.

4. Velar porque se surtan los mecanismos de participación ciudadana de que trata la ley relativos a licencias, permisos y trámites ambientales.

5. Implementar estrategias dirigidas al cuidado, custodia y correcto manejo de la información de los expedientes de licencias, permisos y trámites ambientales.

6. Apoyar la elaboración de la reglamentación en materia ambiental.

7. Adelantar y culminar el procedimiento de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1333 de 2009 o la norma que la modifique o sustituya.

8. Adelantar los cobros coactivos de las sumas que le sean adeudadas a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales —ANLA— por todos los conceptos que procedan.

9. Ordenar la suspensión de los trabajos o actividades, en los casos en los que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible haga uso del ejercicio discrecional y selectivo sobre los asuntos asignados a las corporaciones autónomas regionales.

10. Aprobar los actos administrativos de licencias ambientales para explotaciones mineras y de construcción de infraestructura vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal de que tratan los artículos 34, 35 y 39 de la Ley 99 de 1993.

11. Dirimir los conflictos de competencia cuando el proyecto, obra o actividad sujeto a licencia o permiso ambiental se desarrolle en jurisdicción de dos o más autoridades ambientales.

12. Desarrollar la política de gestión de información requerida para el cumplimiento de su objeto.

13. AsumirlarepresentaciónjudicialyextrajudicialdelaNaciónenlosasuntosdesucompetencia.

14. Las demás funciones que le asigne la ley […]” subraya la sala.

De las normas transcritas, el despacho observa que dentro de las funciones del ministerio no se encuentran las de otorgamiento y seguimiento de licencias ambientales, y que si bien es cierto que la actora en su recurso señaló que la licencia ambiental que ostenta, fue otorgada por este, no lo es menos que desde septiembre de 2011, las funciones de otorgamiento y seguimiento de licencias ya no son de su competencia, sino que, por el contrario, se trasladaron a la ANLA, que en virtud de estas expidió el acto administrativo 5849 de 15 de diciembre de 2015, objeto de la presente demanda.

En consecuencia, la Sala Unitaria concluye que, el ministerio no tiene relación directa con las pretensiones de la demanda, toda vez que esa competencia fue asumida por la ANLA, de modo tal que no tiene legitimación en la causa por pasiva.

A su vez, el despacho señala que el artículo 159 del CPACA establece que la representación de la Nación estará a cargo de la entidad que expidió el acto administrativo demandado, que para el caso en concreto es la ANLA y no el ministerio.

Por lo procedente, se confirmará el auto apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

RESUELVE:

CONFÍRMASE el proveído apelado, que desvinculó del proceso al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

1 En adelante ANLA.

2 Ley 99 de 1993. “Artículo 43. Reglamentado por el Decreto Nacional 155 de 2004. Tasas por utilización de aguas. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974. El Gobierno nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas.

El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente artículo.

PAR.—Reglamentado por el Decreto Nacional 1900 de 2006, modificado por el art. 216, Ley 1450 de 2011. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto”. (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

3 “Por el cual se crea una Unidad Administrativa Especial, se determinan sus objetivos, estructura y funciones”.

4 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible”.