Auto 2017-00088/59535 de mayo 24 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 11001-03-26-000-2017-00088-00(59535)

Consejera Ponente:

Dra. María Adriana Marín

Actor: Productos Químicos Panamericanos S.A.

Demandado: Nación - Agencia Nacional de Minería

Referencia: nulidad y restablecimiento del derecho (L. 1437/2011)

Tema: recurso de súplica - procedencia / excepción de incostitucionalidad - presupuestos para su procedencia.

Bogotá, D.C., veinticuatro de mayo de dos mil dieciocho.

Resuelve la Sala el recurso de súplica presentado por la parte demandante contra el auto del 20 de septiembre de 2017(1), mediante el cual se rechazó la demanda.

I. Antecedentes

1. Hechos.

La sociedad Productos Químicos Panamericanos S.A., mediante apoderado judicial (fls. 86 y 87), instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Agencia Nacional de Minería, a fin de que se declarara (i) la nulidad de la Resolución GSC-ZO 206 del 23 de octubre de 2014, mediante la cual se concedió un amparo administrativo al señor Carlos Alberto Valencia Ossa y, en consecuencia, se ordenó el desalojo y la suspensión inmediata de las obras que la referida empresa estuviese realizando dentro del área del título minero Nº HIDJ-02 (6864) y se comisionó al alcalde del municipio de San Carlos para que decomisara los elementos de explotación allí instalados, y (ii) la nulidad de la Resolución GSC-ZO 353 del 16 de diciembre de 2014, que confirmó la anterior decisión.

A título de restablecimiento del derecho, la parte actora pidió que se condenara a la entidad demandada a pagar la suma de $ 1.053.534, correspondiente al valor de la maquinaria decomisada.

Como pretensión subsidiaria, la sociedad demandante solicitó que, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4º de la Constitución Política, se inaplique el numeral 3 del artículo 105 del CPACA, que establece cuáles son los asuntos excluidos del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y se declare la nulidad de las resoluciones GSC-ZO 206 del 23 de octubre de 2014 y GSC-ZO 353 del 16 de diciembre de ese mismo año.

2. Trámite procesal.

El trámite de este proceso, inicialmente, se adelantó ante el Juzgado Séptimo Administrativo de Medellín, que, mediante auto del 26 de octubre de 2015 (fl. 100), admitió la demanda, vinculó al señor Carlos Alberto Valencia Ossa, en calidad de litisconsorte necesario, y ordenó que aquel se notificara a las partes y al Ministerio Público.

Posteriormente, en la audiencia inicial celebrada el 24 de febrero de 2017, el Juzgado Séptimo Administrativo de Medellín declaró la nulidad de todo lo actuado y dispuso que se remitiera el proceso al Consejo de Estado. Para el efecto, señaló que “en razón a la falta de competencia alegada por el apoderado de la entidad demandada, el despacho considera que para definir la antinomia referida, se hace necesario indicar que, prima la norma especial (L. 685/2001) sobre la norma general (L. 1437/2011), fundamentándose en la reiterada Jurisprudencia de la Máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo” (fl. 190).

3. Auto suplicado.

Mediante auto del 20 de septiembre de 2017(2), el consejero ponente rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en consideración a que las resoluciones demandadas, por medio de las cuales se concedió un amparo administrativo al señor Carlos Alberto Valencia Ossa, no eran susceptibles de control jurisdiccional.

Se consideró en el auto recurrido que el amparo administrativo es un mecanismo de naturaleza eminentemente policiva, por cuanto, lejos de dirimir una controversia entre un particular y el Estado, está instituido para resolver los conflictos que se suscitan entre los particulares, mediante la imposición de medidas individuales tendientes a proteger los intereses de quienes ostenten títulos mineros válidos frente a los actos perturbadores de terceros. Que, de hecho, la Corte Constitucional (sents. T-361/93 y T-187/2013) ha señalado que los amparos administrativos se asimilan a las controversias de índole jurisdiccional y adquieren connotación y efectos idénticos a las actuaciones con las que culmina un proceso judicial.

Se concluyó que, de conformidad con lo establecido en los artículos 105, numeral 3, y 169, numeral 3, del CPACA, esta corporación carece de jurisdicción para asumir el conocimiento del presente asunto, razón por la cual se impone el rechazo de la demanda.

4. Recurso de súplica.

Dentro del término de ejecutoria, la parte actora interpuso recurso de súplica contra el auto del 20 de septiembre de 2017, básicamente, porque omitió pronunciarse sobre una de las pretensiones subsidiarias de la demanda, consistente en aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente al numeral 3 del artículo 105 del CPACA, que excluye del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo las decisiones proferidas en los juicios de policía, con el propósito de que se estudie y decida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra las resoluciones GSC-ZO 206 del 23 de octubre de 2014 y GSC-ZO 353 del 16 de diciembre de ese mismo año.

En palabras del demandante, “no obstante [que] el amparo concedido al querellante [se refiere al señor Carlos Alberto Valencia Ossa] a través de los actos administrativos impugnados tenga la naturaleza de juicio de policía, en principio excluido del conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa por virtud de lo previsto en el numeral 3 del artículo 105 del CPACA, no puede existir ninguna decisión administrativa que no esté sujeta a control jurisdiccional”(3).

Además, las resoluciones GSC-ZO 206 del 23 de octubre de 2014 y GSC-ZO 353 del 16 de diciembre de ese mismo año ya fueron cuestionadas por vía de acción de tutela, pero el juez constitucional la declaró improcedente, por considerar que existían otros medios judiciales de defensa para controvertir la legalidad de tales decisiones. De modo que si el juez contencioso administrativo concluye que en el presente caso se configura la falta de jurisdicción, se estaría excluyendo el examen de legalidad de los actos cuestionados por parte de la rama judicial.

II. Consideraciones

1. Procedencia, oportunidad y sustentación del recurso ordinario de súplica.

De conformidad con lo establecido en el artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o de la única instancia, así como contra la providencia que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario de revisión.

En el caso bajo estudio, el recurso de súplica es procedente, toda vez que, mediante auto del 20 de septiembre de 2017, se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la sociedad Productos Químicos Panamericanos S.A. contra unas resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Minería, por medio de las cuales se concedió el amparo administrativo solicitado por el señor Carlos Alberto Valencia Ossa respecto del título minero, asunto que, según el artículo 297 de la Ley 685 de 2001(4), se tramita en única instancia por el Consejo de Estado.

Así mismo, se advierte que el recurso fue interpuesto el 3 de octubre de 2017 (fl. 203), esto es, dentro del término de ejecutoria del auto suplicado, que corrió entre los días 2 y 4 de octubre de 2017, dado que la notificación se surtió el 29 de septiembre de 2017 (fl. 201). Es claro, entonces, que el recurso de súplica resulta oportuno.

Por último, se observa que la parte actora indicó las razones de inconformidad con la decisión recurrida, lo que da cuenta del cumplimiento del requisito de sustentación.

2. Caso concreto.

En el caso bajo análisis, la Sala debe determinar si el auto del 20 de septiembre de 2017, mediante el cual se rechazó la demanda interpuesta por la sociedad Productos Químicos Panamericanos S.A. contra la Agencia Nacional de Minería, se encuentra ajustado a derecho. De entrada, se advierte que la respuesta a ese interrogante es afirmativa y, por tanto, se confirmará la providencia recurrida, conforme pasa a explicarse.

Tal como señaló el consejero ponente en el auto objeto del recurso de súplica, las resoluciones GSC-ZO 206 del 23 de octubre de 2014 y GSC-ZO 353 del 16 de diciembre de ese mismo año, que aquí se cuestionan, no son susceptibles de control judicial.

En efecto, se trata de actos expedidos por la Agencia Nacional de Minería en el marco de un procedimiento policivo originado en la querella de amparo administrativo que presentó el señor Carlos Alberto Valencia Ossa contra Productos Químicos Panamericanos S.A., por la perturbación de los derechos reconocidos en el área del título minero HIDJ-02 (6684).

El amparo administrativo es un mecanismo previsto en la Ley 685 de 2001 o Código de Minas (arts. 307 a 316) para los beneficiarios de títulos mineros debidamente inscritos en el registro minero, cuya finalidad es suspender inmediatamente todo tipo de actos perturbadores de terceros en el área objeto del título.

La solicitud de amparo administrativo puede presentarse ante el alcalde del respectivo municipio o ante la autoridad minera nacional, a elección del querellante, y se tramita a través de un procedimiento breve, sumario y preferente, que puede culminar con la orden de cierre definitivo de trabajos e, incluso, con el desalojo de los perturbadores y el decomiso de los elementos instalados en el área delimitada en el título minero.

Como se ve, a través del procedimiento de amparo administrativo la autoridad minera —alcalde o Agencia Nacional de Minería, según el caso— dirime los conflictos jurídicos que surjan entre particulares por el ejercicio de los derechos que ostenta el beneficiario de un título minero, especialmente, cuando se presentan situaciones de ocupación, perturbación o despojo por parte de terceros. En la medida que resuelve un litigio entre particulares con pretensiones contrapuestas y se adelanta conforme con reglas especiales previstas en la ley, el procedimiento de amparo administrativo del Código de Minas se inscribe en la categoría de juicio de policía.

En ese contexto, es claro que la decisión con la que culmina el trámite de la querella de amparo minero no es un acto administrativo, sino un verdadero acto jurisdiccional, proferido dentro de un proceso policivo, cuyo conocimiento escapa al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 105, numeral 3, del CPACA(5). De hecho, en la Sentencia C-063 de 2005, la Corte Constitucional razonó de manera similar, al concluir que las decisiones adoptadas por las autoridades administrativas en el procedimiento de amparo de los derechos reconocidos en el área objeto del título minero tienen naturaleza jurisdiccional. Textualmente, la Corte señaló:

Se observa que las normas acusadas asignan al alcalde municipal y al gobernador de departamento correspondiente la función de resolver en forma provisional, en primera y en segunda instancia respectivamente, conflictos jurídicos entre particulares, relativos al ejercicio de las servidumbres mineras y a la perturbación y despojo en la exploración y explotación mineras, por lo cual las decisiones que adopten dichas autoridades administrativas tienen por excepción naturaleza judicial, y no administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el art. 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el art. 30 de la Ley 446 de 1998, y con la jurisprudencia constitucional y administrativa citadas en el numeral anterior.

En definitiva, las resoluciones GSC-ZO 206 del 23 de octubre de 2014 y GSC-ZO 353 del 16 de diciembre de ese mismo año, expedidas por la Agencia Nacional de Minería, son actos jurisdiccionales expedidos en un procedimiento de naturaleza policiva, mas no en ejercicio de la función administrativa. De ahí que lo procedente era rechazar la demanda, como en efecto lo hizo el magistrado ponente en la providencia recurrida, de conformidad con el artículo 169, numeral 3, del CPACA, que establece como causal de rechazo que “el asunto no sea susceptible de control judicial”.

Con claridad sobre lo anterior, pasa la Sala a pronunciarse respecto de la pretensión de inaplicar el artículo 105, numeral 3, del CPACA, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad del artículo 4º de la Constitución Política, a fin de que se asuma el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra las referidas resoluciones de la Agencia Nacional de Minería.

La excepción de inconstitucionalidad es una expresión del principio de supremacía constitucional, que, en términos generales, parte de la premisa de que la Constitución es norma de normas y que, por ende, sus disposiciones deben prevalecer cuando se presente incompatibilidad con la ley u otra disposición normativa, tal como lo prevé el artículo 4º de la Carta Política.

La doctrina especializada enseña que “[e]l texto normativo denominado Constitución puede gozar o no de supremacía jerárquica, según se consideren o no válidas las leyes que entren en contradicción con el mismo”(6); sin embargo, conviene precisar que los efectos del control de constitucionalidad por vía de excepción se circunscriben estrictamente al asunto que se examina, al punto que si se verifica la contradicción o incompatibilidad con la Constitución, la disposición normativa objeto de control no se expulsa del ordenamiento jurídico, como sí ocurre cuando prospera la acción de inconstitucionalidad, sino que simplemente se inaplica en el caso concreto(7).

Entonces, con fundamento en la excepción de inconstitucionalidad, los jueces, las autoridades administrativas e incluso los particulares(8) pueden abstenerse de aplicar una norma en un caso concreto, cuando esta resulte abiertamente opuesta o incompatible con un precepto constitucional.

La Corte Constitucional(9) ha señalado que la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad está condicionada al cumplimiento de dos requisitos(10): (i) que la norma no hubiere sido examinada en sede de control abstracto de constitucionalidad o que dicho control se hubiere realizado respecto de cargos diferentes a los que sirven de sustento a la excepción de inconstitucionalidad y (ii) que la contradicción o incompatibilidad de la disposición normativa con la Carta Política resulte manifiesta, evidente, de tal manera que se advierta prima facie su inconstitucionalidad.

En el caso bajo estudio, si bien se cumple el primer requisito de procedencia de la excepción de inconstitucionalidad, en tanto que aún no existe pronunciamiento de la Corte Constitucional frente a la exequibilidad o no del numeral 3 del artículo 105 del CPACA, no sucede lo mismo con el segundo requisito, por cuanto en este caso tal disposición no resulta flagrantemente violatoria de la Constitución Política.

En efecto, la determinación de excluir los juicios de policía regulados especialmente por la ley del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a primera vista, no resulta incompatible con la Constitución. Todo lo contrario, la norma mencionada responde al postulado constitucional que inscribe a la administración de justicia en la categoría de función pública (art. 228) y, en lo que aquí interesa, desarrolla el precepto superior que, a través de las funciones radicadas en cabeza del Consejo de Estado como tribunal supremo de la misma (art. 237), permite avizorar qué tipo de asuntos conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por definición, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para resolver las controversias que surjan entre los particulares y el Estado, a diferencia de los juicios de policía, por medio de los cuales, como se vio, se solucionan conflictos entre particulares. Por tanto, si un acto no fue expedido en ejercicio de la función administrativa, sino jurisdiccional, como aquellas decisiones definitivas adoptadas en los procesos policivos, ningún vicio de inconstitucionalidad puede endilgársele a una disposición legal que pretende delimitar la clase de negocios que se someten al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

No es casualidad, entonces, que la Corte Constitucional, en directa alusión al artículo 82 del CCA —que, en su momento, regulaba los asuntos excluidos del conocimiento de esta jurisdicción de forma similar al vigente artículo 105, numeral 3, del CPACA—, hubiera dicho que “[e]sta disposición tiene como fundamento jurídico que en tal situación aquellas autoridades dirimen conflictos jurídicos entre particulares y, por tanto, ejercen materialmente una función jurisdiccional”(11).

El valor normativo y la supremacía de la Constitución imponen a los jueces el deber de aplicar preferentemente sus preceptos sobre las disposiciones de inferior jerarquía que resulten contrarias. Empero, no se puede pasar por alto que los jueces también gozan de un margen razonable de autonomía para determinar si efectivamente una ley u otra disposición normativa violan la Constitución y, por tanto, resulta menester omitirlas como fuente de reglas válidas(12).

La Sala, en su autonomía, no advierte prima facie la inconstitucionalidad del numeral 3 del artículo 105 del CPACA en el presente caso. Lo que sí observa es que la parte actora invocó la excepción de inconstitucionalidad con el claro propósito de forzar el estudio de un asunto que, ciertamente, escapa al ámbito de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En últimas, lo que se propone en la demanda, a título de pretensión subsidiaria y sin mayor rigor, es que se examine y juzgue la legalidad de unas decisiones adoptadas en un juicio de policía, cuya naturaleza jurisdiccional lo aparta del resorte de esta jurisdicción.

Al respecto, cabe anotar que la excepción de inconstitucionalidad no puede convertirse en una excusa para la inaplicación arbitraria de normas jurídicas, sino que es un valioso mecanismo introducido en nuestro ordenamiento jurídico para proteger la supremacía e integridad de la Constitución Política.

Adicionalmente, hay que decir que no es cierto que la decisión adoptada en el procedimiento de amparo administrativo minero esté exenta de control judicial. Ocurre que, en reiterados pronunciamientos, la Corte Constitucional(13) y el Consejo de Estado(14) han admitido la procedencia de la acción de tutela contra actos expedidos en juicios de policía, justamente por tratarse de decisiones que carecen de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos eventos, según la jurisprudencia mencionada, la tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para cuestionar tales decisiones, al margen de que un juzgado penal hubiere declarado improcedente la que presentó la sociedad Productos Químicos Panamericanos S.A. contra los actos expedidos en el marco del proceso policivo de amparo administrativo minero.

En conclusión, la excepción de inconstitucionalidad deviene en improcedente en el presente caso, toda vez que no se advierte una contradicción manifiesta entre el artículo 105, numeral 3, del CPACA y la Constitución Política. Por tal motivo, como se anticipó, la Sala confirmará el auto del 20 de septiembre de 2017, mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia.

Por lo expuesto, se

RESUELVE:

1. CONFIRMAR el auto del 20 de septiembre de 2017, objeto del recurso de súplica, de conformidad con las anteriores consideraciones.

2. En firme esta providencia, REMITIR el expediente al despacho de origen, para lo de su competencia.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: María Adriana Marín—Marta Nubia Velásquez Rico.

1 Proferido por el despacho a cargo del magistrado Carlos Alberto Zambrano Barrera.

2 Fls. 197 a 201.

3 Fl. 204.

4 Artículo 295. Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia.

5 Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

(…).

3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley (…).

6 Prieto Sanchís, Luis. El constitucionalismo de los derechos, ensayos de filosofía jurídica. Editorial Trotta, S.A., 2013, pág. 155.

7 Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-508 de 2015, anotó que “[l]a aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene un alcance inter partes, lo que significa que la norma mantiene su validez general y sigue incluida en el ordenamiento jurídico, ya que sus efectos únicamente se eliminan para el caso concreto”.

8 De manera reiterada, la Corte Constitucional ha señalado que la posibilidad de acudir a la excepción de inconstitucionalidad no está reservada únicamente a los jueces, toda vez que “este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución”. Ver, entre otras, las sentencias C-122 de 2011 y T-043 de 2016.

9 Sentencias T-508 de 2015 y T-043 de 2016.

10 En relación con el cumplimiento de esos dos requisitos de procedencia de la excepción de inconstitucionalidad, se puede consultar la siguiente providencia dictada por esta Subsección: auto del 5 de diciembre de 2017. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente 25000-23-26-000-2013-01293-01(53506).

11 En la Sentencia C-063 de 2005, la Corte Constitucional hizo referencia al artículo 82 del CCA a manera de obiter dicta. En esa oportunidad, las disposiciones legales objeto de control abstracto de constitucionalidad fueron los artículos 285, 313 y 314 del Código de Minas.

12 Sentencia T-067 de 1998.

13 Ver, entre otras, las sentencias T-267 de 2011, T-797 de 2012 y T-187 y T-684 de 2013.

14 Ver, entre otras, las siguientes providencias proferidas en sede de tutela por la Sección Cuarta de esta corporación: (i) sentencia del 23 de marzo de 2013. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente 25000-23-41-000-2013-00060-01; (ii) sentencia del 28 de junio de 2016. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Expediente 81001-23-31-000-2015-00068-01.