Auto 2017-00156 de abril 26 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 85001-23-33-000-2017-00156-01

Actor: Javier Eduardo Castillo Sanabria

Demandado: Rama judicial - Consejo Superior de la Judicatura

Referencia: Recurso de apelación contra el auto de 28 de septiembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare (en adelante el tribunal)

Referencia: Se revoca el auto apelado. El tribunal no era el competente para conocer de la demanda por tratarse de un acto expedido por una autoridad del orden nacional. Las oficinas de apoyo judicial no son autoridades del orden departamental o municipal, simplemente cumplen funciones desconcentradas pues hacen parte de la rama judicial del poder público.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Bogotá D.C., veintiséis de abril de dos mil dieciocho.

Se deciden los recursos de apelación oportunamente interpuestos por el Ministerio Público y por el actor contra el proveído de 28 de septiembre de 2017, por medio del cual el tribunal rechazó la demanda objeto de estudio.

I. Antecedentes

El señor Javier Eduardo Castillo Sanabria, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011(1), instauró demanda ante el tribunal, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Circular DESAJ-COAY17-082 de 18 de abril de 2017, expedida por la oficina de apoyo judicial de Yopal-Casanare, por medio de la cual se informó quiénes de los inscritos en el listado general de auxiliar de la justicia en dicho departamento, en la especialidad de secuestre, cumplieron los requisitos establecidos en el Acuerdo PSAA15-10448 de 28 de diciembre de 2015(2), expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

II. Fundamentos de la providencia apelada

Mediante auto de 28 de septiembre de 2017, el a quo rechazó la demanda contentiva del medio de control de nulidad objeto de estudio, al sostener que la Circular cuestionada no cumplía los requisitos para ser considerada como un acto administrativo, pues se trataba de un oficio meramente informativo que no era susceptible de control judicial.

Para explicar el argumento referido, el a quo expresamente manifestó:

“[…] 2. El acto que se solicita declarar su nulidad es la Circular DESAJ-COAY17-082 suscrita el 18 de abril de 2017 por el coordinador de la oficina de apoyo judicial, doctor Juan de Jesús Becerra Chaparro, y en ella informa que: “en la lista de auxiliares de la justicia en especialidad SECUESTRE, los únicos que se encuentran inscritos en el listado general de auxiliares de la justicia a nivel departamental que se ajustaron al Acuerdo PSAA15-10448, donde se reglamenta la presentación de la PÓLIZA DE GARANTÍA SON: […].

3. Según el Acuerdo PSAA15-10448, en especial los artículos señalados anteriormente, quien tiene la competencia para elaborar la lista de auxiliares de la justicia son las direcciones seccionales de administración judicial y las coordinaciones de Florencia y Quibdó, el coordinador de la oficina de apoyo mediante la circular que se pretende su nulidad simplemente informa cuáles son los auxiliares de la justicia que tienen competencia en el departamento de Casanare.

4. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos administrativos son “aquellas manifestaciones unilaterales de voluntad de la administración tendientes a producir efectos jurídicos, esto es, encaminados a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, ya sean de carácter subjetivo, particular, como en el caso de los permisos, un nombramiento y otorgamiento de una licencia, etc., o de carácter general u objetivo, como resulta, por ejemplo, del ejercicio de la potestad reglamentaria”(3).

Resulta entonces imperativo determinar si el acto demandado tiene o no la calidad de acto administrativo. Esta definición dependerá, naturalmente, del criterio que se asuma para calificar un acto como tal. En principio se podría decir, conforme ha señalado la doctrina respecto de los principales criterios empleados para la identificación de la función administrativa, que esta calificación puede obedecer a un criterio subjetivo, a un criterio objetivo o a un criterio teleológico.

Según el criterio subjetivo, un acto será administrativo siempre que emane de un ente perteneciente a la administración pública. La distinción entre personas públicas y personas privadas y las diferencias entre el régimen jurídico y las actividades desarrolladas por cada una de ellas están en la base de este parámetro.

Al tenor del criterio objetivo, por otra parte, la calificación de un acto jurídico como administrativo requerirá que se verifique en él una realidad específica, a saber: el ejercicio de una prerrogativa publica, entendida como a facultad que le confiere el ordenamiento jurídico a un sujeto para imponer su voluntad frente a otros. Lo relevante aquí, entonces, no es quien actúa sino como actúa un sujeto.

Finalmente, el criterio teleológico sugiere que siempre que se identifiquen en ella las finalidades propias de la administración pública (rectius el servicio al interés general), una decisión unilateral será susceptible de ser catalogada como acto administrativo. Se resalta, entonces, el para qué de una determinada actuación o resolución.

5. Teniendo claro lo anterior, observa la Sala que el acto demandado no cumple con los dos primeros criterios —subjetivo y objetivo— teniendo en cuenta que quien lo expide, se itera, no es el competente para hacerlo y no impone su voluntad frente a otros, simplemente comunica una novedad que se presenta con algunos auxiliares de la justicia que están inscritos en la lista de auxiliares de la justifica, el cual, valga decir, sería el acto que debe ser atacado, y no la circular, porque esta solamente se limita a dar una información de quiénes están habilitados como auxiliares de la justifica para desempeñarse ante los despachos judiciales en el departamento de Casanare.

6. Teniendo entonces claro que el actor pretende la nulidad de un oficio meramente informativo, la Sala rechazará el medio de control […]”

III. Fundamentos de los recursos

III.1. El Ministerio Público apeló la decisión de primera instancia con el argumento de que el tribunal no era el competente para conocer del proceso, toda vez que el acto censurado, esto es, la Circular DESAJ-COAY17-82 de 18 de abril de 2017, fue expedido por una autoridad del orden nacional, como lo es la oficina de apoyo judicial de Yopal, entidad adscrita a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Boyacá y Casanare, por lo tanto es el Consejo de Estado la corporación que debe conocer la demanda.

Sostuvo que, la Rama judicial es una sola entidad y dentro de la misma no existen funcionarios del orden departamental o municipal, en el entendido de que todos son del orden nacional y simplemente cumplen funciones desconcentradas en los diferentes entes territoriales, sin que por ello cambie la naturaleza jurídica de los cargos.

III.2. El actor también apeló la decisión del a quo y expreso que compartía y acogía los argumentos invocados por el magistrado Néstor Trujillo González, en el salvamento de voto que presentó frente a la decisión mayoritaria contenida en el auto de 28 de septiembre de 2017, proferido por el tribunal, en el cual el funcionario señaló lo siguiente:

“[…] La disidencia. El primer aspecto del que discrepo atañe a la falta de competencia funcional de este tribunal para conocer el asunto; sea que existen o no vicios en la circular, que tenga o carezca de contenido decisorio, proviene inequívocamente de una autoridad nacional, cuya naturaleza no cambia por ubicación en la jerarquía de la administración de la Rama judicial, o el territorio en que deba desempeñar las funciones. Típico evento se simple desconcentración, de manera que la competencia sea privativa del Consejo de Estado (art. 149-1 Ley 1437).

Además percibo contradictorio rechazar la demanda contra el presunto acto de trámite con argumentos de fondo, propios del fallo, que califican la existencia y validez del mismo.

Y para cerrar, en plano abstracto porque el punto de partida procesal impide profundizar, estimo que expedida una circular informativa , que a primera vista se limita a indicar el estado de un registro público de auxiliares de la Justicia, que puede o no estar adoptado por un verdadero acto administrativo, basta constatar que existe para que el juez competente —que no es este tribunal— deba calificar la demanda y si la encuentra viable en sus requisitos de forma y procedibilidad, ocuparse del control rogado de legalidad para examinar el contenido, efectos y presuntos vicios; estos últimos, si concurren, jamás son motivo para rechazar un medio de control orientado, precisamente, a que se juzgue y ello no se hace en el primer auto […]”.

IV. Consideraciones de la Sala

En el caso objeto de estudio el a quo rechazó la demanda instaurada por el actor al considerar que el acto administrativo controvertido, esto es, la Circular DESAJ-COAY17-082 de 18 de abril de 2017, expedida por la oficina de apoyo judicial de Yopal, no crea, modifica o extingue una situación jurídica concreta, simplemente “comunica una novedad que se presenta con algunos auxiliares de la justicia”, por lo tanto se trata de un oficio meramente informativo, no susceptible de control jurisdiccional.

Por su parte, el Ministerio Público aseguró que el tribunal no debió rechazar la demanda toda vez que no era el competente para conocer del proceso, teniendo en cuenta que la circular controvertida fue expedida por una entidad del orden nacional, esto es, la oficina de apoyo judicial de Yopal, la cual hace parte de la Rama judicial del poder público, órgano que no tiene funcionarios del orden departamental o municipal sino que cumple sus funciones a través de la figura jurídica de la desconcentración.

El actor, acogiendo los argumentos del magistrado que salvó el voto frente a la decisión mayoritaria contenida en el auto de 28 de septiembre de 2017, señaló que no había lugar a que el tribunal rechazara la demanda, toda vez que, por un lado, dicha corporación no era la competente para conocer del proceso y por otro, en esta etapa procesal no se pueden invocar argumentos de fondo para calificar la existencia y validez del acto controvertido, pues estos son propios del fallo.

Teniendo en cuenta los argumentos expuestos, para la Sala es evidente que el tribunal, tal y como lo sostuvo el Ministerio Público en su recurso de apelación, no era el competente para conocer del proceso, toda vez que la Circular DESAJ-COAY17-082 de 18 de abril de 2017, fue expedida por la oficina de apoyo judicial de Yopal-Casanare, que es una dependencia adscrita a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Boyacá y Casanare, entidad que hace parte de la estructura general de la Rama judicial y por lo tanto debe considerarse como un organismo del orden nacional.

En efecto, todos y cada uno de los organismos que conforman la Rama judicial del poder público son entidades del orden nacional, pues esta es una estructura unitaria que cumple sus funciones de forma desconcentrada, de conformidad con lo establecido en el artículo 50 de la Ley 270 de 7 de marzo de 1996(4), por lo tanto no hay dependencias del orden departamental o municipal, a pesar de que algunos funcionarios laboren en los distintos entes territoriales del país.

Cabe recordar que el artículo 12 del capítulo IV del Acuerdo 1856 de 11 de junio de 2003(5), expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, expresamente prevé que las oficinas de apoyo son dependencias adscritas a las direcciones ejecutivas de administración judicial, al señalar:

“[…] CAPÍTULO IV

Oficinas de apoyo

“ART. 12.—Constitución. En cada una de las sedes en donde existan 20 o más despachos judiciales, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá establecer oficinas de apoyo, como dependencias adscritas a las direcciones ejecutivas seccionales de administración judicial, cuya estructura y planta de personal serán determinadas en cada caso por la misma Sala”.

Así mismo, en lo referente a las direcciones ejecutivas seccionales de administración judicial, la Ley 270 de 1996, dispone:

“[…] ART. 103.—Director seccional de la Rama judicial. Corresponde al director seccional de la Rama judicial, ejercer en el ámbito de su jurisdicción y conforme a las órdenes, directrices y orientaciones del director ejecutivo nacional de la administración judicial, las siguientes funciones:

1. Ejecutar el plan sectorial y las demás políticas definidas para la Rama judicial.

2. Administrar los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama judicial y responder por su correcta aplicación o utilización.

3. Suscribir en nombre de la Nación - Consejo Superior de la Judicatura los actos y contratos que deban otorgarse o celebrarse, conforme a los actos de la delegación que expida el director ejecutivo de administración judicial.

4. Nombrar y remover a los empleados del Consejo Seccional de la Judicatura, excepto los que sean de libre nombramiento y remoción de cada magistrado y aquéllos cuyo nombramiento corresponda a una Sala.

5. Elaborar y presentar al Consejo seccional los balances y estados financieros que correspondan.

6. Actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan.

7. Representar a la Nación - Rama judicial en los procesos judiciales para lo cual podrá constituir apoderados especiales.

8. Conceder o negar las licencias solicitadas por el personal administrativo en el área de su competencia.

9. Solicitar a las autoridades competentes la adopción de las medidas necesarias para la protección y seguridad de los funcionarios y empleados de la Rama judicial.

10. Enviar al Consejo Superior de la Judicatura a más tardar en el mes de diciembre de cada año, los informes, cómputos y cálculos necesarios para la elaboración del proyecto de presupuesto de la Rama judicial del año siguiente. Así mismo emitir los informes que en cualquier tiempo requiera dicha Sala; y,

11. Las demás funciones previstas en la ley, los reglamentos y los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura.

“PAR.—El director seccional de administración judicial deberá tener título profesional en ciencias jurídicas, económicas, financieras o administrativas, y experiencia no inferior a cinco (5) años en dichos campos. Su categoría, prerrogativas y remuneración serán las mismas de los magistrados de los consejos seccionales de la judicatura […]”

El Acuerdo 074 de 15 de abril de 1996(6), expedido por el Consejo Superior de la Judicatura creó las diferentes direcciones seccionales ejecutivas de administración judicial existente en el país, al disponer:

“[…] ART. 3º—Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura actualmente existentes o que se creen con posterioridad, dependerán funcional y jerárquicamente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y dentro de este marco ejercerán las funciones que les atribuye la ley y las demás que les señale el reglamento o que les delegue la Sala Administrativa del Consejo Superior.

“ART. 4º—La dirección ejecutiva de administración judicial y las direcciones seccionales de la Rama judicial, instituidas en la Ley 270 de 1996, funcionarán, a partir de la vigencia del presente Acuerdo, como órganos técnicos y administrativos con las funciones que les asigna la Ley. En consecuencia, a partir de la misma fecha, tales órganos sustituyen a las actuales Dirección Nacional y Direcciones Seccionales de Administración Judicial”.

“ART. 5º—Créanse 27 Direcciones Seccionales de la Rama judicial, las cuales funcionarán en las mismas sedes y con la misma competencia territorial de las actuales Direcciones Seccionales de Administración Judicial y se les adscribirán los recursos humanos, técnicos, financieros y físicos con que venían operando estas últimas […]”.

Las normas traídas a colación en líneas anteriores permiten demostrar jurídicamente que las oficinas de apoyo Judicial no son entidades del orden departamental sino nacional. Esta conclusión la comparte la Corte Constitucional, la cual sostuvo:

“[…] 5. Como se sabe, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es un organismo de carácter nacional que, actúa en todo el territorio nacional para lo cual fueron creadas algunas seccionales que, en tal virtud, no son autoridades regionales sino, simplemente, existen para llevar a efecto una desconcentración en la prestación del servicio público […]”(7)

Así las cosas, como el control jurisdiccional de legalidad de los actos expedidos por las autoridades nacionales lo ejerce esta corporación, en virtud de lo establecido en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA(8), habrá lugar a revocar el auto apelado por medio del cual se rechazó la presente demanda, dado que el tribunal no tenía competencia para proferirlo, tal y como lo advirtió el Ministerio Público en el recurso objeto de este pronunciamiento.

Por otra parte, como esta corporación es la competente para tramitar el proceso, se le ordenará a la Secretaría de la Sección que lo someta al reparto correspondiente y se hagan las anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial.

Igualmente, se le ordenará a la Secretaría de la Sección que le notifique al tribunal la presente decisión con el fin de que este haga las anotaciones que le correspondan y al actor para que tenga conocimiento de que el trámite de su demanda continuará en esta corporación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

1. REVÓCASE el proveído apelado, que rechazó la demanda.

2. Por Secretaría, SOMÉTASE a reparto el presente proceso dado que esta corporación es la competente para conocerlo en única instancia.

3. Por Secretaría, NOTIFÍQUESE al tribunal la presente decisión con el fin de que haga las anotaciones que le correspondan y al actor para que tenga conocimiento de que el trámite de su demanda continuará en esta corporación.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 26 de abril de 2018.

Consejeros: Hernando Sánchez Sánchez, Presidente—María Elizabeth García González—Oswaldo Giraldo López—Roberto Augusto Serrato Valdés.

1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En adelante CPACA.

2 Por el cual se reglamente la actividad de los auxiliares de la justicia.

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de junio de 2015, Rad. 2011-00271-00. C.P. María Elizabeth García González. En sentido similar, véase la sentencia de 17 de febrero de 2011, Rad. 2009-00080-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

4 “ART. 50.—Desconcentración y división del territorio para efectos judiciales. Con el objeto de desconcentrar el funcionamiento de la administración de justicia, y sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, para efectos judiciales, el territorio de la nación se divide en distritos judiciales o distritos judiciales administrativos y éstos en circuitos. En la jurisdicción ordinaria, los circuitos estarán integrados por jurisdicciones municipales.
La división judicial podrá no coincidir con la división político administrativa y se hará procurando realizar los principios de fácil acceso, proporcionalidad de cargas de trabajo, proximidad y fácil comunicación entre los distintos despachos, cercanía del juez con los lugares en que hubieren ocurrido los hechos, oportunidad y celeridad del control ejercido mediante la segunda instancia y suficiencia de recursos para atender la demanda de justicia”.

5 Por el cual se rediseñan las oficinas judiciales y se establecen otras dependencias para la prestación de servicios administrativos comunes a los diferentes despachos judiciales.

6 Por el cual se da cumplimiento al artículo 199 inciso primero de la Ley 270 de 1996.

7 Auto A-114 de 10 de junio de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Posición jurisprudencial reiterada en el Auto A -108 de 7 de abril de 2015. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.

8 “[…] ART. 149.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:
1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”.