Auto 2018-00004 de mayo 23 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 11001-03-06-000-2018-00004-00(C)

Actor: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones

Consejero Ponente:

Dr. Édgar González López

Bogotá, D.C., veintitrés de mayo de dos mil dieciocho.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. Antecedentes

De acuerdo con los documentos allegados al expediente, los hechos son los siguientes:

1. La señora Sandra Milena Zabala Guzmán identificada con cédula de ciudadanía 40.388.013, nació el 9 de enero de 1969 (fl. 5).

2. La señora Zabala Guzmán prestó sus servicios así: (i) desde el 5 de junio de 1996 hasta el 31 de mayo de 2009, en la secretaría de educación del departamento del Meta con aportes a la Caja Nacional de Previsión Social; (ii) desde 1º de junio de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2012, en la secretaría de educación municipal de Villavicencio con aportes al ISS hoy Colpensiones (fls. 10, 11 y 22).

3. El 1º de noviembre de 2007, se estructuró una situación de invalidez por enfermedad común de la señora Zabala Guzmán consistente en esquizofrenia indiferenciada y episodios sicóticos, lo cual afectó su capacidad laboral en un 53.90%, según certificación del ISS(1) (fl. 124 anverso).

4. El 23 de julio de 2013, la señora Zabala Guzmán le solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez con fundamento en la calificación de pérdida de capacidad laboral emitida por el ISS. Colpensiones, mediante Resolución GNR 19992 del 21 de enero de 2014, negó el derecho por falta de competencia y ordenó remitir el expediente a la UGPP (fls. 7 anverso y ss.).

5. El 20 de octubre de 2014, la señora Zabala Guzmán solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, petición que fue negada mediante la Resolución RDP 009288 del 9 de marzo de 2015 porque los documentos allegados carecían de valor probatorio al no ser originales o copias auténticas (fls. 54 y ss.).

6. El 20 de mayo de 2015, la señora Zabala Guzmán interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución RDP 9288 de 2015, el cual fue rechazado por la UGPP por extemporáneo mediante el Auto ADP 7536 del 27 de julio de 2015 (fls. 50 anverso y ss.).

7. El 6 de julio de 2016, la señora Zabala Guzmán, actuando mediante apoderado, solicitó nuevamente el reconocimiento de la pensión de invalidez ante la UGPP, petición que fue negada mediante Resolución RDP 2744 del 27 de enero de 2017 porque la documentación allegada estaba incompleta (fls. 52 y ss.).

8. El 10 de febrero de 2017, la señora Zabala Guzmán interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra de la Resolución RDP 2744 de 2017, entidad que mediante Resolución RDP 21600 de 2017 resolvió revocar en todas sus partes la Resolución 2744 de 2017, y en su lugar ordenó remitir las diligencias por competencia a Colpensiones (fls. 5 anverso y ss.).

9. El 15 de enero de 2018, Colpensiones presentó un escrito ante la Sala de Consulta y Servicio Civil para que dirimiera el conflicto negativo de competencias suscitado con la UGPP (fls. 1 y ss.).

II. Actuación procesal

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la secretaría de esta corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (fl. 16).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 (fls. 17 y 18).

Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la señora Zabala Guzmán, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, secretaría de educación del municipio de Villavicencio y secretaría de educación del departamento del Meta (fls. 33 y ss.).

El 6 de febrero de 2018, el magistrado ponente, con la finalidad de completar la documentación para el estudio del conflicto, requirió a Colpensiones y a la UGPP y también dispuso vincular al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio, secretaría de educación del municipio de Villavicencio y secretaría de educación del departamento del Meta por solicitud de la UGPP (fl. 21) y porque dentro de los antecedentes no existía claridad respecto a si se trataba de una docente o de funcionaria del nivel administrativo (fls. 25 y ss.).

III. Argumentos de las partes

Según informe secretarial, la UGPP, el municipio de Villavicencio y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio presentaron alegatos dentro del término concedido (fls. 24, 41 y 254). Las demás entidades guardaron silencio. Sin embargo, de sus actuaciones administrativas se extraen los apartes más relevantes.

1. UGPP.

Mediante escrito el director jurídico pensional de la UGPP, reiteró la falta de competencia para proceder al estudio de la solicitud de reconocimiento del derecho pensional de la señora Zabala Guzmán, por las siguientes razones:

“… a partir del 1º de abril de 1994 únicamente el Instituto del Seguro Social era la entidad encargada de administrar el régimen de prima media con prestación definida y de recibir afiliados conforme a lo establecido en el Decreto 692 de 1994, norma que expresamente en su artículo 34 prohíbe a las cajas, fondos o entidades de previsión sociales existentes a 31 de marzo de 1994, mientras subsistan, recibir nuevos afiliados a partir del 1º de abril de 1994, situación que claramente aplica para la entonces Caja Nacional de Previsión Social Cajanal.

Luego entonces, la Sala debe concluir que el reconocimiento de la prestación solicitada por la señora Sandra Milena Zabala Guzmán no le corresponde a la unidad dado que de conformidad con los certificados obrantes la interesada ingresó al sistema a partir del año 1996, fecha para la cual la entonces Cajanal no podía recibir nuevos afiliados, así mismo se pudo evidenciar que para la fecha de estructuración de la invalidez (1º de noviembre de 2007) la entidad que respondía por el periodo era la secretaría de educación del municipio de Villavicencio, es por esto, que la unidad considera que se debe integrar al conflicto presentado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio —FOMAG— secretaría de educación del municipio de Villavicencio.” (fls. 19 y ss.).

2. Municipio de Villavicencio.

“Lo primero que ha de referenciarse es que la señora Zabala Guzmán laboró para la secretaría de educación en los periodos comprendidos entre el 5 de junio de 1996 al 31 de mayo de 2009 y el 1º de julio de 2009 al 31 de julio de 2013.

En el primer periodo sus aportes pensionales fueron consignados a la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal. Empero por virtud del Decreto 2196 de 2009 se procedió con la supresión de Cajanal. (…)

De allí entonces, que en virtud de la liquidación de Cajanal, los afiliados al régimen de prima media con prestación definida, procedieran con el traslado al Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones, por lo que bien se podría colegir que el obligado legalmente al reconocimiento del derecho pensional de la señora Sandra Milena Zabala Guzmán, sería el actual fondo de pensiones.

No obstante, y a criterio de esta entidad, parece asistirle la razón al Fondo de Pensiones, Colpensiones, al señalar que ha de ser la UGPP la entidad encargada del reconocimiento del derecho pensional, por cuanto al darle alcance a lo dispuesto por el artículo 10 del Decreto 758 de 1990, corresponderá el pago y reconocimiento del derecho pensional por invalidez a partir de la estructuración de dicho estado.

De tal suerte que para el momento del traslado forzoso al ISS, hoy Colpensiones, la señora Sandra Milena Zabala Guzmán ya se encontraba sufriendo del lamentable hecho de invalidez.

(…)

En ese orden y atendiendo a lo dispuesto en líneas anteriores, ha de reiterarse que a criterio de este ente territorial la entidad encargada del reconocimiento del derecho pensional es la UGPP” (fls. 36 y ss.).

3. Colpensiones.

Manifestó que la competente para estudiar la solicitud de la señora Sandra Milena Zabala Guzmán es la UGPP, por las siguientes razones:

“la señora Sandra Milena Zabala Guzmán registra traslado al ISS hoy Colpensiones para el 1º de julio de 2009, de conformidad con el certificado CLEB 15100000049 expedido por la secretaría de educación municipal de Villavicencio que se anexa, y que obedece a un traslado forzoso de conformidad con el Decreto 2196 de 2009 analizado anteriormente.

Ahora bien, de conformidad con el certificado de pérdida de capacidad laboral emitido por el Seguro Social, la señora Sandra Milena Zabala Guzmán identificada con C.C. 40.388.013, presentó una pérdida de capacidad laboral del 53.90% con fecha de estructuración 1º de noviembre de 2007, por lo que de conformidad con el Decreto 3995 de 2008, artículo 6º, y dado que Cajanal, argumenta inconsistencias en estas cotizaciones, el parámetro que entra a determinar la competencia es la entidad en donde se estaba cotizando durante la fecha de la estructuración siendo esta entidad Cajanal hoy la UGPP, por lo que no es Colpensiones la entidad llamada a resolver la solicitud de la señora Sandra Milena Zabala Guzmán” (fls. 1 y ss.).

4. Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

“Una vez consultado el aplicativo oficial del fondo, no registra relación alguna con la señora Sandra Milena Zabala Guzmán, como afiliada, inactiva, pensionada, ni sustituta y/o beneficiaria a cargo. Al respecto se remite certificado remitido por el área de servicio al cliente del fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio” (fls. 254 y ss.).

IV. Consideraciones

1. Competencia.

a. Competencia de la Sala.

El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, relaciona entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente:

“… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo”.

Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye:

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”.

Así pues, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado tiene establecidas dentro de sus funciones la de decidir sobre los conflictos que se presenten entre dos o más entidades para conocer y definir un determinado asunto de naturaleza administrativa, cuando al menos una de ellas sea de carácter nacional.

De otra parte, en diversos pronunciamientos(2) la Sala ha señalado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos entidades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional; iii) o al orden departamental siempre y cuando no se encuentren dentro del mismo territorio de jurisdicción de un Tribunal Administrativo; iv) que el conflicto tenga naturaleza administrativa y; v) que verse sobre un caso concreto.

Como se evidencia en los antecedentes en el presente asunto: (i) el conflicto de competencias involucra a autoridades del orden nacional, Colpensiones y la UGPP; (ii) el asunto discutido es de naturaleza administrativa y (iii) versa sobre un punto particular y concreto, que consiste en determinar la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento pensional presentada por la señora Sandra Milena Zabala Guzmán.

Se concluye por tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto.

b. Términos legales.

El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 —CPACA—, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

De ahí que, conforme al artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”(3).

El artículo 21 ibídem (sustituido por el art. 1º, L. 1755/2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que “[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”.

Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”.

Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

2. Aclaración previa.

El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema jurídico.

En el presente asunto, se debe determinar la entidad que debe reconocer y pagar la pensión de invalidez de la señora Sandra Milena Zabala Guzmán.

La UGPP alegó su falta de competencia para proceder al estudio del reconocimiento y pago de la pensión de la señora Zabala Guzmán, bajo el argumento de que la peticionaria se afilió a Cajanal con posterioridad al año 1994, fecha para la cual no era posible recibir afiliaciones y por tal razón Colpensiones es la entidad competente.

Por su parte, Colpensiones sostuvo que la fecha de estructuración de la invalidez de la señora Zabala Guzmán tuvo lugar en el mes de noviembre de 2007, momento para el cual se encontraba afiliada a Cajanal.

Para resolver, la Sala estudiará: (i) la pensión de invalidez en el ordenamiento jurídico colombiano; (ii) la evolución normativa de la pensión de invalidez y requisitos; (iii) la importancia de la fecha de estructuración de la invalidez; y (iv) el caso concreto.

4.1 Análisis del conflicto planteado.

4.1. La pensión de invalidez en el ordenamiento jurídico colombiano.

Como lo ha reiterado la Sala(4), el sistema general de seguridad social en pensiones fue diseñado para asegurar a los afiliados en los riesgos de vejez, invalidez y muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones consagradas por la ley. En el caso de la pensión de invalidez, contemplada en el literal c) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, se orienta a la protección de los riesgos o contingencias surgidas con ocasión de algún estado de incapacidad del trabajador, a consecuencia de una disminución de tal magnitud que le impide seguir trabajando.

Con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se considera como persona inválida aquella a quien se le haya calificado una disminución o pérdida de su capacidad laboral igual o superior al 50% de su potencial laboral(5). Es así como en la actualidad una persona puede ser declarada inválida cuando esté imposibilitada o impedida para seguir desarrollando una actividad laboral remunerada, por la disminución sustancial y permanente de por lo menos la mitad de sus capacidades físicas e intelectuales.

En efecto, la razón de ser de la pensión de invalidez es proteger a aquellas personas que hayan perdido por lo menos el cincuenta por ciento del conjunto de las habilidades, destrezas, aptitudes o potencialidades de todo orden, que le permitían desarrollar un trabajo habitual y percibir por el mismo una retribución económica, y que por tal situación no pueden seguir cotizando en calidad de trabajadores activos al sistema general de seguridad social, tanto en salud como en pensiones.

4.2. Evolución normativa de la pensión de invalidez. Requisitos.

En la legislación colombiana, la primera norma que se expidió con miras a proteger a los trabajadores del riesgo de invalidez fue el Código Sustantivo del Trabajo, Decreto-Ley 2663 de 1950(6). En los artículos 277 a 284 de dicha norma se regulaba lo referente al entonces llamado “auxilio de invalidez” a cargo de los empleadores. Adicionalmente, en el numeral segundo del artículo 259 de la misma codificación se dispuso lo siguiente:

“2. Las pensiones de jubilación, el auxilio de invalidez y el seguro de vida colectivo obligatorio dejarán de estar a cargo de los empleadores cuando el riesgo correspondiente sea asumido por el Instituto de los Seguros Sociales, de acuerdo con la ley y dentro de los reglamentos que dicte el mismo Instituto”.

Posteriormente, el 19 de diciembre de 1966 se expidió el Decreto 3041 de 1966 “por el cual se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de vejez, invalidez y muerte”, para regular la forma en que el Instituto de los Seguros Sociales reconocería las pensiones por vejez, invalidez y muerte. Dicho decreto fue modificado por el Decreto 232 de 1984, que precisó los requisitos de cotización para asegurar el reconocimiento de una pensión de invalidez.

Años más tarde, se dictó el Decreto 758 de 1990, que aprobó el Acuerdo 49 de 1990 dictado por el consejo nacional de seguros obligatorios, norma que no incluyó cambios sustanciales en los requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez, pero sí enlistó de manera más precisa los requisitos para obtener el reconocimiento pensional por este riesgo, así:

“a. ser inválido permanente total o inválido permanente absoluto y,

“b. haber cotizado para el seguro de invalidez, vejez y muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez”.

Bajo la vigencia de la Constitución Política de 1991, se expidió la Ley 100 de 1993, que entró a regir el 1º de abril de 1994. En el artículo 38 de esta ley se estableció que una persona sería calificada como inválida, si la pérdida de su capacidad laboral era del 50% o más de su capacidad laboral; mientras que en el artículo 39 se establecieron los requisitos mínimos que debía cumplir un afiliado para lograr el reconocimiento de la pensión de invalidez, a saber:

“a. Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez.

“b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez”.

Estos requisitos fueron modificados como se observa a continuación. En relación con la pensión de invalidez, la Ley 100 de 1993 fue reformada en dos oportunidades. La primera gran reforma se dio con la expedición de la Ley 797 de 2003, en cuyo artículo 11 se establecieron nuevos y más exigentes requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez(7). Es importante señalar que en la Sentencia C-1056 de ese mismo año, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de tal artículo.

La segunda reforma se dio con la promulgación de la Ley 860 de 2003(8) mediante la cual se insistió en la imposición de nuevos requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez. En efecto, el artículo 1º de la Ley 860 de 2003(9) estableció que para lograr el reconocimiento de una pensión de invalidez debían cumplirse los siguientes requisitos:

“1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración ysufidelidaddecotizaciónparaconelsistemaseaalmenosdelveinteporciento(20%)deltiempotranscurridoentreelmomentoenquecumplióveinte(20)añosdeedadylafechadelaprimeracalificacióndelestadodeinvalidez (aparte subrayado declarado inexequible en Sentencia C-428 de 2009).

“2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma, ysufidelidaddecotizaciónparaconelsistemaseaalmenosdelveinteporciento(20%)deltiempotranscurridoentreelmomentoenquecumplióveinte(20)añosdeedadylafechadelaprimeracalificacióndelestadodeinvalidez (aparte subrayado declarado inexequible en Sentencia C-428 de 2009).

“PAR. 1º—Los menores de veinte (20) años de edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez” (subrayas y negrillas de la Sala).

Como se puede observar, si bien es cierto se trata de requisitos menos exigentes respecto a los establecidos por la Ley 797 de 2003, los mismos en todo caso resultaban más rigurosos que los originalmente establecidos en la Ley 100 de 1993.

Así las cosas y, dada la evidente regresividad que implicaba el requisito de fidelidad al sistema, la Corte Constitucional, en Sentencia C-428 del 1º de julio de 2009, concluyó que el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 “resultaba contrario al principio de no regresividad consagrado en el artículo 48 de la Constitución y otros postulados de carácter internacional, en relación con lo anteriormente contemplado en el precepto 39 de la Ley 100 de 1993” y por lo tanto declaró parcialmente inexequible el aparte subrayado de los numerales uno y dos del artículo 1º.

4.3. La importancia de la fecha de estructuración de la invalidez.

Dentro del estudio de la pensión de invalidez, tanto el porcentaje exacto de pérdida de capacidad laboral como la fecha de estructuración de la invalidez son cuestiones esenciales para efectos de determinar si una persona tiene o no derecho a que se le reconozca dicha prestación.

En efecto, es a partir de la fecha de estructuración de la invalidez que se podrá analizar si el afiliado había o no cotizado la cantidad de semanas necesarias para tener derecho al reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, según los requisitos contemplados en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 que modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.

Resulta fundamental citar el Decreto 3995 de 2008(10), en cuyo artículo 6º determinó:

Pensiones de invalidez y sobrevivencia: ART. 6º—Múltiple vinculación en casos de siniestros. Las prestaciones que se deriven de los riesgos de invalidez y muerte de los afiliados que se encuentren en cualquiera de las situaciones señaladas en este decreto, deberán ser reconocidas y pagadas por la entidad administradora ante la cual se hayan realizado efectivamente las cotizaciones a la fecha de ocurrencia de la muerte o estructuración de la invalidez.

Si a dicha fecha el trabajador no estuviera cotizando, las respectivas prestaciones serán reconocidas y pagadas, si se cumplen los requisitos establecidos por la ley para tener derecho a estas, por la administradora ante la cual se efectuó la última cotización antes de la fecha de ocurrencia de la muerte o estructuración de la invalidez.

Si cumplido el procedimiento anterior no puede determinarse la administradora responsable de la prestación, porque coinciden cotizaciones realizadas a otras administradoras a esa fecha, la administradora responsable será aquella ante la cual se haya efectuado la última vinculación válida.

Sin perjuicio de la atención al término legalmente señalado para el reconocimiento de estas prestaciones, las administradoras involucradas en la múltiple vinculación tendrán un plazo máximo de un (1) mes, contado a partir de la solicitud de pensión, para determinar la administradora responsable de la prestación según la regla aquí contenida, dentro del cual deberán entregarse las sumas correspondientes al riesgo de vejez junto con sus valorizaciones y el bono pensional, si a este hay lugar, además de la información completa de la historia laboral” (resaltado de la Sala).

5. El caso concreto.

La Sala analizará el caso de la señora Sandra Milena Zabala Guzmán con base en la información que aparece en el expediente del conflicto, sin perjuicio de la obligación que le asiste a la entidad que se declare competente, de verificar todos los documentos y la información que hagan parte del expediente pensional y de la historia laboral de la solicitante.

5.1. Hechos.

(1) La señora Sandra Milena Zabala Guzmán nació el 9 de enero de 1969.

(2) Se vinculó laboralmente desde el 5 de junio de 1996 en el sector público y fue afiliada a Cajanal.

(3) Para el 1º de noviembre de 2007 se estructuró una situación de invalidez por enfermedad común, lo cual afectó su capacidad laboral en un 53.90%, según certificación del ISS visible a folio 124 y ss.

(4) Historia laboral y afiliaciones, con aportes y cotizaciones en seguridad social:

Entidad/empleadorDesdeHastaTotal díasEquivalenciaFondo/administradora de pensiones
    AAAAMMDDSemanas 
Sector público
Secretaría de educación del Meta05/06/199631/05/20094676121126668Cajanal
Secretaría de educación de Villavicencio01/06/200931/12/20121290370184ISS/Colpensiones
   00000 
TOTAL TIEMPO LABORADO596616626852 

5.2. Requisitos para acceder a la pensión de invalidez.

De acuerdo con los anteriores hechos, la señora Zabala Guzmán presuntamente cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión de invalidez, en tanto la afiliada perdió su capacidad laboral en más del 50%, cuando se encontraba cotizando al régimen general de pensiones y había cotizado cincuenta (50) semanas, dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez. Lo anterior, tal como lo exige el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 que modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.

5.3. Competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.

La pensión de invalidez tiene un régimen especial que se encuentra consagrado en el artículo 6º del Decreto 3995 de 2008. Esta norma en forma expresa señala que la competencia para estudiar la solicitud de pensión de invalidez, será la entidad en la cual se hayan realizado efectivamente las cotizaciones a la fecha de ocurrencia de la muerte o estructuración de la invalidez.

En efecto, el artículo 6º del Decreto 3995 de 2008 dispone:

“ART. 6º—Múltiple vinculación en casos de siniestros. Las prestaciones que se deriven de los riesgos de invalidez y muerte de los afiliados que se encuentren en cualquiera de las situaciones señaladas en este decreto, deberán ser reconocidas y pagadas por la entidad administradora ante la cual se hayan realizado efectivamente las cotizaciones a la fecha de ocurrencia de la muerte o estructuración de la invalidez” (resaltado fuera del texto).

De la anterior norma, la Sala concluye que la competencia para estudiar la solicitud de la señora Zabala Guzmán es de la UGPP, por las siguientes razones:

1. Los presupuestos de competencia que exige la norma anteriormente transcrita para estudiar la solicitud de la pensión de invalidez son: (i) que el trabajador se encuentre afiliado al momento de la invalidez, (ii) que se hayan realizado efectivamente las cotizaciones a la respectiva entidad y (iii) que se estructure una situación de invalidez durante la afiliación.

2. Los anteriores requisitos están cumplidos de la siguiente manera: (i) según la información que reposa en el expediente, la señora Zabala fue afiliada (indebidamente) el 5 de junio de 1996 a Cajanal(11), (ii) Cajanal al momento de la estructuración de la invalidez recibió efectivamente los aportes y (iii) según certificado 6467 del ISS, la invalidez tuvo lugar el 1 de noviembre de 2007, fecha para la cual la señora Zabala Guzmán se encontraba afiliada y cotizando a Cajanal.

5.4. La pensión de invalidez tiene un régimen especial diferente al de pensión de vejez.

En los alegatos, la UGPP consideró que no era competente para estudiar en su momento la solicitud de pensión de invalidez de la señora Zabala Guzmán porque cuando la señora ingresó a Cajanal, esto es en el año 1996, Cajanal no podía recibir nuevos afiliados, por tal motivo, al existir una posible afiliación irregular, la entidad competente es Colpensiones.

Al respecto, la Sala considera pertinente hacer las siguientes precisiones:

1. El artículo 6º del Decreto 3995 de 2008, señala como presupuesto para determinar la competencia para estudiar la solicitud de la pensión de invalidez, que se hayan realizado efectivamente las cotizaciones al momento de la estructuración de la invalidez.

2. La pensión de invalidez tiene un régimen especial, donde la norma le atribuye la competencia de manera expresa a la entidad ante la cual se “hayan realizado efectivamente las cotizaciones a la fecha de ocurrencia (…) o estructuración de la invalidez”.

3. Esta situación es distinta de los casos en los que existe una afiliación irregular en la pensión de vejez, en los cuales la Sala ha señalado que la competencia es de la entidad que legalmente le corresponda y no de la que recibió la afiliación. Por esta razón reitera la Sala, que la pensión de invalidez tiene un régimen especial de competencia.

4. Por lo anterior, no comparte la Sala los argumentos de la UGPP para rechazar su competencia, pues se reitera, que a la luz del artículo 6º del Decreto 3995 de 2008, es la entidad que debe dar trámite a la solicitud de la señora Sandra Milena Guzmán Zabala.

Por las razones expuestas, la Sala concluye que la UGPP es la entidad competente para estudiar y resolver de fondo la solicitud presentada por la señora Sandra Milena Zabala Guzmán.

Teniendo en cuenta la fecha de estructuración de la invalidez de la peticionaria, y que laboró con posterioridad, la Sala considera conveniente que la UGPP realice una nueva valoración médica con el fin de verificar los requisitos exigidos por la normativa que rige este tipo de pensiones. Lo anterior, según lo dispuesto por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012 y el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

1. DECLARAR competente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez presentada por la señora Sandra Milena Zabala Guzmán.

2. REMITIR el expediente de la referencia a la Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP para que continúe la actuación administrativa de manera inmediata.

3. COMUNICAR la presente decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la señora Sandra Milena Zabala Guzmán, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, secretaría de educación del municipio de Villavicencio y secretaría de educación del departamento del Meta.

4. Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Comuníquese y cúmplase.

Magistrados: Óscar Darío Amaya Navas, Presidente de la Sala—Germán Alberto Bula Escobar—Édgar González López—Álvaro Namén Vargas.

Lucía Mazuera Romero, secretaria de la Sala.

1 Es importante señalar que el ISS podía dictaminar la estructuración de invalidez por enfermedad. Al respecto el artículo 142 del Decreto 19 de 2012 dispone:

“ART. 142.—Calificación del estado de invalidez. El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, quedará así:

“ART. 41.—Calificación del estado de invalidez. El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.

Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones—, a las administradoras de riesgos profesionales —ARP—, a las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las entidades promotoras de salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las juntas regionales de calificación de invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la junta nacional de calificación de invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. (…)”.

2 Cfr. Conflictos 11001-03-06-000-2016-00042-00 y 11001-03-06-000-2016-00004-00, entre otros.

3 La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituyó el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente texto: “ART. 14.—Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.

Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: // 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. // Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”.

4 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto con Rad. 11001-03-06-000-2015-00032-00 del 2 de junio de 2015.

5 Ley 100 de 1993. “ART. 38.—Estado de invalidez. Para los efectos del presente capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.

6 Publicado en el Diario Oficial 27.407 del 9 de septiembre de 1950.

7 El artículo 11 de la Ley 797 de 2003 disponía: “Requisitos para obtener la pensión de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:

1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado 50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del 25% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.

2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado 50 semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores al hecho causante de la misma.

“PAR.—Los menores de 20 años de edad solo deberán acreditar que han cotizado 26 semanas en el último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria”.

8 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.

9 El artículo 1º de la Ley 860 de 2003 modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.

10 Por el cual se reglamentan los artículos 12, 13 y 16 de la Ley 100 de 1993.

11 La Sala desconoce las razones por las que la señora Zabala no fue afiliada efectivamente al Instituto de Seguros Sociales (ISS) como lo disponía la Ley 100 de 1993, sino que por el contrario siguió afiliada a Cajanal, y las cotizaciones respectivas se siguieron efectuando a dicha entidad.