AUTO 2017-00240 DE NOVIEMBRE 22 DE 2017

 

Auto 2017-00240 de noviembre 22 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp.: 11001-03-24-000-2017-00240-00

Actor: Jaime Castro Castro y otros(1)

Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

Referencia: Nulidad por inconstitucionalidad interpretada como medio de control de nulidad.

Bogotá, D. C., veintidós de noviembre de dos mil diecisiete.

1. Antecedentes.

En escrito radicado el 12 de julio de 2017, los ciudadanos Jaime Castro Castro, Jesús Vallejo Mejía, Hernando Yepes Arcila, Luis Jaime Salgar, Carlos Holguín Sardi, Rubén Darío Lizarralde, José Antonio de Roux Rengifo, Óscar Ortíz González, Carlos Hugo Ramírez Zuluaga, Adriana Mejía Hernández, Virginia Garcés, Andrés Vernaza Guzmán, Lorena Garnica, María Paula Robayo y Paola Tamayo Asaf, solicitan la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 1995 de 7 de diciembre de 2016, “Por el cual se crea la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”, suscrito por el Presidente de la República y el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.(2)

La norma demandada es del siguiente tenor:

“EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y, en especial, de las conferidas por el artículo 8 de la ley 418 de 1997, con sus modificaciones y reformas actualmente vigentes, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 22 de la Constitución Política establece que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento. Que de conformidad con el numeral 4º del artículo 189 de la Constitución Política, corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.

Que el artículo 10 de la Ley 418 de 1997 establece que la dirección de todo proceso de paz corresponde exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la preservación del orden público en toda la Nación. Además, indica que quienes a nombre del Gobierno participen en los diálogos y acuerdos de paz, lo harán de conformidad con las instrucciones que él les imparta.

Que el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, modificado por la Ley 1779 de 2016, establece que los “acuerdos y su contenido serán los que a juicio del Gobierno sean necesarios para adelantar el proceso de paz y su cumplimiento será verificado por las instancias nacionales o internacionales que para el efecto y de común acuerdo designen las partes”.

Que en la misma línea, el parágrafo segundo de dicho artículo señala que las “partes acordarán mecanismos de verificación conjunta de los acuerdos, diálogos o acercamientos y de considerarlo conveniente podrán acudir a instituciones o personas de la vida nacional o internacional para llevar a cabo dicha verificación”.

Que en la búsqueda de una paz estable y duradera y la terminación definitiva del conflicto armado, el Gobierno Nacional suscribió, el 24 de noviembre de 2016, con el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo (FARC-EP) un nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

Que el punto 6 de dicho acuerdo trata sobre la implementación, verificación y refrendación e indica que la implementación de los acuerdos alcanzados en el proceso de paz deberá ejercerse de buena fe, atendiendo a la reciprocidad en el cumplimiento de las obligaciones aceptadas por las partes, promoviendo la integración de las poblaciones, comunidades, territorios y regiones en el país, en particular de las más afectadas por el conflicto y las que han vivido en condiciones de pobreza y marginalidad.

Que en el mismo punto 6 del Acuerdo Final, y para garantizar el efectivo cumplimiento de lo pactado, se acordó crear una Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final, encargada, entre otros, del seguimiento a los componentes del acuerdo.

Que el mismo punto aclara que el Gobierno Nacional será el responsable de la correcta implementación de los acuerdos alcanzados en el proceso de conversaciones de Paz.

DECRETA

Artículo 1º. Creación y objetivo. Créase la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), como la instancia conjunta entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida legal, encargada del seguimiento, impulso y verificación conjunta de la implementación del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, y de la resolución de las diferencias que puedan surgir entre las partes firmantes del mencionado acuerdo.

Artículo 2º. Composición. De conformidad con lo previsto en el punto 6.1 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 22 de noviembre de 2016, la Comisión de Seguimiento, impulso y verificación a la implementación del Acuerdo Final (CSIVI), estará integrada por tres representantes del Gobierno Nacional y tres representantes de las FARC-EP en proceso de reincorporación a la vida legal, o del partido político que surja de su tránsito a la vida legal. Los representantes del Gobierno Nacional serán de alto nivel y serán designados por el Presidente de la República.

Parágrafo. Acompañamiento. La CSIVI contará con el acompañamiento durante el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo y la dejación de armas (D+180), de un delegado/a de cada uno de los países garantes, Cuba y Noruega, así como de un delegado/a de cada uno de los países acompañantes, Chile y Venezuela.

Artículo 3º Funciones. Sin perjuicio de las funciones y competencias establecidas a las diferentes autoridades públicas, la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), cumplirá las siguientes funciones:

1. Resolver cualquier diferencia de interpretación o cualquier situación imprevista que surja entre los países firmantes respecto del Acuerdo Final, que no puedan ser resueltas por los mecanismos acordados en el punto correspondiente, cuando existan.

PARÁGRAFO. Los países garantes podrán contribuir a facilitar la solución de las diferencias cuando así se requiera.

2. Servir de espacio para el manejo de cualquier situación o diferencia entre las partes que puedan presentarse tras la firma del Acuerdo Final, que no sean de competencia del mecanismo de monitoreo y verificación de Naciones Unidas.

3. Hacer recomendaciones al listado de medidas de implementación temprana que presente el Gobierno Nacional.

4. Definir la agenda y abordar los temas señalados en el numeral 6.1.11 del Acuerdo Final sobre la implementación prioritaria.

5. Discutir y aprobar el plan marco para la implementación del Acuerdo Final sobre la base del borrador que será presentado por el Gobierno Nacional, que será incorporado por el Consejo Nacional de la Política Económica y Social a través de un documento Conpes.

6. Constatar que el contenido de todos los proyectos de decreto, ley o acto legislativo que sean necesarios para implementar el Acuerdo Final, correspondan a lo acordado, antes de que sean expedidos por el Presidente de la República o presentados ante el Congreso, según sea el caso. Para estos efectos, se tendrá en cuenta el listado no exhaustivo de proyectos incluidos en el Acuerdo Final. Lo anterior sin perjuicio de las competencias del Congreso de la República.

7. Proponer al Gobierno Nacional conforme a lo establecido en el Acuerdo Final los borradores de normas que se consideren necesarias para la implementación del Acuerdo Final, sin perjuicio de las facultades ordinarias del Congreso de la República.

8. Promover, en coordinación con las autoridades competentes, la recepción de fondos procedentes de la cooperación internacional, los organismos multilaterales y el sector privado para la implementación del Acuerdo Final los cuales se agregarán a los fondos dispuestos por el Gobierno para esos fines.

9. Mantener interlocución con las agencias, estados y organizaciones cooperantes que contribuyan económicamente a la implementación del Acuerdo Final y/o que formen parte del acompañamiento internacional de la misma.

10. Solicitar informes de seguimiento y ejecución sobre los distintos programas y proyectos que se ejecuten con recursos de cooperación internacional, en el marco de la implementación del Acuerdo Final.

11. Establecer los criterios y requerimientos del acompañamiento internacional a la implementación en cada uno de los puntos del Acuerdo Final, así como los criterios para el establecimiento de una instancia de integración para el cumplimiento de las actividades específicas del acompañamiento internacional.

12. Verificar y hacer seguimiento al cumplimiento de todos los componentes del Acuerdo Final, respetando lo establecido en el punto 6.4. Sobre acompañamiento internacional, y sin perjuicio de las funciones del mecanismo de monitoreo y verificación.

13. Hacer seguimiento y verificar el cumplimiento de los compromisos establecidos en la línea de tiempo del Acuerdo Final, sin afectar las competencias de las ramas del poder público y de los órganos del Estado.

14. Presentar informes periódicos y diferenciales de los avances de la implementación del Acuerdo Final. Así mismo, de manera ocasional, generará reportes temáticos, especializados o territoriales relacionados con los componentes del Acuerdo Final.

15. Presentar al Consejo Nacional de Reconciliación y Convivencia los avances en la implementación, y recibir del Consejo toda la información que quiera aportarle.

16. Analizar los informes temáticos y periódicos presentados por el componente de acompañamiento internacional del Acuerdo Final, en cada uno de los puntos del mismo.

17. Mantener contacto permanente con los notables que integran el Componente Internacional de Verificación, con el fin de coordinar recomendaciones de solución para los puntos de discusión y controversia que se adviertan en la implementación del Acuerdo Final.

18. Recibir y analizar las observaciones de los notables que integran el Componente Internacional de Verificación de la CSIVI, relacionadas con la implementación del Acuerdo Final.

19. Establecer el alcance y los criterios de funcionamiento a que debe sujetarse el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame, EE.UU., en el apoyo técnico que debe prestar a los notables, con el fin de recolectar, analizar y preparar la información necesaria para emitir los pronunciamientos públicos a que se refiere el punto 6.3.2 del Acuerdo Final.

20. Seleccionar el secretario técnico del Componente Internacional de Verificación de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), así como establecer los protocolos a que debe ajustarse para la verificación de la implementación del acuerdo.

21. Recibir insumos de las distintas instancias encargadas de la implementación del Acuerdo Final así como de organizaciones, universidades, centros de investigación, observatorios tanto nacionales como territoriales.

22. Revisar anualmente el Plan Marco para la Implementación del Acuerdo Final y recomendar los ajustes a que haya lugar.

23. Organizar, para el ejercicio de sus funciones, comisiones temáticas y territoriales que permitan la participación ciudadana.

24. Recomendar al señor Presidente de la República la finalización del funcionamiento del componente de verificación internacional al que se refiere el punto 6.3.5 del Acuerdo Final, previa evaluación de su conveniencia y necesidad.

25. Mantener interlocución con la Instancia de Alto Nivel de los Pueblos Étnicos.

26. Conceptuar sobre la prórroga de las licencias de interés público clase C para el funcionamiento de las emisoras a las que se refiere el punto 6.5 del Acuerdo Final.

PARÁGRAFO. La CSIVI ejercerá sus funciones respetando lo establecido en el Acuerdo Final en relación con el acompañamiento internacional y sin perjuicio de las funciones del Mecanismo de Monitoreo y Verificación.

ARTÍCULO 4º. Secretaría técnica.

Igualmente tendrá una secretaría técnica conformada de común acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP para producir los informes periódicos y cumplir cualquier otra tarea que requiera.

ARTÍCULO 5º. Sesiones ampliadas.

La CSIVI realizará, de manera periódica, sesiones ampliadas a las que podrá invitar al Consejo Nacional para la Reconciliación y la Convivencia de que trata el punto 2.2.4 del Acuerdo Final, y a cualquier representación de la sociedad civil que se convenga.

A las reuniones de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), podrán ser invitados servidores y representantes del Gobierno Nacional, de los entes territoriales, del Consejo Nacional de Reincorporación, los voceros de las Farc-EP en el Congreso, de los partidos políticos, así como cualquier miembro de la sociedad civil o de las organizaciones sociales que se estime necesario, de acuerdo con los temas específicos a tratar.

ARTÍCULO 6º. Instancia especial para el seguimiento al enfoque de género y garantía de los derechos de las mujeres en la implementación del Acuerdo Final. Se creará una instancia especial conformada por representantes de 6 organizaciones de mujeres colombianas nacionales y territoriales que tendrá interlocución permanente con la CSIVI.

En el marco de la CSIVI se definirá su composición y funcionamiento en consulta con las organizaciones de mujeres.

ARTÍCULO 7º. Instancia especial de alto nivel de los pueblos étnicos. Se creará una Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos para el Seguimiento de la Implementación del Acuerdo Final, que se acordará entre el Gobierno nacional, las Farc-EP en proceso de tránsito a la vida legal, y las organizaciones representativas de los pueblos étnicos. La instancia tendrá las funciones de actuar como consultora, representante e interlocutora de primer orden de la CSIVI.

ARTÍCULO 8º. Gastos. Los gastos que ocasione el funcionamiento de la comisión serán cubiertos por el Fondo de Programas Especiales para la Paz. Estos gastos deberán contar de manera previa con la autorización del ordenador del gasto de dicho fondo, quien constará que correspondan a aquellos estrictamente necesarios para el cumplimiento de las funciones de la CSIVI.

ARTÍCULO 9º. Duración y lugar de reunión. La duración de la CSIVI podrá ser hasta de 10 años. La comisión tendrá un período de funcionamiento hasta enero de 2019, fecha a partir de la cual los integrantes de la comisión decidirán sobre su prorroga. La CSIVI se reunirá y sesionará en Bogotá, D. C., pero inicialmente podrá hacerlo en La Habana”.

2. Consideraciones.

Previo a decidir sobre la admisión de la demanda, este despacho considera necesario hacer las siguientes precisiones:

2.1. Marco conceptual de la norma acusada.

2.1.1. Las normas legales.

El Congreso de la República expidió la Ley 418 de 1997(3), que acorde con el artículo 1º, tiene como propósito “(…) dotar al Estado colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado social y democrático de derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y/o los tratados internacionales aprobados por Colombia”. Posteriormente, dicha norma fue modificada y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2010, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y la Ley 1776 de 2016.

Bajo este sistema normativo, los delegados del Gobierno de la República y de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC-EP) suscribieron el 26 de agosto de 2012 el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

Es importante señalar que la citada Ley 1779 de 2016,(4) modificatoria de la Ley 418, fue promovida por el Gobierno Nacional para facilitar el proceso de reintegración de excombatientes de las FARC, derivado del proceso de paz con el Gobierno Nacional, como se presentó en la exposición de motivos, que en su tenor literal reza:

“Como es factible verificar, los instrumentos legales actualmente vigentes, encabezados por la Ley 418 de 1997, sus prórrogas, modificaciones y decretos reglamentarios, comprenden un marco jurídico insuficiente para las necesidades de seguridad jurídica que requerirán todas las operaciones y los procedimientos de desarme y desmovilización”.

Las modificaciones establecidas por dicha norma versan sobre: i) órdenes especiales para la localización de la fuerza pública, ii) suspensión de órdenes de captura; iii) aceptación de listados del Alto Comisionado para la Paz; y, iv) la creación del mecanismo de monitoreo y verificación. Ésta última, objeto de reglamentación por parte del Ejecutivo mediante el Decreto 1995 de 2016: “Por medio del cual se crea la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la implementación del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”, objeto de análisis en el presente asunto.

2.2.2. La naturaleza jurídica del Acuerdo Final.

Con la firma del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, inició el proceso de transición hacia la paz o justicia transicional, definida por el Sistema de Naciones Unidas como: “toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación. Tales mecanismos pueden ser judiciales o extrajudiciales y tener distintos niveles de participación internacional (o carecer por complejo de ella) así como abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de todos ellos”(5).

En este contexto fue expedido el Acto Legislativo 01 de 2016 “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”; que en su artículo 4º dispuso que se trata de “un Acuerdo Especial en los términos del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949” y que una vez “éste haya sido firmado y entrado en vigor ingresará en estricto sentido al bloque de constitucionalidad”.

Corolario de ello, en principio esta corporación consideró, que la competencia para conocer de las demandas interpuestas en contra del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, radicaba en el Consejo de Estado, así como de las normas que lo desarrollaran, en virtud de su carácter residual,(6) siempre que no correspondieran a la Corte Constitucional.(7)

En efecto, la Sección Primera al estudiar la admisión de la demanda de nulidad presentada en contra de los numerales V y VI del “Acuerdo para brindar seguridad y estabilidad jurídica al Acuerdo Final; para asegurar su introducción al ordenamiento jurídico colombiano y para dar garantías de cumplimiento de dicho Acuerdo Final, tanto conforme al derecho interno colombiano como conforme al derecho internacional”, dijo lo siguiente:(8)

“[...] De lo que ha quedado reseñado, concluye el Despacho que el Acuerdo Final comporta en sí mismo entonces, una decisión eminentemente política proveniente del Presidente de la República en ejercicio de sus funciones y competencias constitucionales y en su condición de Jefe de Gobierno, depositario de la unidad de la Nación en virtud de la legitimidad democrática de su elección, mediante el cual se busca desarrollar y materializar el derecho –deber a la paz, a fin de lograr eficacia material en un escenario concreto de conflicto armado interno.

En ese mismo entorno conceptual, se observa que el “Acuerdo para brindar seguridad y estabilidad jurídica al Acuerdo Final (…)” que ahora es objeto de censura parcial por parte del demandante del presente medio de control de nulidad, en tanto que sus numerales V y VI sub judice también encarnan la determinación política del Gobierno Nacional, motivado por los resultados de la negociación en la Mesa de Diálogos con las FARC-EP, de depositar su ascendiente Acuerdo Final como Acuerdo Especial(9) ante el Consejo Federal Suizo ubicado en Berna y de realizar una declaración unilateral ante el Secretario General de las Naciones Unidas invocando la Resolución 2261 de 25 de enero de 2016, tiene las características propias de un acto político o de gobierno, que si bien atienden a situaciones aún no consolidadas a la fecha de la presentación de la demanda de nulidad que nos convoca ni a la presente providencia admisoria, […]”.

(Se resalta).

Sin embargo, de manera posterior esta Sección concluyó,(10) que los acuerdos ingresaron automáticamente en el ordenamiento jurídico y hacían parte del bloque de constitucionalidad por haberse cumplido los supuestos establecidos en el artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2016, que los elevaba al rango normativo de Acuerdos Especiales(11); por tanto, “[…] su revisión o control se encuentra radicada en la Corte Constitucional, puesto que de conformidad con los artículos 93(12) y 241, numeral 10(13), de la Constitución Política, le corresponde a dicha corporación [Corte Constitucional] decidir sobre la exequibilidad de los instrumentos jurídicos como el que se estudia en el sub lite”(14).

Siguiendo la misma línea argumentativa de la citada providencia del 1º de marzo de 2017, Expediente: 2016-00637-00, el M. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, señaló:

“Finalmente, no puede pasarse por alto que dicho control especial y específico sobre el Acuerdo Final demanda el reconocimiento de la competencia exclusiva y excluyente de la Corte Constitucional sobre la integridad del trámite y procedimiento especial para la paz que se surte ante el Congreso de la República, esto es, con independencia de las disposiciones susceptibles de catalogarse como puramente administrativas o reglamentarias que son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo(15).

Para el despacho resulta de trascendencia que en esta materia se garantice la unidad de criterio de valoración en el control de los diferentes instrumentos jurídicos producto de la negociación del Gobierno Nacional con las FARC-EP, dado que por su naturaleza debe ser apreciada como un todo inescindible, integrado por el Acuerdo Final, por el Acto Legislativo para la Paz y por las Leyes que los desarrollan”.

(Se resalta).

Ahora bien, el artículo 2º del Acto Legislativo 02 de 2017, derogó de manera expresa el artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2016 y en su lugar dispuso, que regía a partir de su promulgación y hasta la terminación de tres periodos presidenciales completos posteriores a su suscripción, suprimiendo así la incorporación automática al bloque de constitucionalidad del Acuerdo Final que preveía la norma proscrita.

En el correspondiente examen de exequibilidad, la Corte Constitucional encontró ajustado a la Constitución el Acto Legislativo 02; del comunicado de prensa Nº 51 publicado por esa corporación,(16) se destaca lo siguiente:

“[…] la incorporación del Acuerdo al ordenamiento jurídico exige su implementación normativa por los órganos competentes y de conformidad con los procedimientos previstos en la Constitución para el efecto, como lo establece el mismo Acuerdo y lo entendió el Congreso de la República. En efecto, durante el trámite legislativo en la ponencia para segundo debate en la Cámara, se dijo que el Acuerdo Final “… no entra al bloque de constitucionalidad, y, en consecuencia, iii) no se incorpora el Acuerdo Final al ordenamiento jurídico colombiano, sino que se garantizarán unas precisas condiciones sustantivas y temporales de estabilidad jurídica del mismo”. Así las cosas, concluyó la Corte que el Acto Legislativo 02 de 2017 no incurre en vicio de competencia en materia de reforma constitucional […]”(17).

(Se destaca)

Así las cosas y comoquiera que el Acuerdo Final no es un Acuerdo Especial reglado por el artículo 3º común de los Convenios de Ginebra de 1949, en virtud del artículo 2º del Acto Legislativo 02 de 2017, las disposiciones que se profieran de carácter puramente reglamentario o que desarrollen los compromisos contenidos en el Acuerdo Final, serán de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

2.3. Procedencia de la acción de inconstitucionalidad.

La Sección Primera de esta corporación(18) ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por infracción directa de la Constitución, no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional. En ese sentido, no es de recibo entender que el solo hecho de señalar que el acto administrativo viola, una o varias normas de rango constitucional, haga viable o procedente el medio de control mencionado.

También esta Sección ha destacado, que los requisitos que deben concurrir para que proceda esta medio de control son los siguientes: (i) Que la norma demandada sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control, (ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente con la Constitución Política. Ello independientemente de quién lo haya expedido, siempre que haya autorización constitucional, así:(19)

“[…] En sentido similar se han pronunciado también las Secciones Segunda y Tercera de esta corporación(20), con ocasión de la consagración del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en el CPACA y han sostenido que:

“(…) el despacho considera que el medio de control –antes denominado por la ley acción– de nulidad por inconstitucionalidad, no corresponde a cualquier juicio de validez que se haga sobre un reglamento o acto administrativo que presuntamente viola la Constitución Política, porque este sólo es un presupuesto para el ejercicio de este mecanismo de control. En efecto, es claro que el art. 135 establece que la nulidad se produce “por infracción directa de la Constitución”. No obstante, esto no significa que todo juicio de inconstitucionalidad de los reglamentos o actos administrativos en general corresponda al ejercicio de este medio de control, pues existe otro requisito, no establecido por la naturaleza de la norma violada, sino por la de la disposición demandada. Establece el artículo 135 que lo demandado serán: “… los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política”, y el inciso segundo agrega que: “También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional”.

Aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el artículo 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema. Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley.

En estos términos, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad exige varios requisitos, entre ellos –para efectos de esta providencia– se destacan tres: i) que la norma demanda (sic) sea un reglamento autónomo o constitucional, requisito principal del medio de control; ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente contra la Constitución Política; y iii) no importa la autoridad que expida el acto, porque puede ser el Gobierno Nacional u otra autoridad, siempre que expidan un reglamento autónomo –por autorización de la Constitución–”.

(Resaltado fuera del texto).

Conforme con lo anterior, se observa que el Decreto 1995 de 2016 demandado hace parte de la normativa derivada de las medidas de justicia transicional, según el Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016 entre las FARC-EP y el Gobierno Nacional; sin embargo, éste no se dictó en virtud de las reglas establecidas en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016, ni constituye reglamento autónomo, pues tiene el carácter de decreto reglamentario tal y como lo sostienen los propios demandantes, y se deriva de las consideraciones expuestas líneas atrás.

Por otra parte, si bien la parte actora invoca como normas violadas los artículos 113, 133 y 155 de la Constitución Política, también lo es que para resolver la controversia planteada, es menester estudiar las disposiciones en las cuales se funda el acto acusado, éstas son, los artículos 8º y 10 de la Ley 418 de 1997, y la Ley 1779 de 2016, normas reglamentadas por el decreto objeto de la demanda.

Siendo ello así, el medio de control adecuado para examinar las pretensiones, es el de nulidad establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011 y bajo ese marco normativo se abordará su estudio.

Al efecto, se observa que la demanda cumple los requisitos señalados en los artículos 162 a 166 ejusdem, por lo que esta será admitida.

En consecuencia, se dispone:

1. ADMITIR bajo el medio de control de nulidad la demanda instaurada por los señores Jaime Castro Castro, Jesús Vallejo Mejía, Hernando Yepes Arcila, Luis Jaime Salgar, Carlos Holguín Sardi, Rubén Darío Lizarralde, José Antonio de Roux Rengifo, Óscar Ortíz González, Carlos Hugo Ramírez Zuluaga, Adriana Mejía Hernández, Virginia Garcés, Andrés Vernaza Guzmán, Lorena Garnica, María Paula Robayo y Paola Tamayo Asaf, en contra del Decreto 1995 de 7 de diciembre de 2016, “Por el cual se crea la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”, suscrito por el Presidente de la República y el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

2. NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado a la parte actora, según lo previsto por el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el numeral 1º del artículo 171 ibídem.

3. NOTIFÍQUESE personalmente al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme con lo señalado por el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso. Para este propósito la copia de la demanda y sus anexos, quedan a su disposición en la Secretaría de la Sección Primera de la corporación.

4. REMÍTASE inmediatamente y a través de servicio postal autorizado a la entidad demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, copia física de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio de la demanda.

5. De conformidad con el artículo 172 de la Ley 1437 de 2011, córrase traslado de la demanda por el término de treinta (30) días para que la parte demandada, el Ministerio Público, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los demás intervinientes puedan contestarla, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía, y en su caso, presentar demanda de reconvención. El plazo correrá según lo previsto por el artículo 199, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso.

Advertir a la entidad demandada que durante el término de traslado, deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes del acto acusado, atendiendo lo establecido por el parágrafo 1º del artículo 175 de la Ley 1437.

Notifíquese y cúmplase,

Magistrado: Oswaldo Giraldo López.

1 Jesús Vallejo Mejía, Hernando Yepes Arcila, Luis Jaime Salgar, Carlos Holguín Sardi, Rubén Darío Lizarralde, José Antonio de Roux Rengifo, Óscar Ortiz González, Carlos Hugo Ramírez Zuluaga, Adriana Mejía Hernández, Virginia Garcés, Andrés Vernaza Guzmán, Lorena Garnica, María Paula Robayo y Paola Tamayo Asaf.

2 Folios 1 a 18 cuaderno principal.

3 Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.

4 Por medio de la cual se modifica el artículo 8º de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014.

5 Informe del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos., 3 de agosto de 2004., versión en español disponible en: http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=S/2004/616. Última consulta 18 de oct de 2017.

6 Consejo de Estado. Exp. 2016-00449-00., auto del 12 de septiembre de 2016. M. P. Guillermo Vargas Ayala.

7 Conforme a lo dispuesto en el artículo 241 de la Carta Política.

8 Expediente 2016-00437-00. Auto del 5 de septiembre de 2016. M. P. María Elizabeth García González.

9 Que, como lo indicamos antes, ya es un Acuerdo Especial en el ordenamiento interno bajo los términos del artículo 4º del Acto Legislativo 01 de 2016 que introdujo un nuevo artículo transitorio a la Constitución Política, y eventualmente lo sea también por disposición de la ley ordinaria aprobatoria del Acuerdo Especial que deberá tramitarse a iniciativa del Gobierno Nacional ante el Congreso de la República, así como el nuevo Acto Legislativo que se pactó tramitar para incorporar el texto del Acuerdo Especial “íntegramente a la Constitución Política” mediante un artículo transitorio.

10 Exp. 2016-00637-00, auto del 1º de marzo de 2017. M. P. Roberto Augusto Serrato Valdés y Exp. 2016-00437-00, auto del 25 de mayo del 2017, M. P. María Elizabeth García González.

11 Dichos supuestos son: i) el Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016, entre el Presidente de la República y el Comandante del Estado Mayor Central de las FARC-EP; y ii) su refrendación por parte del Congreso de la República, mediante la aprobación mayoritaria de las proposiciones 83 y 39 de 29 y 30 de noviembre de 2016, en las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, respectivamente.

12 Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

13 Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva”.

14 Exp. 2016-00637-00, auto del 1º de marzo de 2017. M. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, ídem.

15 Ver ente otras el auto de 12 de septiembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. 2016-00449. M. P. Guillermo Vargas Ayala.

16 Respecto al alcance de los comunicados de prensa expedidos por la Corte Constitucional, esa corporación expresó lo siguiente mediante el Auto A022/13, solicitud de nulidad de la Sentencia T-716 de 2011. M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: “Estos documentos tienen naturaleza formal, son suscritos por el Presidente de la Corte Constitucional y consignan tanto los argumentos que configuran la razón de la decisión como el texto íntegro y definitivo de la parte resolutiva del fallo correspondiente […] El comunicado de prensa sintetiza la ratio decidendi de la decisión de control de constitucionalidad y, en especial, expresa el contenido preciso de la parte resolutiva de la misma, bien sea de inhibición, exequibilidad simple o condicionada, o inexequibilidad, al igual que los fundamentos de los salvamentos y aclaraciones de voto.
La función del comunicado de prensa, en ese orden de ideas, es equilibrar la necesidad que el texto completo de la sentida respectiva sea conocido, con la obligación de comunicar de inmediato el sentido de la decisión y sus razones, habida cuenta su vínculo inescindible con los principios de legalidad y seguridad jurídica, lo que implica que los fallos que ejercen el control abstracto de inconstitucionalidad tengan efectos desde el momento en que se adoptan”.

17 Comunicado de prensa Nº 51, octubre 11 de 2017. Exp. RPZ-005. Sentencia C-630/17 (Octubre 11). Magistrados Ponentes: Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo Ocampo, Corte Constitucional., disponible en el sitio web: http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/No.%2051%20comunicado%2011%20de%20octubre%20de%202017.pdf., última consulta 7 de noviembre de 2017.

18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 16 de noviembre de 2016. M. P. Guillermo Vargas Ayala.

19 Auto de 12 de noviembre de 2015, Exp. 2014-00573-00, C. P. María Elizabeth García González.

20 Providencias de 10 de octubre de 2012, Exp. 2012-00056-00, C. P. Enrique Gil Botero, y de 12 de febrero de 2015, Exp. 2014-01542-00, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.