Auto 2017-00033 de septiembre 21 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Expediente: 11001032800020170003300

Consejera Ponente:

Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Demandante: Sergio Alonso Velásquez Mesa

Demandado: Beatriz Elena Gil Garavito (Alcaldesa de Palestina - Caldas).

Electoral de única instancia.

Solicitud de asunción del asunto por importancia jurídica.

Bogotá, D.C., veintiuno de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia

Esta Sala es competente para resolver la solicitud de conocimiento por Importancia Jurídica, en atención a lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 37 de la Ley 270 de 1996(1) —Estatutaria de la Justicia—, en el numeral 3º del artículo 111(2) y el artículo 271 del C.P.A.C.A(3), en armonía con la parte final del inciso de este último artículo que dispone que: “Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación de esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan (…) de los tribunales, según sea el caso” y dado que por Reglamento Interno (A. 58/99), se trata de un tema propio de nulidad electoral de competencia en única instancia de uno de los tribunales administrativos, corresponde a la Sección Quinta —por ser la Sala especializada en el tema—, decidir si asume la competencia de este vocativo, de cara a las razones que expone el memorialista.

2.2. Presupuestos.

Valga recordar que el calificativo de importancia jurídica ha estado presente en nuestra legislación desde tiempo atrás. En efecto, el artículo 130 del anterior CCA disponía que junto a la trascendencia social, podía la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, avocar el conocimiento del asunto. Lo propio, se ve en la Ley 270 de 1994, cuando en el artículo 37 en el numeral 5º asigna a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como función especial el “Resolver los asuntos que le remitan las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social si, por estimar fundado el motivo, resuelve asumir competencia”.

Actualmente, según lo establecido por el artículo 271 del CPACA, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo —o la Sala Especializada, según el caso— está facultada para conocer de los asuntos de segunda o única instancia que se encuentren pendientes de fallo en sus secciones o subsecciones o en los Tribunales Administrativos de Distrito Judicial, es decir, que hayan superado todo el trámite procesal, con un exclusivo propósito consistente en “sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial”, conforme a las voces de la norma en cita.

La iniciativa puede provenir de la misma Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de oficio a motu proprio o por la remisión que haga alguna de las Secciones o Subsecciones del propio Consejo de Estado o de los tribunales, o a petición de parte o por solicitud del Ministerio Público. Trámite que también puede surtirse por las Secciones Especializadas del Consejo de Estado respecto de las subsecciones de la propia corporación o de los tribunales, según el caso.

Para las partes, el legislador estableció una carga procesal argumentativa y es que la petición deba contener “(…) una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia”.

En pronunciamiento anterior(4), se dejaron entrever, los alcances y entendimiento de las causales consagradas por el CPACA, como hechos constitutivos del conocimiento o bien de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en los asuntos que, en principio, eran de una Sección y similar predicamento se extiende a las salas especializadas en los eventos respecto de sus subsecciones y de los tribunales de distrito judicial, en razón a la especialidad de la naturaleza de la materia a analizar:

“(…) bien puede decirse que el contorno normativo que delinea los conceptos contenidos en el inciso 3º del artículo 271 del CPACA, acorde con los principios constitucionales que propenden por la búsqueda de los fines sobre los cuales se erige nuestro Estado social de derecho y en especial aquellos que gobiernan la administración de justicias, ofrece alternativas que permiten superar la indeterminación de las categorías que hacen parte de la precitada norma, para llevarlas a un espacio de mayor precisión, identificación y concreción, tal y como se evidencia en los subsecuentes epígrafes del presente proveído.

“Así, el primero que se enuncia es la importancia jurídica, que ha de entenderse, al menos, como la alta connotación que tiene un asunto dentro del mundo jurídico, en la medida en que es capaz de incidir en él de forma transversal y determinante, bien sea porque toca bienes o instituciones materiales o inmateriales que figuran dentro de la más elevada escala de protección estatal, demanda la construcción de un parámetro de interpretación que resulta necesario para el orden normativo mismo, propugna por un avance significativo en la tradición jurídica nacional o internacional, el constituyente o legislador le han dado esa connotación, o porque el desarrollo jurisprudencial así lo sugiere. También podría expresarse en términos de “(…) la necesidad que ve la respectiva Sala de abordar un tema que reviste un interés jurídico superlativo dada su novedad, dificultad teórica y/o práctica o impacto sobre el ordenamiento jurídico (…)”(5).

A renglón seguido, se habla de la trascendencia económica o social. Estas dos características son asimilables a la descrita en el párrafo anterior, pero la gran diferencia, por evidente que parezca, es la órbita que impacta la decisión concerniente al asunto a examinar, en este caso, la económica —en punto a la magnitud de la afectación que pueda recibir el patrimonio público, o el privado, según el caso— o la social —dado el alcance que pudiera tener en el conglomerado social, tanto en términos cuantitativos como cualitativos—.

Sobre este particular, conviene indicar que una de las definiciones que el diccionario de la Real Academia de España atribuye al vocablo trascendencia es la siguiente: “Resultado, consecuencia de índole grave o muy importante”.

Así las cosas, la trascendencia económica o la social están determinadas por un factor subjetivo, en cuanto se refieren a la importancia del resultado, pero claramente objetivable en la medida en que los criterios de priorización no pueden ser otros que los que desprenden de la vigencia del orden constitucional y, principalmente, todos aquellos que, de alguna forma, obstruyen o promueven la realización de los fines del Estado.

“Por otro lado, se menciona la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia. La primera hipótesis apareja la novedad del asunto a discutir o, por lo menos, la inexistencia de un pronunciamiento previo por parte del órgano de cierre; mientras que la segunda, en cambio, tiene como presupuesto la existencia de pronunciamientos que encierran posiciones divergentes sobre un mismo tema, que ameritan una decisión que zanje las diferencias existentes en aras de dar coherencia a la jurisprudencia y garantizar la igualdad y la seguridad jurídica en las sucesivas decisiones judiciales”.

Esbozados los alcances de cada evento que da lugar a que la Sala Electoral conozca de un asunto, que por vía del reglamento de la corporación y en atención a que la competencia le es propia a la sección especializada por la naturaleza del asunto, en este caso, la demanda contra el acto electoral de la designación de la alcaldesa del municipio de Palestina (departamento del Caldas), se aplicarán y analizarán los argumentos expuestos por la parte procesal solicitante de la remisión al Consejo de Estado.

2.3. Caso Concreto.

Acorde con lo explicado en líneas precedentes, la solicitud incoada por la parte actora, para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento de un asunto que es de competencia, en única instancia, de uno de sus tribunales Contencioso Administrativo de Distrito Judicial, debe cumplir con unas exigencia argumentativas encaminadas a demostrar las razones de “(…) importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia”.

Por tal motivo, es desde esa premisa que deben examinarse los motivos de selección expuestos por el memorialista. Y en tal sentido, es menester evaluar si ellos se avienen a alguno de tales criterios establecidos por el legislador.

De acuerdo con la solicitud que hace el demandante, los derroteros o justificaciones que le llevan a pretender que sea la Sección Quinta del Consejo de Estado quien falle el proceso de nulidad electoral que se incoó contra al acto declaratorio de elección de la Alcaldesa Municipal de Palestina (Departamento de Caldas) Beatriz Elena Gil Garavito, el proceso, en la actualidad, se encuentra con proyecto de fallo elaborado por el Magistrado Ponente doctor Jairo Ángel Gómez Peña y, la solicitud por importancia jurídica se sustentó en los siguientes pilares fundamentales, a saber:

2.3.1. Sentar jurisprudencia en los eventos en que en un mismo período constitucional se han declarado nulas las elecciones de quienes han sido nombrados uno tras otro y para el mismo cargo público y en un mismo ente territorial.

2.3.2. Importancia jurídica, que impone la unificación jurisprudencial por parte del Consejo de Estado, para que guíe o direccione las decisiones de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en todo el país sobre el mencionado evento.

Es un asunto sui géneris sobre el que no se ha sentado ni existe jurisprudencia vigente que pueda consultarse en el ordenamiento jurídico colombiano que permita la materialización del principio de seguridad jurídica que debe aplicarse en el Estado de Derecho colombiano.

2.3.3. Transcendencia social que sustenta en los siguientes hechos:

a) Por el novísimo caso: dentro del Departamento de Caldas, es la primera vez que se invoca, como causal de nulidad en la elección de un alcalde, la doble militancia política, también conocido como trasfuguismo político. El Tribunal Administrativo de Caldas no ha declarado la nulidad de la elección de algún alcalde municipal fundamentado en la causal de doble militancia política.

b) Porque al ser de única instancia, no cuenta con el principio de la doble instancia que permitiría la interposición de un recurso de apelación frente a la sentencia que defina la controversia. Por ello, el asunto se torna relevante social y jurídicamente y la comunidad Caldense se encuentra expectante frente a la decisión que en particular se provea, y es aquí en donde se establece la importancia social que enviste el caso que nos ocupa.

c) La publicación en el diario regional “La Patria” sobre las vicisitudes de la discusión en sala de la ponencia de sentencia y su retraso ante el desacuerdo de los magistrados del tribunal a quo que no se acompasa con el principio de transparencia en los asuntos jurisdiccionales.

d) La transgresión de los términos para proferir fallo, que han sido excedidos, conforme la disposición contenida en el artículo 181 del CPACA.

De las razones o motivos expuestos por el solicitante, la Sala en forma temprana, se abstendrá de analizar algunos de los planteamientos en que se sustenta la trascendencia social, por cuanto se evidencia que tienen el propósito de cuestionar el procedimiento desplegado por el tribunal a quo, como acontece con los argumentos de haberse excedido los términos para proferir el fallo (art. 181 CPACA) o la falta de acuerdo entre los magistrados para adoptar la decisión, porque son temáticas ajenas a la unificación de la jurisprudencia y no responden a los criterios ni a los contenidos de importancia jurídica, transcendencia económica o social o de unificación jurisprudencial.

Tampoco, dentro de la teleología de la figura de unificación consagrada en el artículo 271 del CPACA, es de recibo argumentar que se trata de un proceso de única instancia y que ello impediría que la temática fuera analizada por el operador ad quem, pues dar aceptación a ese derrotero, implicaría que todo lo que se tramita en única instancia ante tribunales administrativos deba ser conocido por el Consejo de Estado, bien por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o bien por la correspondiente Sección especializada, dentro de los parámetros del artículo en cita, lo cual no responde a la previsión hecha por el legislador.

Se afirma de ese modo, por cuanto esos planteamientos corresponden al panorama propio y particular del proceso dentro de su desenvolvimiento y progresión de etapas hasta llegar a la sentencia, a similitud de lo que acontece con cualquier trámite o postulación procesal, que por regla general, no tienen mérito que permita predicar per se el traslado de la competencia para conocer del Tribunal Contencioso Administrativo de Distrito Judicial a la Sección especializada en el tema (electoral), pues para ello se requiere que el asunto exceda la normalidad y la generalidad en el tratamiento del caso, de cara a las causales taxativa que prevé el artículo 271 en cita.

Tampoco es de recibo el motivo que se sustenta en lo divulgado por un medio de comunicación, concretamente en el Diario La Patria, no solo porque ello resulta ajeno a los eventos previstos en la Ley como causas para pasar el conocimiento del asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sino porque ello hace parte del pensamiento del autor de la noticia, del diario o prensa escrita y, por ende, mal haría un operador jurídico corporativo en trasladar una competencia por la opinión o manifestación de un ciudadano, cuyo derecho libre de opinión está protegido por la Constitución Política.

Resta entonces el análisis del fundamento respecto de los siguientes ítems:

i) Sentar jurisprudencia en los eventos en que en un mismo período constitucional se han declarado nulas las elecciones de quienes han sido nombrados uno tras otro y para el mismo cargo público y en un mismo ente territorial.

En este momento del proceso, no se evidencia que la posible declaratoria de nulidad electoral frente a la designación que en forma escalonada se ha hecho, sea un tema que amerite, dentro de las generalidades jurídico normativas, un punto para esclarecer mediante la unificación jurisprudencial, pues ello lo que denota a priori, es tal vez y eventualmente inconvenientes en la logística y en la materialización de los programas, planes, actividades y gobernabilidad, de cara al cargo, pero no aspectos que se adviertan requieran sentar jurisprudencia.

En efecto, sentar jurisprudencia, se conexa a situaciones en las que las posiciones jurídicas exteriorizadas emergen i) divergentes o contradictorias, lo que impide generar certeza o seguridad jurídica en el conglomerado, o ii) susceptibles de aclaración en su manejo para dar aplicación a eventos posteriores. Además, ambos eventos, en más de las veces, aluden a temas muy puntuales y concretos, que al no ser aclarados en su manejo o unificados, generan incertidumbre o duda en su aplicación.

En esto caso el memorialista no ahonda en qué ejes temáticos específicos de cara a la nulidad electoral de los designados en forma progresiva para un mismo cargo, han sido divergentes o le generan duda o incertidumbre, como tampoco se advierte del supuesto fáctico planteado.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sección Quinta advierte que ha habido un sinnúmero de pronunciamientos de la Sección Quinta que han decantado el tema de la doble militancia, como causal de nulidad electoral, incluida en el artículo 275 numeral 8º del CPACA.

ii) Importancia jurídica, que impone la unificación jurisprudencial por parte del Consejo de Estado, para que guíe o direccione las decisiones de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en todo el país sobre el mencionado evento.

Si bien la Sección Quinta podría apoyarse en similares argumentos a los considerados al despachar la solicitud de traslado de competencia por la necesidad de sentar jurisprudencia, en tanto los puntos planteados por el memorialista convergen hacia esa misma disertación, quiere hacerse claridad en que todos los operadores jurídicos están en capacidad de “direccionar” con sus decisiones jurisdiccionales los aspectos que por competencia deben analizar y resolver.

La Sala Electoral considera que la figura regulada por el artículo 271 del CPACA, precisa los casos expresos y explícitos en los que el traslado de competencia y la asunción del asunto por la Sección Quinta, debe acontecer. Siendo por decirlo una excepción al regla de competencias, precisamente por respeto y reconocimiento de la autonomía e independencia de cada juez (unitario o colegiado) que conforma la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Así las cosas, es innegable que los jueces administrativos y los tribunales administrativos están en la capacidad de definir el enfoque jurídico del asunto a cargo y de impartir, en su decisión, las directrices de los casos que se les encomiendan por ley.

Se insiste en que el particular evento que plantea el memorialista en parámetros de generalidad para definir aspectos que rijan al país en el caso de demandas de nulidad electoral múltiples contra los elegidos progresivamente para un mismo cargo, es un asunto, que por ahora, no evidencia la connotación suprema o superlativa del asunto dentro de la comunidad jurídica, tampoco su dificultad teórica o práctica ni su impacto transcendental en el ordenamiento jurídico, en grado superior al normal efecto que causan todas y cada una de las decisiones electorales que dentro de una democracia se profieren en el marco de la nulidad electoral.

iii) Transcendencia social que el memorialista, se recuerda, lo sustenta en el aspecto de novísimo caso de doble militancia, para que a partir de ahí se le dé al asunto en concreto, rango de transcendencia social, que no advierte la Sala, por cuanto la novedad del caso para un determinado conglomerado, como es la comunidad Manizalita o Caldense, no emerge con claridad, que sea capaz de incidir o impactar en forma grave o importante en niveles mayores a la generalidad de los casos en que se anula la elección de un burgomaestre.

La trascendencia social entendida como el impacto en el entorno social o en el espacio geográfico, se constituye como factor determinante en el conglomerado social capaz de transformar la realidad de ese entorno. Así lo refieren algunas investigaciones en otras disciplinas profesionales, cuya literalidad sirve de ilustración: “La definición de cualquier concepto que tenga relevancia con el bienestar humano y que pueda tener profundas consecuencias legales y sociales, deberá ser analizada no solo exclusivamente en su sentido etimológico, sino también desde el punto de vista de aquellos otros elementos que tengan trascendencia social, filosófica y humanística”(6).

En los casos atinentes al derecho electoral, la importancia social es innegable, en tanto los temas que lo circundan y que lo componen, han ido aparejados a la humanidad desde sus inicios y ha sido preponderante en toda la historicidad del ser humano como ser político y ha tomado su puesto de importancia sobre todo cuando de democracias se trata, por eso es evidente que la previsión del artículo 271 del CPACA, para los asuntos electorales -entre otros- rebasa la condición de estándares de normalidad de los casos, para dar paso a asuntos con niveles trascendentales, dentro de contextos y temáticas excepcionales, razón por la cual no se reputará socialmente trascendente mientras dentro del argot del derecho, o de una sociedad, o de un conglomerado o de la economía, no se vea relevante entendido en términos de incidencia en la colectividad.

En temas sociológicos, la trascendencia social presenta componentes estadísticos que reflejan el incremento en el volumen de los eventos que se estudian, aparejado con los retos y desafíos que imponen las medidas a implementar, para que esos casos no incidan en forma negativa o desdibujen los bienes jurídicos que deben protegerse, en aras de la estabilidad del conglomerado(7).

Así las cosas, descendiendo al caso que ocupa la atención de la Sala Electoral, no se advierte la afectación de forma transversal y determinante, más allá de lo propio o del común de una decisión jurisdiccional en al ámbito electoral, ni cuáles serían los bienes jurídicos eventualmente afectados y mucho menos qué lo sitúa en una alta esfera de protección estatal, pues, aunque algunos de tales aspectos pudieran llegar a ser presumibles, es el solicitante quien debe aportar los insumos cognoscitivos superlativos que permitan arribar a tales conclusiones.

Observados los argumentos de la postulación que se analiza(8), la Sala encuentra que, no se advierte razonada ni razonablemente que algunos de los planteamientos ameriten el conocimiento del fallo de fondo por parte de la Sección Quinta.

En suma no se cumple así, con los presupuestos legales para la favorabilidad o aceptación de la solicitud de permitir que la Sala Electoral asuma por importancia jurídica, o trascendencia económica o social, el asunto que se analiza.

En ese orden, no es posible encontrar razón de que se trate de un aspecto que amerite que esta Sección siente jurisprudencia, pues los temas planteados se avienen a la cotidianidad de la corporación y de sus secciones especializadas; sin que pueda advertirse tampoco —al menos de la solicitud de selección— la existencia de una disparidad de criterios, que amerite que la misma emita un pronunciamiento en aras de dar coherencia y seguridad al sistema jurídico o que revista de importancia jurídica o presente visos de transcendencia social.

Visto lo anterior, es claro que la solicitud no se allana a los requisitos objetivos o de fondo previstos en la ley, por ende, siendo materias propias de la Sala electoral o de la encargada de decidir sobre estos asuntos y, que en el presente caso, en razón a que se trata de la elección de un alcalde municipal de una entidad territorial —municipio de Palestina— que cuenta con 17.760 habitantes(9), la competencia es del Tribunal Administrativo de Caldas(10) y no encontrando mérito a los argumentos del solicitante para calificar el asunto de la referencia con alguno de los atributos de que trata el inciso tercero del artículo 271 del CPACA, la solicitud se debe negar.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta,

III. RESUELVE

1. NEGAR LA SOLICITUD presentada por el señor Sergio Alonso Velásquez Mesa para que la Sala Electoral asuma el conocimiento del proceso acumulado de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

2. Este auto no es susceptible de recursos, de conformidad con el artículo 271 inciso último del CPACA.

Notifíquese y cúmplase».

1 En lo que tiene que ver con los asuntos remitidos por las Secciones le compete el conocimiento a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

2 El CPACA, dentro de las competencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo incluye la de “3. Dictar sentencia, cuando asuma la competencia, en los asuntos que le remitan las secciones por su importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Esta competencia será asumida a petición de parte o a solicitud del Ministerio Público o de oficio cuando así lo decida la Sala Plena”.

3 “Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público.
En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso.
Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso.
La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos”.

4 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 30 de agosto de 2016. Exps. 20140013000 acumulados. Demandantes: Waldir Cáceres Cuero y otros. Demandado: Contralor General de la República (Edgardo José Maya Villazón). C.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, auto de 26 de marzo de 2015, rad. No. 54001-23-31-000-2002-01809-01.

6 Revista de la Sociedad Española del Dolor. Volumen 13. Nº 2. Madrid - España. Marzo 2006. Por Eduardo Ibarra MD. Tomado de scielo.isciii.es/scielo.phd?pid.

7 Blanco Fernández de Valderrama. Cristina. Departamento de Sociología UPV/EHV. “Las migraciones internacionales y su impacto social. La integración y sus modelos”. En la obra “Hacia el aula intercultural: experiencias y referentes”. Ministerio de Educación. España. 2006.

8 Se aclara que el Tribunal de Caldas tan solo remitió al Consejo de Estado el memorial en que se solicita la asunción de competencia por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, sin que se cuente con la demanda ni cualquiera otra pieza procesal.

9 Información DANE correspondiente al año 2005.

10 De conformidad con el artículo 151 numeral 9º, los Tribunales Administrativos conocen privativamente y en única instancia: “9. De la nulidad del acto de elección de alcaldes (…) de municipios con menos de setenta mil (70.000) habitantes que no sean capital de departamento. El número de habitantes se acreditará con la información oficial del Departamento Administrativo Nacional de Estadística —DANE—”.