Auto 2016-682/2910-2016 de diciembre 18 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”

Rad.: 110010325000201600682 00 (2910-2016)

Solicitante: Germán Humberto Sicard Zerda

Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones

Tema: Extensión de la jurisprudencia - Ley 1437 de 2011

Asunto: Resuelve solicitud de retiro de mecanismo de extensión de jurisprudencia

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá D.C., dieciocho de diciembre de dos mil diecisiete.

El despacho procede a resolver sobre el retiro de la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el apoderado de la parte actora, según el informe de secretaría de la Sección Segunda(1).

I. Antecedentes

1.1. Solicitud de extensión de jurisprudencia ante la autoridad administrativa - artículo 102 Ley 1437 de 2011.

El señor Germán Humberto Sicard Zerda, solicitó ante la Administradora Colombiana de Pensiones, el 4 de abril de 2016(2), solicitud de extensión de la jurisprudencia prevista en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, con el objeto que se le extendieran los efectos de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, el 1º de agosto de 2013, radicación 11001-03-25-000-2009-00090-00 (1211-09)(3), mediante la cual estableció la diferencia existente entre la adquisición de la pensión de vejez, esto es, cuando se reúnen los requisitos mínimos legales, y el disfrute de la misma, referida al pago de las mesadas.

A través de la citada sentencia, se resolvió una acción de simple nulidad contra los numerales 3 y 4 de la Circular Conjunta 001 de 24 de enero de 2005(4), proferida por los ministerios de Hacienda y Crédito Público, y de la Protección Social, mediante los cuales se desarrolló el alcance de los artículos 17 y parágrafo 3º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 4º y 9º de la Ley 797 de 2003(5).

Al respecto, la Sala de Decisión consideró que el inciso segundo del numeral 4 estipuló condiciones para el disfrute de las mesadas pensionales que no se deducen y que van más allá de lo dispuesto por los artículos 13 y 35 del Acuerdo 49 de 1990(6), de manera que se configuró una extralimitación en las funciones de la vicepresidencia de pensiones y la dirección jurídica del Instituto de Seguros Sociales, por cuanto no son competentes para crear condiciones adicionales para gozar de la pensión, diferentes a las previstas en el citado acuerdo; razón por la cual, decretó la nulidad de la disposición controvertida.

Como consecuencia de la extensión de los efectos de la sentencia en cita, reclamó la inclusión inmediata en la nómina de pensionados de manera retroactiva a partir de 1º de mayo de 2011, con ocasión del reconocimiento de la pensión de vejez, con la respectiva indexación de las once mesadas pensionales (incluida la prima del año 2011).

La petición se negó mediante la Resolución GNR 147123 del 19 de mayo de 2016(7) expedida por el gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones, al considerar que no se encuentra demostrado el retiro del servicio del solicitante, razón por la cual, es improcedente la solicitud de inclusión en la nómina de pensionados.

1.2. Solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado - artículo 269 Ley 1437 de 2011.

La parte solicitante acudió ante esta corporación el 5 de julio de 2016(8), para los fines establecidos en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011(9), dentro de la oportunidad legal, a fin de que se analice la aplicación de dicho mecanismo jurídico.

Posteriormente, a través de escrito radicado el 18de agosto de 2017(10), solicitó el retiro del mecanismo de extensión de la jurisprudencia presentado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 del Código General del Proceso - Ley 1564 de 2012(11).

II. Consideraciones

En atención a la solicitud que antecede, formulada por el apoderado judicial de la parte convocante, el despacho procederá a decidir acerca de la solicitud, para lo cual se planteará el siguiente:

2.1. Problema jurídico.

Consiste en establecer si dentro del trámite para la extensión de la jurisprudencia previsto en el artículo Titulo VII, Capítulo I del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, se encuentra contemplada la figura jurídica del retiro de dicho mecanismo especial.

2.2. Procedimiento legal de la extensión de jurisprudencia contemplado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El mecanismo jurídico de solicitud de extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado está previsto en los artículos 10, 102, 269 y 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011. El primero, consagró el deber general de las autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme las normas jurídicas a situaciones que comportan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. El segundo, estableció los requisitos formales la petición especial y reguló el trámite ante la administración. El tercero, previó el procedimiento que el peticionario puede adelantar ante el Consejo de Estado en caso de que la solicitud sea negada parcial o totalmente, o en el evento en que la autoridad pública guarde silencio. Y el cuarto, definió las sentencias de unificación jurisprudencial para el mecanismo de extensión de jurisprudencia.

Como se señaló, el primer procedimiento es de naturaleza administrativa en el que interviene el peticionario y la autoridad pública de quien se pretende el reconocimiento de un derecho, junto con la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, cuando a ello haya lugar, y en el evento en que culmine con una “negativa de extender los efectos de una sentencia de unificación”, a solicitud de parte, puesto que no se trata de una facultad oficiosa, se puede dar inicio al segundo procedimiento que se surte entre las mismas partes ante el Consejo de Estado, a efectos de que sea esta autoridad judicial quien determine la aplicabilidad de la figura en cuestión, para el caso concreto.

En ese orden de ideas, se trata de un mecanismo contemplado por el legislador como parte del grupo de medidas adoptadas en aras de la descongestión que demanda el aparato jurisdiccional colombiano. Procedimiento especial que parte del presupuesto de la existencia de las sentencias de unificación, entendidas normativamente(12) como aquellas que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia, las dictadas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996(13).

Para que la solicitud ante esta corporación pueda cumplir su cometido, es indispensable que para su presentación se verifique el cumplimiento de determinados requisitos, los cuales condicionan la viabilidad de su ejercicio, pues se derivan del contenido específico de la misma, por tratarse atributos de la figura y no del caso que involucra.

De conformidad con los artículos 269 a 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, la solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado, debe interponerse por medio de escrito razonado que reúna las exigencias establecidas en el artículo 102 del citado estatuto procesal(14), con indicación de la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor, acompañado de la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

Allegada la solicitud en cumplimiento de los requisitos descritos, se ordena correr traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término común. de 30 días para que aporten las pruebas que consideren; vencido dicho periodo, se convocará a audiencia en la cual se escucharán las alegaciones de las partes y se adoptará la decisión a que haya lugar.

En tal virtud, se concluye que es un procedimiento compuesto por: (1) solicitud; (ii) traslado y (iii) audiencia de alegatos y decisión.

De la lectura de las normas de la Ley 1437 de 2011 que establecen el trámite para resolver solicitudes de extensión de la jurisprudencia (arts. 10, 102 y 269) se infiere que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló lo atiente a la figura del retiro de este mecanismo especial.

Por lo anterior, se procederá a realizar una integración normativa con las normas del proceso contencioso administrativo, que en el Título V “Demanda y proceso contencioso administrativo” Capítulo IV “Trámite de la demanda”, que estableció el retiro de la demanda, en los siguientes términos:

“ART. 174.—Retiro de la demanda: El demandante podrá retirar la demanda siempre que no se hubiera notificado a ninguno de los demandados ni al Ministerio Público y no se hubieran practicado medidas cautelares”. [Se destaca].

De la norma antes transcrita, se concluye que el demandante puede retirar la demanda, siempre que no se hubiera notificado a la parte pasiva ni al Ministerio Público.

2.3. Del caso concreto.

En el sub examine, la parte actora presentó la solicitud de retiro de la extensión de la jurisprudencia, con fundamento en el artículo 92 del Código General del Proceso - Ley 1564 de 2012(15).

Al respecto, el despacho señala que tal como se consideró en el acápite precedente, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, previó una norma especial en tratándose del retiro de la demanda dentro del trámite del proceso contencioso administrativo; razón por la cual, por integración normativa se aplicará dicha disposición y en consecuencia, se analizará si se cumplen los presupuestos para aceptar la solicitud de la parte actora.

El despacho observa que dentro del presente asunto, no se ha ordenado correr traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia, a la entidad pública convocada ni al Ministerio Público, de conformidad con el inciso segundo del artículo 269 ibídem(16), ni a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado(17).

En consecuencia, teniendo en cuenta que el retiro del mecanismo de extensión de jurisprudencia, fue presentado por el apoderado de la parte actora, quien cuenta con dicha facultad, según se observa en el poder conferido que obra a folio 1 del expediente, y debido a que no .se corrió traslado a la entidad pública convocada, ni a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como al Ministerio Público, se procederá a aceptar la solicitud de retiro de la solicitud de extensión de jurisprudencia, tal como se señalará en la parte considerativa de esta providencia.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

1. ACEPTAR el retiro de la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el apoderado de la parte solicitante, doctor Willer Jonne Arteaga Pérez, identificado con C.C. 1.026.271.190 de Bogotá y T.P. 255.669 del Consejo Superior de la Judicatura contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.

2. No se condena en costas al no haberse causado.

3. En firme esta providencia, archivar el resto de las piezas procesales, dejando previamente las anotaciones y constancias de rigor en el sistema de información judicial.

Notifíquese y cúmplase.

Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 

1 De 18 de agosto de 2017, que obra a folio 121 del expediente.

2 Según se observa a folios 80 a 93 del expediente.

3 Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

4 En la sentencia, se hizo alusión a las circulares señaladas, así:
“Al respecto se tiene que de la lectura de lo expuesto por el actor, se concluye que éste se refiere al numeral 4 de la Circular 521 de 2006 que señala:
“Si el afiliado dependiente, después de haber cumplido los requisitos para la pensión de vejez, no le aparece registrado el retiro del sistema general de pensiones en su historia laboral, la pensión debe reconocerse a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados, aún en el evento de que hubiere dejado de cotizar y lógicamente se encuentre en mora en el pago cotizaciones. En este caso, si el trabajador o empleador puede probar la desvinculación laboral, mediante la liquidación de prestaciones y otro medio probatorio conducente y legalmente válido, podrá solicitar el retiro retroactivo del sistema (art. 23 D. 1818/96). Obtenido el retiro en la forma señalada habrá lugar a la modificación de la fecha inicial de pago de la pensión.
Igual procedimiento se debe seguir cuando el trabajador venía afiliado con varios empleadores y no aparece registrado el retiro con la totalidad de estos, es decir, se reconoce a corte de nómina”.
Ahora bien, la Circular 2643 de 2006, dejó sin valor el inciso segundo del numeral 4 de la Circular 521 de 2006 que viene de transcribirse, y en su lugar dispuso que:
“Por tanto, el retiro del sistema para el pago del retroactivo pensional solamente será exigible con relación al último empleador, con excepción de —aquellos casos en los cuales la última cotización efectuada por los demás empleadores que hayan omitido reportar el retiro no sea superior a cuatro (4) años —contados desde el reporte de la novedad del retiro del último empleador—, y en consecuencia se declara sin valor y efecto el inciso segundo del numeral 4º de la Circular 521 del 2 de diciembre de 2002”.

5 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales.
[...]
3. No obstante, si pese a tener satisfechos los requisitos para pensionarse anticipadamente el trabajador decide no hacerlo, el empleador está obligado a continuar efectuando las cotizaciones a su cargo mientras dure la relación laboral, por tratarse de afiliados obligatorios al sistema.
4. La persona que reúna los requisitos para acceder a la pensión mínima de vejez puede pensionarse, o seguir trabajando; en este último evento, por tratarse de afiliados obligatorios al sistema general de pensiones conforme lo prevé el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, se continuarán realizando les cotizaciones durante la vigencia del vínculo laboral, con el objeto de incrementar el monto de la pensión.
Lo anterior sin perjuicio de la facultad que tiene el empleador de terminar la relación laboral invocando como justa causa el cumplimiento de requisitos para acceder a la pensión”.

6 “ART. 35.—Forma de pago de las pensiones por invalidez y vejez. Las pensiones del Seguro Social se pagarán por mensualidades vencidas, previo el retiro del asegurado del servicio o del régimen, según el caso, para que pueda entrar a disfrutar de la pensión. El instituto podrá exigir cuando lo estime conveniente, la comprobación de la supervivencia del pensionado, como condición para el pago de la pensión, cuando tal pago se efectúe por interpuesta persona”.

7 Folios 95 a 99.

8 Folios 100 a 114.

9 “ART. 269.—Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente [...]”.

10 Folio 120 del expediente.

11 “ART. 92—Retiro de la demanda. El demandante podrá retirar la demanda mientras no se hayan notificado a ninguno de los demandados [...]”.

12 Artículo 270 de la Ley 1437 de 2011.

13 “ART. 36A.—Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. Adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los tribunales administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia (...)”.

14 “ART. 102.—Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades.
(...) Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:
1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.
3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.
Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.
La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos Jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.
Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones:
1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.
2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.
3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269”.

15 “ART. 92.—Retiro de la demanda. El demandante podrá retirar la demanda mientras no se haya notificado a ninguno de los demandados. Si hubiere medidas cautelares practicadas, será necesario auto que autorice el retiro, en el cual se ordenará el levantamiento de aquellas y se condenará al demandante al pago de perjuicios, salvo acuerdo de las partes.
El trámite del incidente para la regulación de tales perjuicios se sujetará a lo previsto en el artículo 283, y no impedirá el retiro de la demanda”.

16 “ART. 269.—Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros.
[...]
Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código”.

17 De conformidad con lo señalado en el artículo 616 del Código General del Proceso - Ley 1564 de 2012.
“ART. 616.—Modifíquese el inciso 2º del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:
“Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código”.