Auto 2017-00183 de agosto 22 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente:

Dra. Rocío Araújo Oñate

Bogotá, D.C., veintidós de agosto de dos mil diecisiete.

Rad. 11001-03-24-000-2017-00183-00

Actor: Darío Echeverri Serrano.

Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil.

Medio de control: Nulidad.

Asunto: Auto que remite el asunto al juzgado, por competencia.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones(5)

2.1. Competencia.

El despacho es competente para dictar el presente auto porque de acuerdo con lo establecido en el artículo 125(6) de la Ley 1437 de 2011, salvo algunas excepciones entre las cuales no se encuentra esta decisión, los autos interlocutorios y de trámite son de ponente.

2.2. La competencia del Consejo de Estado para conocer de simple nulidad en única instancia.

La competencia del Consejo de Estado para conocer del medio de control de simple nulidad está delimitada en la Ley 1437 de 2011, cuyo artículo 149 en particular señala:

“ART. 149.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia.

El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. (…)” (negrillas fuera de texto).

A su vez, el mismo código prevé la competencia de los juzgados administrativos, en los siguientes términos:

“ART. 155.—Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, o por las personas privadas sujetas a este régimen del mismo orden cuando cumplan funciones administrativas. (…)” (negrillas fuera de texto)

Por lo tanto, es claro que si el acto demandado fue proferido por autoridades administrativas del orden distrital o municipal, la revisión de su legalidad en sede de simple nulidad no corresponde al Consejo de Estado, puesto que de la literalidad de los artículos precitados se desprende que la competencia de esta corporación está restringida a los actos administrativos proferidos por autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.

Es necesario entonces entrar a determinar el rango de las autoridades administrativas que expidieron los actos que se controvierten, a fin de definir el juez competente para conocer del medio de control utilizado por el actor, en el caso concreto.

2.3 Caso concreto.

Se observa que el actor ataca el contenido de la Resolución 001 de 18 de enero de 2017, expedida por los Registradores Especiales del Estado Civil de Barrancabermeja Jorge Montes Cristo y Claudia Piedrahita Macías. Por lo tanto, el acto enjuiciado fue dictado por una autoridad que ejerce sus funciones por virtud de la desconcentración administrativa en el orden municipal, como pasará a verse.

En efecto, acerca de la conformación de la Registraduría Nacional del Estado Civil es preciso observar que el artículo 10 del Decreto 1010 del 2000(7) dispone que este órgano de creación constitucional se organizará en dos niveles: (i) el central conformado por las dependencias cuyo ámbito de competencia es nacional; y, (ii) el desconcentrado, cuyo nivel de competencias está delimitado a una circunscripción electoral específica o dentro de los términos territoriales que comprendan el ejercicio de funciones inherentes a la Registraduría Nacional.

Así, la registraduría opera, desde la perspectiva territorial, a través de la desconcentración administrativa, entendida ésta como “la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo(8)”.

Está claro, según la misma norma, que la desconcentración no implica delegación(9) y que, en el caso de la Registraduría Nacional, se trata de una desconcentración funcional y territorial que implica propiamente radicación de competencias en dependencias con jurisdicción en los órdenes territoriales.

Su utilidad para este órgano radica en la importancia de tener presencia en todo el territorio nacional y la imposibilidad física y técnica de ejercer esas funciones desde la sede principal de la institución.

Como lo ha señalado la Corte Constitucional, la desconcentración administrativa supone la confluencia de una serie de características indispensables para su configuración. Dijo la Corte(10):

“(…) La desconcentración en cierta medida, es la variante práctica de la centralización, y desde un punto de vista dinámico, se ha definido como transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa.

La desconcentración así concebida, presenta estas características:

1. La atribución de competencias se realiza directamente por el ordenamiento jurídico.

2. La competencia se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía. Debe recordarse, sin embargo que, en cierta medida, personas jurídicas pueden ser igualmente sujetos de desconcentración.

3. La competencia se confiere en forma exclusiva lo que significa que ha de ejercerse precisamente por el órgano desconcentrado y no por otro.

4. El superior jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribución legal (…)”.

En este orden de ideas, resulta evidente que el nivel central de la entidad está conformado por el despacho del Registrador Nacional del Estado Civil y los demás órganos y delegaciones, cuya injerencia es nacional; mientras que el nivel desconcentrado está integrado, entre otras, por las registradurías distritales y municipales, que tienen un campo de acción que está delimitado según los órdenes territoriales y, por tanto, éstas ejercen las funciones correspondientes en el orden departamental, distrital o municipal, según el caso.

Este modelo desconcentrado implica, a su vez, que la Registraduría Nacional no actúa directamente en todo el territorio, porque de conformidad con lo dispuesto en el reseñado artículo 10 del Decreto 1010 del 2000(11), se distribuyen las competencias por niveles de circunscripción electoral de manera que la función misma se ejerce en el territorio asignado, lo que a la luz del artículo 8º de la Ley 489 de 1998, implica desconcentración de funciones.

Así, la entidad presenta una organización jerárquica que desconcentra sus funciones, de forma tal que la responsabilidad sobre los actos que adopten las diversas autoridades desconcentradas no es atribuible al nivel central, el que sólo conserva las funciones que le son propias de dirección y coordinación que no son parte, ni podrían serlo, de la desconcentración, y, por lo mismo, el nivel central no tiene atribución de desempeñar directamente las funciones desconcentradas ni de sustituir o desplazar a la autoridad desconcentrada(12).

En efecto, el mismo Decreto-Ley 1010 de 2000(13) establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil(14) y la distribución de competencias en sus diferentes dependencias y niveles; y, en forma directa, clara y expresa, radica en el nivel desconcentrado(15), en particular tanto en las delegaciones departamentales y la registraduría del distrito capital(16), como en las registradurías especiales y municipales(17) una serie de funciones específicas, circunscritas a un territorio que se identifica con el orden departamental, distrital o municipal, según el caso, que son, entre otras, las esgrimidas en el acto cuestionado en la demanda bajo estudio.

En particular respecto de la ‘revocatoria del mandato’ como mecanismo de participación ciudadana al que se refiere esta demanda, el mismo acto demandado invoca también lo establecido en las leyes 134 de 1994(18) y 1757 de 2015(19) que reconocen esta organización desconcentrada y la distribución de competencias con criterio territorial.

Según las razones aquí expuestas, en suma, se tiene que el Consejo de Estado carece de competencia funcional para pronunciarse sobre el asunto por cuanto ninguno de los actos cuestionados en su legalidad fue dictado por una autoridad que ejerciera las funciones en el orden nacional.

Por lo tanto, se considera que el conocimiento de este asunto compete al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja, despacho al cual le fue inicialmente repartido el proceso(20), quien ha de proveer entonces sobre la admisibilidad de la demanda.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

1. DECLARAR la falta de competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer de la presente demanda de nulidad contra la Resolución 001 de 18 de enero de 2017, expedida por los registradores especiales de Barrancabermeja.

2. Remitir el expediente al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barrancabermeja, para lo de su competencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011.

Notifíquese y cúmplase».

(5) Para la decisión de este asunto se seguirá de cerca en algunos apartes el modelo de providencia elaborado por el despacho del consejero Alberto Yepes Barreiro que, en auto del 2 de agosto de 2017, Rad. 11001-03-24-000-2017-00184-00, decidió asunto idéntico devolviendo el proceso al juzgado de origen, por competencia.

(6) “Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º y 4º del artículo 243 de este código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”.

(7) “ART. 10.—Niveles de la organización de la administración. De conformidad con las disposiciones legales, para el cumplimiento de su misión institucional, la Registraduría Nacional del Estado Civil, se organizará en dos niveles:
1. Nivel central: El nivel central está conformado por las dependencias cuyo ámbito de competencias es nacional.
2. Nivel desconcentrado: El nivel desconcentrado está constituido por las dependencias de la Registraduría Nacional cuyo nivel de competencias está circunscrito a una circunscripción electoral específica o dentro de los términos territoriales que comprendan el ejercicio de funciones inherentes a la Registraduría Nacional y se configura con observancia de los principios de la función administrativa. En dicho nivel se radican las competencias y funciones determinados en las disposiciones legales y en el presente decreto”.

(8) “ART. 8º—(L. 489/1998). Desconcentración administrativa. La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.
“PAR.—En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento.
Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes”.

(9) Sobre la diferencia entre desconcentración y delegación, la Corte Constitucional en la Sentencia C-036 de 2005 precisó:
“/…/ la diferencia básica entre la desconcentración y la delegación es que la primera supone que la transferencia de funciones del órgano superior opera directamente por mandato del ordenamiento, mientras que la delegación, si bien presupone una autorización legal, no opera directamente por mandato de la ley, ya que implica la existencia de un acto de delegación, puesto que la transferencia se realiza por parte del órgano superior. Por ello, mientras que en la desconcentración de funciones, el órgano superior no puede reasumir la función, ya que ésta fue desconcentrada por mandato legal, en cambio, en la delegación, el órgano superior siempre puede reasumir la función, como lo señala el artículo 211 superior”.

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-727/00. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(11) “ART. 10.—Niveles de la organización de la administración. De conformidad con las disposiciones legales, para el cumplimiento de su misión institucional, la Registraduría Nacional del Estado Civil, se organizará en dos niveles:
1. Nivel central: El nivel central está conformado por las dependencias cuyo ámbito de competencias es nacional.
2. Nivel desconcentrado: El nivel desconcentrado está constituido por las dependencias de la Registraduría Nacional cuyo nivel de competencias está circunscrito a una circunscripción electoral específica o dentro de los términos territoriales que comprendan el ejercicio de funciones inherentes a la Registraduría Nacional y se configura con observancia de los principios de la función administrativa. En dicho nivel se radican las competencias y funciones determinados en las disposiciones legales y en el presente decreto”.

(12) En la Sentencia C-496 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que reitera la posición fijada en la Sentencia T-024 de 25 de enero de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), la Corte Constitucional precisó las características de la desconcentración administrativa. La misma posición fue sostenida por la Corte en los pronunciamientos de constitucionalidad que respecto del tema profirió de allí en adelante, en particular las Sentencias C-561 de 1999, C-722 de 1999, C-727 de 2000 y C-205 de 2005. Dijo la Corte:
“Sobre estos modelos de organización administrativa y sus elementos constitutivos la doctrina ha señalado:
La desconcentración en cierta medida, es la variante práctica de la centralización, y desde un punto de vista dinámico, se ha definido como transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa. La desconcentración así concebida, presenta estas características:
1. La atribución de competencias se realiza directamente por el ordenamiento jurídico.
2. La competencia se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía. Debe recordarse, sin embargo que, en cierta medida, personas jurídicas pueden ser igualmente sujetos de desconcentración.
3. La competencia se confiere en forma exclusiva lo que significa que ha de ejercerse precisamente por el órgano desconcentrado y no por otro.
4. El superior jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y no puede reasumir la competencia sino en virtud de nueva atribución legal”.

(13) Expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el numeral 8o. del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.

(14) “ART. 11.—Organización interna. La Registraduría Nacional del Estado Civil garantizará el cumplimiento de su objeto y el ejercicio de sus funciones, mediante las siguientes dependencias que integran su organización interna:
Nivel central 1. Despacho del Registrador Nacional del Estado Civil. 1.1. Secretaría privada. 1.2. Oficina de comunicaciones y prensa. 1.3. Oficina de control interno. 1.4. Oficina de control disciplinario. 2. Secretaría general. 2.1. Oficina jurídica. 2.2. Oficina de planeación. 3. Registraduría delegada en lo electoral. 3.1. Dirección de gestión electoral. 3.2. Dirección de censo electoral. 4. Registraduría delegada para el registro civil y la identificación. 4.1. Dirección nacional de identificación. 4.2. Dirección nacional de registro civil. 5. Gerencia de informática. 6. Gerencia administrativa y financiera. 6.1. Dirección administrativa. 6.2. Dirección financiera. 7. Gerencia del talento humano.
Nivel desconcentrado.
8. Delegaciones departamentales de la registraduría.
9. Registradurías distritales y municipales.
10. Registradurías auxiliares.
11. Registraduría del Distrito Capital.
Órganos de asesoría y coordinación.
12. Comité directivo. 13. Comisión de personal. 14. Comité de coordinación de control interno. Fondos 15. Fondo rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 16. Fondo social de vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil. PAR.—El Fondo de financiación de partidos y campañas políticas seguirá adscrito al Consejo Nacional Electoral”.

(15) Capítulo VI ibídem. “funciones por dependencia de la registraduría nacional del estado civil en el nivel desconcentrado”.

(16) “ART. 46.—Delegaciones departamentales y Registraduría del Distrito Capital. Las delegaciones departamentales y la Registraduría del Distrito Capital, sirven de apoyo al ejercicio de las funciones atribuidas a los Delegados del Registrador Nacional y a los registradores del Distrito Capital, de conformidad con las normas constitucionales y legales. Además de su objetivo establecido en el presente decreto, ejercen en especial las siguientes funciones generales: 1. Asuntos electorales. a) Organizar y vigilar los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana que corresponde a su circunscripción electoral; b) Llevar las estadísticas electorales de su circunscripción electoral y expedir las correspondientes certificaciones. c) Adelantar los procesos de revisión de firmas de los mecanismos de participación ciudadana y las inscripciones de candidatos independientes que correspondan a su circunscripción electoral.
/…/”.

(17) “ART. 47.—Registradurías especiales y municipales. Las registradurías especiales y municipales, sirven de apoyo al ejercicio de las funciones atribuidas a los registradores especiales, municipales y auxiliares, de conformidad con las normas constitucionales y legales. Además de su objetivo establecido en el presente decreto, ejercen en especial las siguientes funciones generales: 1. Asuntos electorales. a) Organizar las elecciones en aspectos como, ubicación de los puestos de votación y los cambios que se puedan presentar y sitios de escrutinios; b) Tomar todas las medidas necesarias para que las votaciones se realicen de conformidad con las disposiciones legales y las instrucciones que impartan el Registrador Nacional del Estado Civil y la registraduría delegada en lo electoral.
/…/”.

(18) “ART. 14.—Registro de iniciativas legislativas y normativas y de solicitudes de referendo. El registrador correspondiente asignará un número consecutivo de identificación a las iniciativas legislativas y normativas así como a las solicitudes de referendo, con el cual indicará el orden en que éstos han sido inscritos y la fecha de su inscripción. Así mismo, llevará un registro de todas las iniciativas legislativas y normativas y de las solicitudes de referendo inscritas, e informará inmediatamente del hecho a la corporación correspondiente o, en el caso de la revocatoria del mandato, a la persona involucrada, e informará trimestralmente a la ciudadanía, por un medio idóneo de comunicación escrito, sobre los procesos de recolección de firmas en curso” (negrillas y subrayas fuera del texto).

(19) “ART. 5º.—El promotor y el Comité promotor. Cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político, podrá solicitar a la Registraduría del Estado Civil correspondiente su inscripción como promotor de un referendo, de una iniciativa legislativa y normativa, de una consulta popular de origen ciudadano o de una revocatoria de mandato” (negrillas y subrayas fuera del texto).

(20) Folio 249 del cuaderno Nº 2.