AUTO 2017-00328/1571-2017 DE ABRIL 12 DE 2018

 

Auto 2017-00328/1571-2017 de abril 12 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Expediente: 110010325000201700328 00 (1571-2017)

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones

Demandada: Mariela Trujillo Motta

Decisión: Adecuar demanda de nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho y ordenar su remisión a los juzgados administrativos de Bogotá

Bogotá, D.C., doce de abril de dos mil dieciocho.

El despacho conoce la demanda de la referencia con informe de la secretaría(1), para estudiar su admisibilidad.

I. La demanda

Se trata del medio de control de nulidad simple promovido por Colpensiones en lesividad contra su propio acto, que para el caso en concreto, es la Resolución GNR 341074 de 30 de septiembre de 2014, “por la cual se reconoce una pensión de sobreviviente” a favor de la señora Mariela Trujillo Motta.

II. Situación fáctica

Con miras a realizar el estudio de admisibilidad de la demanda de manera integral, y teniendo en cuenta que su contenido es muy escueto(2), el despacho se dio a la tarea de revisar la documentación contenida en el disco compacto (CD) que fue aportado por la entidad accionante como anexo, encontrando lo siguiente:

1. El 1º de agosto de 2004, Colpensiones reconoció una pensión de vejez al señor Erasmo Ávila Lizcano, quien falleció el 14 de mayo de 2014. En consecuencia, en cumplimiento del artículo 33 del Decreto 758 de 1990(3), el 14 de junio de 2014 se surtió la publicación del edicto emplazatorio por el término de un mes, en el diario de circulación nacional El Nuevo Siglo, con el fin de que se hicieren presentes a reclamar el derecho sobre la mencionada prestación, quienes se consideraran beneficiarios, según lo definido en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993(4).

2. A la regional Huila del entonces Instituto de Seguro Social, acudió la señora Mariela Trujillo Motta, en calidad de compañera permanente supérstite, quien alegó que desde 1984 convivió con el fallecido señor Erasmo Ávila Lizcano, primero en Bogotá y luego en la ciudad de Neiva, donde pasaron los últimos 15 años, ya que el referido señor laboraba en esa ciudad en la empresa de transporte Compañía Taxis Verdes S.A., que tenía una de sus sedes allá.

3. A través de la Resolución GNR 341074 de 30 de septiembre de 2014 que aquí se demanda, Colpensiones reconoció a la señora Mariela Trujillo Motta “una pensión de sobreviviente”, como compañera permanente supérstite, aplicándole para el efecto, según el referido acto administrativo, los artículos 46 y 47(5) de la Ley 100 de 1993(6), y 28 del Decreto 758 de 1990(7). Dicha decisión le fue notificada personalmente el 8 de octubre de 2014.

4. La lectura de la Resolución GNR 341074 de 30 de septiembre de 2014 aquí demandada, muestra que la pensión reconocida a la señora Trujillo Motta le fue otorgada en las siguientes condiciones: (i) se le reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes vitalicia en calidad de compañera permanente supérstite, en un porcentaje del 100%, con ocasión del fallecimiento del señor Erasmo Ávila Lizcano, a partir del 14 de mayo de 2014, en una cuantía de $ 616.000, y por concepto de retroactivo la suma de $ 1.084.160, equivalente a una y media mesada; (ii) se le informó que su inclusión en nómina de pensionados se produciría en octubre de 2014, pero que la primera mesada le sería cancelada en noviembre de 2014, fecha a partir de la cual se le harían los respectivos descuentos en salud conforme a la Ley 100 de 1993(8), con destino a la Nueva EPS S.A.; y (iii) se le informó que si llegasen a existir valores causados y no cobrados por el causante con anterioridad a su fallecimiento, estos serían pagados por la gerencia de nómina de Colpensiones, a quienes llegasen a tener derecho sobre los mismos.

5. El 19 de octubre de 2014, la señora Trujillo Motta manifestó encontrarse inconforme con la decisión adoptada en la mencionada resolución, pues únicamente le reconocieron como retroactivo dos mesadas causadas con anterioridad a octubre de 2014; cuando en su criterio, se le debían cancelar las mesadas correspondientes a los meses de mayo, junio, julio agosto y septiembre de 2014, toda vez que el causante falleció el 14 de mayo de esa anualidad. Colpensiones le informó en comunicación del 20 de octubre de 2014, que el trámite de su inconformidad se tramitaría como “recurso” y que sería atendido en los términos legales. Posteriormente, el 4 de diciembre de 2014, Colpensiones envió comunicación SEM-390319 a la interesada, solicitando los documentos faltantes para que la entidad “resuelva lo que en derecho corresponda”.

6. Mediante Resolución GNR99048 de 8 de abril de 2015, Colpensiones resolvió negar “la reliquidación de la pensión de sobreviviente” otorgada a la señora Trujillo Motta, informándole que si consideraba que tenía mesadas a su favor con posterioridad al fallecimiento del asegurado y de conformidad con lo dispuesto sobre el tema en la resolución recurrida, o sea la GNR 341074 de 30 de septiembre de 2014, debería acercarse al “área de nómina” para adelantar el procedimiento de “pago a beneficiarios”.

7. En la demanda no se explica nada al respecto, pero al parecer, luego de sustituirle la pensión a la demandada, señora Trujillo Motta, a Colpensiones también acudió la señora Cecilia Morales de Ávila a reclamar que se le reconociera a ella la pensión, alegado su condición de cónyuge supérstite del señor Erasmo Ávila Lizcano.

8. En efecto, se lee en el CD anexo, que conforme a comunicación BZ2015_489177-0154337 de 22 de enero de 2015, Colpensiones informó a la señora Cecilia Morales de Ávila, que su solicitud de reconocimiento de sustitución pensional se encontraba en trámite. Se observa en dicho acto administrativo, que la solicitante alegó un vínculo matrimonial con el causante como sustento de su petición, y para el efecto, aportó registro civil de matrimonio y una declaración juramentada con fines extraprocesales rendida por su persona ante el Notario 57 del Círculo de Bogotá, en la que declaró haber convivido con el señor Erasmo Ávila Lizcano desde el 8 de abril de 1967 hasta su separación en el año 1985.

9. A través de Resolución GNR269003 de 1º de septiembre de 2015(9), Colpensiones dio respuesta a la petición de sustitución pensional formulada por la señora Cecilia Morales de Ávila, en la que resuelve negar su solicitud. Adicionalmente, Colpensiones solicita a la señora Mariela Trujillo Motta, a quien ya le había reconocido la sustitución pensional como compañera permanente, que exprese su consentimiento para revocar la Resolución GNR341074 de 30 de septiembre de 2014 demandada, mediante la cual le había sido reconocida la pensión de sobreviviente.

10. Alegó Colpensiones en la Resolución GNR269003 de 1º de septiembre de 2015, que la señora Mariela Trujillo Motta no acreditó 5 años de convivencia continua con el causante con anterioridad a su muerte; y que en consecuencia, se evidencia que la entidad cometió un error al reconocer la sustitución pensional por la Resolución GNR341074 de 30 de septiembre de 2014 demandada.

11. La señora Morales de Ávila, quien alegó la condición de cónyuge supérstite, presentó recursos de reposición y de apelación contra el acto administrativo de 1º de septiembre de 2015. La entidad resolvió el recurso de reposición mediante Resolución GNR364074 de 19 de noviembre de 2015(10), en el sentido de confirmar en todas sus partes el acto administrativo recurrido. Igualmente sucedió con el recurso de apelación, pues la decisión fue ratificada mediante Resolución VPB 8872 de 22 de febrero de 2016.

12. Pese a que en la demanda no se dice nada al respecto, entiende la ponente que la señora Mariela Trujillo Motta, en su calidad de compañera permanente, nunca expresó a Colpensiones su consentimiento para efectos de revocar la Resolución GNR341074 de 30 de septiembre de 2014, en virtud de la cual, dicha entidad le había reconocido la pensión de sobreviviente, siendo esta la razón aparente por la cual el referido fondo acude a esta jurisdicción a demandar en nulidad simple este acto administrativo.

Resalta el despacho, que la mayor parte de los hechos anteriormente descritos, cuyo conocimiento es necesario para poder realizar el estudio de admisión del presente medio de control, no se encuentran consignados en la demanda, sino que son el resultado de un análisis minucioso y detenido de la ponente de los documentos grabados en el CD aportado como anexo. De tal forma, que no se pudo establecer si la señora Trujillo Motta dio o no su consentimiento frente a la petición que en ese sentido le hizo la entidad a través de la Resolución GNR 269003 del 1º de septiembre de 2015 que aquí se demanda.

III. Concepto de violación

La lectura minuciosa y detallada de la demanda, muestra que el único reparo formulado por Colpensiones contra su propio acto, Resolución GNR341074 de 30 de septiembre de 2014, tiene que ver con la supuesta vulneración o desconocimiento del artículo 47 de la Ley 100 de 1993(11), modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003(12), norma que según la referida entidad, establece el orden de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes y los requisitos para su reconocimiento, como lo es en el caso de los compañeros permanentes, el acreditar la convivencia con el fallecido de mínimo 5 años continuos con anterioridad a su muerte.

La demanda no es clara en su concepto de la violación, pues no se explican con suficiencia las razones por las cuales Colpensiones considera que se debe anular el acto administrativo demandado, sino que se limita a transcribir la normativa que considera vulnerada y los resultados de un “informe investigativo” conducido por la entidad en el cual basa la determinación de demandar su propio acto, informe que no fue aportado como prueba al proceso.

En efecto, sin dar ninguna explicación sobre el particular, en la demanda se asegura que la señora Mariela Trujillo Motta, quien en la actuación administrativa alegó su condición de compañera permanente supérstite, trasgredió lo dispuesto en la referida disposición, toda vez que según Colpensiones, se logró determinar mediante “investigación administrativa” que no existió convivencia constante e ininterrumpida entre ella y el causante, y por lo tanto no cumple con los requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes que le fue reconocida.

IV. Consideraciones

4.1. El medio de control de nulidad es improcedente.

Al entrar a decidir sobre la admisión de la demanda de nulidad simple presentada por Colpensiones contra la Resolución GNR 341074 de 30 de septiembre de 2014, “por la cual se reconoce una pensión de sobreviviente”(13) a favor de la señora Mariela Trujillo Motta, encuentra el despacho que el referido medio de control es improcedente en virtud de las consideraciones que a continuación se exponen:

El medio de control de nulidad simple promovido por Colpensiones en esta oportunidad, está regulado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011(14) de la siguiente manera:

“Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PAR.—Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforma las reglas del artículo siguiente”.

De acuerdo con la norma trascrita, a través del medio de control de nulidad simple, toda persona podrá solicitar, por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, cuando hayan sido expedidos: (a) con infracción de las normas en que deberían fundarse, (b) o sin competencia, (c) o en forma irregular, (d) o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, (e) o mediante falsa motivación, (f) o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

Así las cosas, el medio de control de nulidad simple tiene como finalidad especifica la de servir de instrumento para garantizar el respeto del ordenamiento jurídico, la vigencia de la jerarquía normativa y el aseguramiento del principio de legalidad que es consustancial al Estado social de derecho que nuestra Constitución institucionaliza; razón por la que este instrumento jurídico procesal se encuentra consagrado en interés general para que prevalezca la supremacía de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración, y por ello puede ser ejercida en todo tiempo por cualquier persona contra actos administrativos de contenido general y abstracto.

Ahora bien, en aplicación de la ya tradicional “teoría de los móviles y las finalidades”, el inciso 4º de la norma ibídem “excepcionalmente” permite pedir, por esta vía procesal, la nulidad de los actos administrativos particulares, o de lo generales que tengan efectos particulares fácilmente determinables, agrega la ponente: (i) cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; (ii) cuando se trate de recuperar bienes de uso público; (iii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; y (iv) cuando la ley lo consagre expresamente.

Por lo tanto, en principio no es procedente demandar un acto administrativo de carácter particular o de naturaleza general pero con efectos particulares y concretos, a través del medio de control de nulidad simple, a menos que se invoque y sustente con suficiencia alguna de las circunstancias enlistadas en los numerales 1º a 4º del inciso 4º del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011(15).

En ese orden de ideas, con miras a estudiar la procedencia del medio de control de nulidad simple promovido por Colpensiones, a continuación el despacho estudia de manera integral: (i) la naturaleza del acto administrativo demandado, (ii) la situación fáctica que rodea el caso y (iii) el concepto de violación expuesto en la demanda.

4.2. Estudio integral del caso.

Como viene dicho, el asunto sub judice se contrae a cuestionar la legalidad de la Resolución GNR 341074 de 30 de septiembre de 2014(16), la cual tiene el carácter de acto administrativo particular y concreto, pues, a través suyo se ordenó reconocer y pagar a la señora Mariela Trujillo Motta, una pensión de sobreviviente por la suma de $ 616.000, y de un retroactivo por concepto de mesadas causadas y no cobradas en cuantía de $ 1.084.160.

Pese a que, como se indicó anteriormente, el contenido de la demanda es escueto, al efectuar un análisis integral de esta y de sus anexos, encuentra la suscrita que lejos de procurar la defensa del ordenamiento jurídico in abstracto, entraña un interés subjetivo directo. Lo anterior, por cuanto en últimas el objetivo de la entidad demandante es discutir la titularidad del derecho pensional que se reconoce en la Resolución GNR 341074 de 30 de septiembre de 2014 a la señora Mariela Trujillo Motta, y en caso de obtener un fallo favorable a sus pretensiones, librarse de la obligación de pagar a la referida señora, la pensión de sobreviviente que le fue otorgada en el acto acusado, en calidad de compañera permanente del finado.

Para la ponente, estos aspectos involucran un componente patrimonial que permite inferir válidamente, que al resolver de fondo este proceso, eventualmente se generaría de manera inexorable un restablecimiento automático a favor del fondo de pensiones demandante, incurriendo en la prohibición establecida en el numeral 1º del inciso 4º del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011(17), esto es, que “con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero”.

Conforme a lo expuesto, el acto administrativo cuestionado no puede ser sometido a juicio de legalidad ante esta corporación a través del medio de control de nulidad simple, pues esta vía jurisdiccional resulta inadecuada en atención a que el caso en estudio revela una pretensión de restablecimiento automático en favor de la entidad accionante.

4.3. Adecuación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Establecido entonces que la demanda de la referencia envuelve una pretensión de restablecimiento automático en favor de la demandante, es del caso dar aplicación al parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011(18), según el cual, “si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”, esto es, el artículo 138 ibídem que regula lo relacionado con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este punto, el despacho considera importante señalar que el parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011(19), anteriormente referenciado, está en consonancia con el artículo 171 de la referida ley, que confiere al juez administrativo la facultad de darle a las demandas sometidas a su conocimiento el trámite que corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, norma cuyo texto en lo pertinente se trascribe a continuación:

“ART. 171.—Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (...)”.

En ese orden de ideas, en aplicación de los artículos 137 y 171 de la Ley 1437 de 2011(20), que facultan al juez administrativo a darle a la demanda el trámite que corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, el despacho adecúa la demanda de nulidad simple presentada por Colpensiones al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la referida ley, de la siguiente manera:

“ART. 138.—Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los 4 meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.

De acuerdo con la norma trascrita, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho lesionado; también podrá solicitar que se le repare el daño. La norma también permite solicitar la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los 4 meses siguientes a su publicación.

El análisis e interpretación que se hizo de la presente demanda de nulidad en párrafos precedentes, mostró que en este caso, Colpensiones realmente persigue el amparo de su patrimonio de manera individual y concreta, es decir, la protección de un derecho subjetivo presuntamente vulnerado por el acto administrativo demandado; razón por la que el despacho dispone adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Definido ello, a continuación corresponde estudiar lo relacionado con la competencia de esta corporación para conocer del presente asunto.

Sobre el particular, es del caso precisar, que para establecer la competencia de esta corporación en cuanto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se refiere, la determinación o estimación razonada de la cuantía constituye un elemento fundamental, al punto que el legislador elevó dicha exigencia a la categoría de requisito que debe cumplir toda demanda presentada ante esta jurisdicción, precisamente para establecer cuál es el órgano judicial competente tal como lo establecen los artículos 157, inciso 3º, y 162, numeral 6º, de la Ley 1437 de 2011(21), normas cuyo tenor es el siguiente:

“ART. 157.—Competencia por razón de la cuantía: (...).

(...).

En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

(...)”.

(...).

“ART. 162.—Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

(...).

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia” (subraya la ponente).

Según las normas trascritas, toda demanda deberá contener la estimación razonada de la cuantía, porque ello es necesario para determinar la competencia, como ocurre en el presente caso, como pasa a explicarse:

4.4. Distribución de competencias entre el consejo de estado, los tribunales y los juzgados administrativos, en materia de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de la cuantía.

La Ley 1437 de 2011(22) establece una distribución de competencias entre los diferentes órganos que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a partir de diferentes factores, como por ejemplo la cuantía, de tal forma que la competencia para conocer de los distintos medios de control previstos en el código se encuentra supeditada a las reglas allí determinadas.

Así las cosas, al adecuarse la demanda de nulidad inicialmente presentada por Colpensiones, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es muy probable que el juez competente para conocer de la presente controversia ya no sea esta corporación, pues, sabido es que los procesos de nulidad simple carecen de cuantía, pues, su propósito es la defensa en abstracto del ordenamiento jurídico.

Por lo tanto, en aras de determinar si el Consejo de Estado es competente o no para conocer del asunto de la referencia, procederá el despacho a hacer un recuento resumido de la forma como en la Ley 1437 de 2011, se regula la distribución de competencias entre los diferentes órganos de la jurisdicción contenciosa en materia de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza laboral.

Los artículos 149.2, 151.2, 152.2 y 155.2 de la Ley 1437 de 2011(23) establecen una distribución de competencias entre los distintos órganos que conforma la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, así:

“ART. 149.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:

(...).

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

También conocerá de las demandas que en ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo director del Ministerio Público.

(...)”.

(...).

“ART. 152.—Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(...).

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes (...)”.

(...).

“ART. 155.—Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(...).

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes” (subraya el despacho).

Como puede apreciarse, en materia de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuando se cuestionen actos administrativos de cualquier autoridad, la competencia entre el Consejo de Estado, los tribunales y juzgados administrativos, se encuentra distribuida de acuerdo con la cuantía del asunto. Así, será competente esta corporación para conocer de estos asuntos cuando la controversia carezca de cuantía, mientras que la competencia estará en cabeza de los juzgados o tribunales administrativos, dependiendo de si su monto excede los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En el presente caso, tal como se mencionó anteriormente, la demanda de nulidad simple inicialmente presentada por Colpensiones fue adecuada al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto su propósito es cuestionar la titularidad del derecho pensional reconocido a la señora Mariela Trujillo Motta, aspecto este que involucra un componente patrimonial, pues, por esa vía, Colpensiones busca evitar el pago de las respectivas mesada pensionales.

Entonces, como la demanda tiene un claro componente patrimonial, por disposición expresa de los artículos 157 162 de la Ley 1437 de 2011, ya trascritos, era obligación de Colpensiones estimar razonadamente la cuantía de dicho componente patrimonial u económico, lo cual hizo de la siguiente manera, también de manera escueta:

“De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Honorable Consejo de Estado, es el competente para tramitar esta demanda, en aplicación del numeral 2º del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, esta corporación conocerá de los actos administrativos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional”. (sic).

Además de lo confuso de la redacción de la demanda en este apartado, el texto trascrito revela una fuerte contradicción al acudir Colpensiones a esta jurisdicción, pues, mientras en el resto del documento se asegura en varios lugares que el medio de control invocado es el de nulidad simple, en el segmento trascrito pareciera estar presentando el de nulidad y restablecimiento del derecho; aspecto que fue superado en los párrafos que anteceden, al disponerse la adecuación de la demanda.

Pese a lo impreciso y ambiguo de la redacción del apartado de la demanda anteriormente trascrito, lo que si queda claro es que para Colpensiones el presente asunto carece de cuantía, razón por la que considera que su conocimiento corresponde a esta corporación; afirmación que el despacho no comparte, puesto que, tal como quedó expuesto con suficiencia en líneas precedentes, la resolución de fondo del proceso de la referencia comprende, además del estudio de legalidad del acto administrativo particular y concreto demandado, un análisis de la titularidad del derecho pensional reclamado, y en consecuencia, un evidente componente económico o patrimonial, pasible de ser cuantificado.

Por lo tanto, considera el despacho que es necesario precisar el concepto de cuantía como factor objetivo de competencia y los mecanismos o procedimientos dispuestos por el ordenamiento jurídico para fijarla, para después proceder a estimarla razonadamente en el presente caso, y así determinar el juez competente para conocer del asunto de marras en razón de la misma.

4.5. De la cuantía como factor de competencia y sus maneras de calcularse.

Por competencia, tradicionalmente se ha entendido el conjunto de asuntos o causas en que, con arreglo a la ley, puede el juez ejercer su jurisdicción(24), siendo 5 los factores para su determinación, a saber: objetivo, subjetivo(25), territorial(26), funcional(27) y de conexión(28). Para los efectos de esta providencia nos concentraremos en el factor objetivo, el cual tiene dos variantes: (i) por la naturaleza del pleito; y (ii) por el valor económico del asunto(29) o cuantía.

La cuantía como factor de competencia ha sido definida como “el valor que representa lo perseguido con una demanda, su significación económica inmediata”(30). Siguiendo al profesor Hernando Devis Echandía existen 4 maneras o sistemas para fijar la cuantía, a saber: (1) a través de presunciones juris et de jure(31); (2) dejando su valoración a criterio del juez; (3) confiar en la voluntad de las partes; y (4) establecer un procedimiento previo para probarla. Según el mencionado doctrinante, dado que “cada uno de estos sistemas presenta ventajas y desventajas”(32), nuestro ordenamiento jurídico, siempre ha optado por combinarlos(33), pero dándole prelación a la posibilidad de dejar su cálculo a la voluntad de las partes(34), “y por ello si existe acuerdo respecto de la cuantía señalada en la demanda, esta se tiene por tal sin más requisitos y sin poder el juez rechazarla, aunque debe entenderse que no puede ser inferior a la cuantía que resulte del petitum de la demanda cuando consiste en dinero; se entiende que hay acuerdo entre las partes y que la cuantía queda señalada definitivamente, cuando el demandado acepta o no impugna en tiempo la apreciación del demandante”(35); técnica que como veremos más adelante fue la que siguió el legislador al confeccionar la Ley 1437 de 2011(36).

La Ley 1437 de 2011(37), sobre la materia que nos ocupa, en su artículo 157 señala lo siguiente:

“ART. 157.—Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales(38), salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen. En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones.

Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor.

En las acciones(39) de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. 

La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella(40).

Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años” (negrillas y subrayas fuera de texto).

El citado aparte normativo contiene una disposición clara en su inciso 3º cuando prescribe que al incoarse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es obligatorio estimar razonadamente la cuantía, y que incluso, tal deber no desaparece, ni siquiera si se renuncia a las pretensiones contentivas del restablecimiento.

La norma también señala en su inciso final, que al realizar la tarea de estimar razonadamente la cuantía en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se trate de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, esta se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin superar un límite de 3 años.

4.6. La cuantía en el caso en concreto.

Como viene dicho, el asunto sub judice se contrae a cuestionar la legalidad de la Resolución GNR 341074 de 30 de septiembre de 2014(41), a través del cual se ordenó reconocer y pagar a la señora Mariela Trujillo Motta, una pensión de sobreviviente por la suma de $ 616.000, y de un retroactivo por concepto de mesadas causadas y no cobradas por valor de $ 1.084.160.

Las anteriores sumas, que fueron las reconocidas a favor de la señora Mariela Trujillo Motta, a título de mesadas pensionales y como retroactivo pensional, son el punto de partida para realizar una estimación razonada de la cuantía en el proceso de la referencia, utilizando para el efecto, la fórmula tradicionalmente usada por la jurisdicción contenciosa para estos fines: “FC=VPR*NM=VEC”; cuyos elementos se explican a continuación:

FC: Factor cuantía

VPR: Valor pensión reconocida

NM: Número meses desde que se causó la prestación periódica hasta la fecha de presentación de la demanda, sin superar 3 años.

VEC: Valor estimado de la cuantía

Entonces, para el caso en concreto tenemos los siguientes valores:

1. El valor de la pensión sustituida a la señora Mariela Trujillo Motta es de $ 616.000.

2. La pensión del señor Erasmo Ávila Lizcano, Q.E.P.D., le fue sustituida a la señora Mariela Trujillo Motta, a partir del 14 de mayo de 2014.

3. La demanda de la referencia fue presentada el 27 de abril de 2017, es decir, dos años y 11 meses después del reconocimiento pensional.

Así pues, la formula descrita, expresada en valores, muestra lo siguiente:

VPR($ 616.000)*(NM)35=VEC($ 21.560.000)

La anterior operación matemática muestra entonces, que la cuantía estimada del asunto de la referencia se calcula en un valor de $ 21.560.000.

En consecuencia, al aplicar las reglas de competencia expuestas en acápites precedentes, contenidas en los artículos 149.2, 151.2, 152.2 y 155.2 de la Ley 1437 de 2011(42), es claro que los competentes para conocer de la demanda de la referencia, son los juzgados administrativos, puesto que la cuantía del pleito no supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Definido que los competentes para conocer de la presente demanda son los juzgados administrativos, en razón de la cuantía del pleito, solo resta entonces, estudiar lo relacionado con la “competencia en razón del territorio”, es decir, lo relacionado con la definición del circuito judicial competente para conocer este asunto, aspecto que se aborda a continuación.

4.7. De la competencia en razón del territorio, en materia de nulidad y restablecimiento del derecho.

En párrafos precedentes se afirmó que de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina nacional, los factores para determinar la competencia tradicionalmente han sido agrupados en las siguientes 5 categorías: objetivo, subjetivo(43), territorial(44), funcional(45) y de conexión(46).

En desarrollo de esta providencia, se estudió el factor objetivo de competencia referido a la cuantía del pleito, para concluir que teniendo en cuenta la distribución de competencias establecida en los en los artículos 149.2, 151.2, 152.2 y 155.2 de la Ley 1437 de 2011(47), es claro que los competentes para conocer de la demanda de la referencia, son los juzgados administrativos, puesto que la cuantía del pleito no supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Corresponde entonces estudiar lo relacionado con la competencia en razón del territorio, aspecto que está regulado en el artículo 156 de la Ley 1437 de 2011(48), de la siguiente manera.

“ART. 156.—Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas:

1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto.

2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.

3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.

4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.

5. En los asuntos agrarios que no estén atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.

6. En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante.

7. En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación.

8. En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción.

9. En las ejecuciones de las condenas impuestas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva”.

La norma trascrita establece en su numeral 3º, que la competencia por razón del territorio en materia de nulidad y restablecimiento del derecho “de carácter laboral”, “se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios”.

4.8. Determinación de la competencia en razón del territorio, en el presente caso.

En el presente caso, se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza laboral, por el evidente contenido prestacional del acto administrativo demandado.

En efecto, como ha sido expuesto a la largo de esta providencia, la situación discutida en esta oportunidad tiene que ver con el estudio de legalidad de la Resolución GNR 341074 de 30 de septiembre de 2014(49), “por la cual se reconoce una pensión de sobreviviente”(50) a favor de la señora Mariela Trujillo Motta.

Ahora bien, revisado el CD anexo a la demanda, observa la Sala que el último lugar donde el causante laboró fue en Neiva, ciudad en la que, según lo manifestó la señora demandada al acudir a solicitar la sustitución pensional, residieron los últimos 15 años de vida del difunto, pues, trabajaba en la empresa de transporte Compañía Taxis Verdes S.A., que tiene una de sus sedes allá.

Así mismo, la documentación contenida en el referido CD, muestra que tanto el trámite de reconocimiento pensional adelantado por el señor Erasmo Ávila Lizcano, QEPD, como el de sustitución pensional iniciado por la señora Mariela Trujillo Motta, fueron desarrollados en la regional Huila del ISS, hoy Colpensiones.

Por lo tanto, en aplicación de la regla para determinar la competencia por razón del territorio, establecida en el numeral 3º del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, se concluye que los juzgados administrativos de Neiva, son los competentes para conocer la demanda de la referencia, y a ellos será remitida para que realice el correspondiente reparto.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE:

1. ADECUAR la demanda de nulidad simple presentada por Colpensiones, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. DECLARAR la falta de competencia de esta corporación para conocer de la demanda presentada por Colpensiones, de acuerdo con la parte motiva de este proveído.

3. REMITIR, por secretaría y de manera inmediata, el expediente de la referencia a los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Neiva, para lo de su competencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrada: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

(1) Del 3 de mayo de 2017, visible a folio 14 del expediente.

(2) Razón por la que se exhorta a Colpensiones para que al acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativa mejore la claridad de sus demandas y explique de mejor manera el concepto de violación de las mismas.

(3) Por el cual se aprueba el Acuerdo 49 de 1º de febrero de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.

(4) Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

(5) Modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

(6) Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

(7) Por el cual se aprueba el Acuerdo 49 de febrero 1º de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios; “por el cual se expide el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte”.

(8) Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

(9) Ejecutoriada a partir del 14 de septiembre de 2015; conforme a la constancia de ejecutoria proferida por la gerente nacional de servicio al ciudadano, Rosa Mercedes Niño Amaya.

(10) Ejecutoriada a partir del 30 de noviembre de 2015; conforme a la constancia de ejecutoria proferida por la gerente nacional de servicio al ciudadano, Rosa Mercedes Niño Amaya.

(11) Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.

(12) Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales.

(13) Resolución emanada de a gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

(14) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(15) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(16) Por el que, la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, reconoció una pensión de sobreviviente a la señora Mariela Trujillo Motta, en calidad de compañera permanente del finado.

(17) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(18) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(19) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(20) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(21) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(22) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(23) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(24) Al respecto puede consultarse a Devis Echandía, Hernando, Teoría general del proceso, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 141.

(25) Relativo a la calidad de las personas que conforman las partes del proceso, por ejemplo: en atención a si es una persona de derecho público y su calidad nacional, departamental o municipal; o en atención al cargo que desempeña el demandante o demandado, verbigracia, cuando se adscribe la competencia en atención a los actos administrativos que profiere el Procurador General de la Nación.

(26) Hace relación a la circunscripción territorial dentro de la cual el juez puede ejercer su jurisdicción.

(27) Se deriva de la clase especial de funciones que desempeña el juez en un proceso, así por ejemplo, en esta categoría se adscribe competencia en razón de la instancia, en razón de los recursos ordinarios y extraordinarios.

(28) Se refiere a la modificación de competencia cuando existe acumulación de pretensiones en un mismo proceso o de varios, proceso, y entonces, no siendo el juez competente para conocer de todas aquellas o de todos estos, por conexión, basta que lo sea para una o uno, verbigracia, cuando al juez de la nulidad se le adscriben las demás pretensiones acumuladas, según el artículo 165, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011.

(29) González Velázquez, Julio, Institución procesal civil colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 73. “En muchos casos, el valor de los juicos es importante, abstracción hecha de otros elementos, en la determinación del funcionario competente para aprehender su conocimiento, ya que dentro de la técnica de toda legislación los hay de diversos grados y jerarquía que actúan en armonía con la significación económica de los múltiples asuntos sometidos a la decisión judicial. Es claro que una buena organización judicial tiene que tomar en cuenta la diversidad múltiple de los asuntos debatibles por los ciudadanos y de allí que deba establecer diferencia de categoría en los funcionarios, atendiendo a una realidad a la cual no es posible sustraerla”.

(30) González Velázquez, Julio, Institución procesal civil colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 53.

(31) Presunción absoluta, de hecho y de derecho.

(32) “La apreciación por el juez es la menos aconsejable, porque generalmente carecerá de medios para fijar su criterio; dejar solo al actor la fijación de la cuantía, puede originar arbitrariedades; el primer sistema es inaplicable como norma general por la multiplicidad de casos”. Devis Echandía, Hernando, Teoría general del proceso, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, páginas 24 y 25.

(33) Comentando a Devis Echandía, los tratadistas Beatriz Quintero y Eugenio Prieto, en su obra “Teoría general del proceso”, 3ª edición, Editorial Temis, Bogotá, 2000, dicen: “Un sistema mixto que aconseja Hernando Devis Echandía, consiste en la introducción de un procedimiento liminar en el cual la cuantía pueda ser debatida y tenga que ser definida porque es concepto que corresponde a la inmodificabilidad de la competencia. No siendo ella competencia disponible, tiene que darse también la posibilidad de cuestionamiento oficioso por el juez. No admite discusión el aserto según el cual la cuantía tiene que quedar definida en la etapa liminar del proceso, porque así lo exige el principio de la inmodificabilidad de la competencia”.

(34) “La competencia de los jueces en algunos casos queda determinada de acuerdo con la cuantía de los negocios, la que aprecian los demandantes al proponerlos, pues, es una forma aceptable y que por lo menos permite obviar las dificultades que se presentarían con otra diferente, fuera de que aquellos están en mejores condiciones de apreciar el monto de sus pretensiones”. González Velázquez, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 87.

(35) Devis Echandía, Hernando, Teoría general del proceso, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 25.

(36) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(37) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(38) Aquí encontramos una innovación, pues, en el artículo 134E del Decreto 1 de 1984 no se mencionaban los perjuicios morales.

(39) Se advierte que aquí el legislador en una imprecisión al referirse a las “acciones”, pues, en la Ley 1437 de 2011 se consagraron fue medios de control.

(40) En este punto encontramos otra novedad, pues, esta prescripción, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, aplicaba únicamente para “efectos laborales”, expresión que fue eliminada en la nueva codificación, por lo que se interpreta que es aplicable a todos los asuntos u objetos litigiosos, y no solamente a los de contenido laboral.

(41) Por el que, la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, reconoció una pensión de sobreviviente a la señora Mariela Trujillo Motta, en calidad de compañera permanente del finado.

(42) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(43) Relativo a la calidad de las personas que conforman las partes del proceso, por ejemplo: en atención a si es una persona de derecho público y su calidad nacional, departamental o municipal; o en atención al cargo que desempeña el demandante o demandado, verbigracia, cuando se adscribe la competencia en atención a los actos administrativos que profiere el Procurador General de la Nación.

(44) Hace relación a la circunscripción territorial dentro de la cual el juez puede ejercer su jurisdicción.

(45) Se deriva de la clase especial de funciones que desempeña el juez en un proceso, así por ejemplo, en esta categoría se adscribe competencia en razón de la instancia, en razón de los recursos ordinarios y extraordinarios

(46) Se refiere a la modificación de competencia cuando existe acumulación de pretensiones en un mismo proceso o de varios, proceso, y entonces, no siendo el juez competente para conocer de todas aquellas o de todos estos, por conexión, basta que lo sea para una o uno, verbigracia, cuando al juez de la nulidad se le adscriben las demás pretensiones acumuladas, según el artículo 165, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011.

(47) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(48) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(49) Por el que, la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, reconoció una pensión de sobreviviente a la señora Mariela Trujillo Motta, en calidad de compañera permanente del finado.

(50) Resolución emanada de la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.