Auto 2018-00285/1029-2018 de mayo 18 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Exp.: 110010325000201800285 00 (1029-2018)

Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

Demandado: Consorcio Exequial SAS Capillas de la Fe.

Decisión: Adecuar la demanda de Nulidad simple a Nulidad y Restablecimiento del Derecho y ordenar su remisión a los Juzgados Administrativos de la Sección Segunda del Circuito Judicial de Bogotá.

Bogotá D.C., dieciocho de mayo de dos mil dieciocho.

1. Asunto(1) 

1. El Despacho conoce la demanda de la referencia con informe de la Secretaría,(2) para decidir sobre su admisibilidad.

II. Antecedentes

2. Con miras a lograr una mejor compresión del asunto puesto en conocimiento de esta jurisdicción, a continuación se realiza un resumen de la demanda, es decir, de sus pretensiones y de los fundamentos de hecho y de derecho en que la entidad accionante las sustenta.

3. Se trata del medio de control de Nulidad Simple promovido por Colpensiones contra su propio acto, que para el caso en concreto, es la Resolución GNR 308706 de 7 de octubre de 2015, por medio de la cual la entidad demandante reconoció y ordenó el pago de un auxilio funerario por valor de $3.221.750 a favor de la empresa Consorcio Exequial SAS con ocasión del deceso de la señora Gabriela Rengifo Varona.

4. La lectura minuciosa y detallada de la demanda muestra, que el único reparo formulado por Colpensiones contra la Resolución GNR 308706 de 8 de octubre de 2015, tiene que ver con la supuesta vulneración o desconocimiento de los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993; normas que según la referida entidad, establecen que el Auxilio Funerario es una prestación económica que se reconoce a quien cubre los gastos de exequias generados por el fallecimiento de los afiliados o pensionados.

5. En ese sentido, Colpensiones explica, que el auxilio funerario reconocido al Consorcio Exequial SAS, con ocasión del fallecimiento de la asegurada señora Gabriela Rengifo Varona, no se ajusta a la ley en cuanto a que la factura allegada presenta anomalías, en razón a que existe un contrato pre-exequial suscrito con Cooserpark que cubrió los gastos funerarios.

III. Consideraciones

6. Conforme se advirtió, con el propósito de decidir sobre la admisión de la demanda, el Despacho debe establecer lo siguiente: i) si el medio de control escogido por la entidad es el adecuado para discutir la legalidad del acto demandado y ii) si el Consejo de Estado es el competente para conocer del asunto.

3.1. Determinación del medio de control.

7. Al entrar a decidir sobre la admisión de la demanda de Nulidad Simple presentada por Colpensiones contra la Resolución GNR 308706 de 7 de octubre de 2015, por medio de la cual la entidad demandante reconoció y ordenó el pago de un auxilio funerario por valor de $3.221.750 a favor de la empresa Consorcio Exequial SAS con ocasión del deceso de la señora Gabriela Rengifo Varona, encuentra el Despacho que el referido medio de control es improcedente en virtud de las consideraciones que a continuación se exponen:

8. El medio de control de Nulidad Simple promovido por Colpensiones en esta oportunidad, está regulado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011(3)de la siguiente manera:

“Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PAR.—Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforma las reglas del artículo siguiente”.

9. De acuerdo con la norma trascrita, a través del medio de control de Nulidad Simple, toda persona podrá solicitar, por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, cuando hayan sido expedidos: (a) con infracción de las normas en que deberían fundarse, (b) o sin competencia, (c) o en forma irregular, (d) o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, (e) o mediante falsa motivación, (f) o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

10. Así las cosas, el medio de control de Nulidad Simple tiene como finalidad especifica la de servir de instrumento para garantizar el respeto del ordenamiento jurídico, la vigencia de la jerarquía normativa y el aseguramiento del principio de legalidad que es consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución institucionaliza; razón por la que este instrumento jurídico procesal se encuentra consagrado en interés general para que prevalezca la supremacía de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración, y por ello puede ser ejercida en todo tiempo por cualquier persona contra actos administrativos de contenido general y abstracto.

11. Ahora bien, en aplicación de la ya tradicional “teoría de los móviles y las finalidades”, el inciso 4º de la norma ibídem “excepcionalmente” permite pedir, por esta vía procesal, la nulidad de los actos administrativos particulares, o de lo generales que tengan efectos particulares fácilmente determinables, agrega la ponente: (i) cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; (ii) cuando se trate de recuperar bienes de uso público; (iii) cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; y (iv) cuando la ley lo consagre expresamente.

12. Por lo tanto, en principio no es procedente demandar un acto administrativo de carácter particular o de naturaleza general pero con efectos particulares y concretos, a través del medio de control de Nulidad Simple, a menos que se invoque y sustente con suficiencia alguna de las circunstancias enlistadas en los numerales 1º a 4º del inciso 4º del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.(4)

13. En ese orden de ideas, con miras a estudiar la procedencia del medio de control de Nulidad Simple promovido por Colpensiones, a continuación el Despacho estudia de manera integral: (i) la naturaleza del acto administrativo demandado, (ii) la situación fáctica que rodea el caso y (iii) el concepto de violación expuesto en la demanda.

14. Como viene dicho, el asunto sub judice se contrae a cuestionar la legalidad de la la Resolución GNR 308706 de 7 de octubre de 2015, la cual tiene el carácter de acto administrativo particular y concreto, pues, a través suyo se ordenó el reconocimiento y pago de un auxilio funerario por valor de $3.221.750 a favor de la empresa Consorcio Exequial SAS con ocasión del deceso de la señora Gabriela Rengifo Varona.

15. Pese a que, como se indicó anteriormente, el contenido de la demanda es escueto, al efectuar un análisis integral de ésta y de sus anexos, encuentra la Suscrita que lejos de procurar la defensa del ordenamiento jurídico en abstracto, entraña un interés subjetivo directo.

16. Lo anterior, por cuanto en últimas el objetivo de la entidad demandante es discutir la titularidad del derecho al auxilio funerario que se reconoció en la GNR 308706 de 7 de octubre de 2015, a favor de la empresa Consorcio Exequil SAS, y en caso de obtener un fallo favorable a sus pretensiones, recuperar el componente económico o patrimonial, ya cuantificado, contenido en el referido acto.

17. Para la Ponente, estos aspectos involucran un componente patrimonial que permite inferir válidamente, que al resolver de fondo este proceso, eventualmente se generaría un restablecimiento automático a favor del fondo de pensiones demandante, incurriendo en la prohibición establecida en el numeral 1º del inciso 4º del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011,(5)esto es, que “con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero”.

18. Conforme a lo expuesto, el acto administrativo cuestionado no puede ser sometido a juicio de legalidad ante esta Corporación a través del medio de control de Nulidad Simple, pues, esta vía jurisdiccional resulta inadecuada en atención a que el caso en estudio revela una pretensión de restablecimiento automático en favor de la entidad accionante.

3.2 Adecuación de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

19. Establecido entonces que la demanda de la referencia envuelve una pretensión de restablecimiento automático en favor de la entidad demandante, es del caso dar aplicación al parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011,(6) según el cual, “si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”, esto es, el artículo 138 ibídem que regula lo relacionado con el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

20. En este punto, el Despacho considera importante señalar que el parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011,(7) anteriormente referenciado, está en consonancia con el artículo 171 de la referida ley, que confiere al juez administrativo la facultad de darle a las demandas sometidas a su conocimiento el trámite que corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, norma cuyo texto en lo pertinente se trascribe a continuación:

“ART. 171.—Admisión de la demanda. EL juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…)”.

21. En ese orden de ideas, en aplicación de los artículos 137 y 171 de la Ley 1437 de 2011,(8) que facultan al juez administrativo a darle a la demanda el trámite que corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, el Despacho adecúa la demanda de Nulidad Simple presentada por Colpensiones al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrado en el artículo 138 de la referida ley, de la siguiente manera:

“ART. 138.—Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los 4 meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.”.

22. De acuerdo con la norma trascrita, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho lesionado; también podrá solicitar que se le repare el daño. La norma también permite solicitar la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los 4 meses siguientes a su publicación.

23. El análisis e interpretación que se hizo de la presente demanda de Nulidad en párrafos precedentes, mostró que en este caso, Colpensiones además de discutir la titularidad del derecho particular e individual del demandado a obtener un auxilio funerario, realmente persigue el amparo de su patrimonio de manera individual y concreta, es decir, la protección de un derecho subjetivo presuntamente vulnerado por el acto administrativo demandado.

24. De este modo, el estudio realizado le permite concluir a la Suscrita que la competencia que tenía para estudiar la demanda de simple nulidad, por tratarse de un acto administrativo emitido por autoridad del orden nacional, se pierde al haber readecuado la acción al establecer que se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento. De tal modo que, bajo la órbita del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe determinar si mantiene o no la competencia para conocer de la demanda.

3.3. Definición de la competencia.

25. Definido el primer aspecto, es decir, la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a continuación le corresponde al Despacho estudiar lo relacionado con la competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto.

26. Sobre el particular, es del caso precisar, que para establecer la competencia de esta Corporación en cuanto al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho se refiere, la determinación o estimación razonada de la cuantía constituye un elemento fundamental, al punto que el legislador elevó dicha exigencia a la categoría de requisito que debe cumplir toda demanda presentada ante esta jurisdicción, precisamente para establecer cuál es el órgano judicial competente tal como lo establecen los artículos 157, inciso 3º, y 162, numeral 6º, de la Ley 1437 de 2011(9), normas cuyo tenor es el siguiente:

“ART. 157.—Competencia por razón de la cuantía:(…)

(…)

En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

(…)”.

….

“ART. 162.—Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

(…)

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia”. (Resaltado la Ponente).

27. Según las normas trascritas, toda demanda deberá contener la estimación razonada de la cuantía, porque ello es necesario para determinar la competencia, como ocurre en el presente caso, como pasa a explicarse:

3.3.1. Distribución de competencias entre el Consejo de Estado, los tribunales y los juzgados administrativos, en materia de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de la cuantía.

28. La Ley 1437 de 2011(10) establece una distribución de competencias entre los diferentes órganos que conforman la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a partir de diferentes factores, como por ejemplo la cuantía, de tal forma que la competencia para conocer de los distintos medios de control previstos en el código se encuentra supeditada a las reglas allí determinadas.

29. Así las cosas, al adecuarse la demanda de Nulidad inicialmente presentada por Colpensiones, al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, es muy probable que el juez competente para conocer de la presente controversia ya no sea esta Corporación, pues, sabido es que los procesos de Nulidad Simple carecen de cuantía, toda vez que su propósito es la defensa en abstracto del ordenamiento jurídico.

30. Por lo tanto, en aras de determinar si el Consejo de Estado es competente o no para conocer del asunto de la referencia, procederá el Despacho a hacer un recuento resumido de la forma como en la Ley 1437 de 2011, se regula la distribución de competencias entre los diferentes órganos de la jurisdicción contenciosa en materia de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de naturaleza laboral.

31. Los artículos 104.4, 149.2, 151.2, 152.2 y 155.2 de la Ley 1437 de 2011(11) establecen una distribución de competencias entre los distintos órganos que conforma la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para conocer de los procesos de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de carácter laboral, así:

“ART. 104.—De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

(…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público.

(…).”.

“ART. 149.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:

(…)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

También conocerá de las demandas que ene ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo director del Ministerio Público.

(…).”.

“ART. 152.—Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(…)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (…)”.

(…)

“ART. 155.—Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(…)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”. (Resaltado el Despacho).

32. Como puede apreciarse, en materia de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de carácter laboral, cuando se cuestionen actos administrativos de cualquier autoridad, la competencia entre el Consejo de Estado, los tribunales y juzgados administrativos, se encuentra distribuida de acuerdo con la cuantía del asunto. Así, será competente esta Corporación para conocer de éstos cuando la controversia carezca de cuantía, mientras que la competencia estará en cabeza de los juzgados o tribunales administrativos, dependiendo de si su monto excede los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

33. En el presente caso, tal como se mencionó anteriormente, la demanda de Nulidad Simple inicialmente presentada por Colpensiones fue adecuada al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, por cuanto su propósito es cuestionar la titularidad del derecho prestacional reconocido al Consorcio Exequial SAS, aspecto este que involucra un componente patrimonial, pues, por esa vía, Colpensiones busca recuperar los dineros que pagó por el referido auxilio.

34. Entonces, como la demanda tiene un claro componente patrimonial, por disposición expresa de los artículos 157 y 162 de la Ley 1437 de 2011, ya trascritos, era obligación de Colpensiones estimar razonadamente la cuantía de dicho componente patrimonial o económico, lo cual hizo de la siguiente manera, también de manera escueta:

“De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Honorable Consejo de Estado, es el competente para tramitar esta demanda, en aplicación del numeral 2º del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, esta Corporación conocerá de los actos administrativos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional”.

35. Pese a lo ambiguo de la redacción del apartado de la demanda anteriormente trascrito, lo que si queda claro es que para Colpensiones el presente asunto carece de cuantía, razón por la que considera que su conocimiento corresponde a esta Corporación; afirmación que el Despacho no comparte, puesto que, tal como quedó expuesto con suficiencia en líneas precedentes, la resolución de fondo del proceso de la referencia comprende, además del estudio de legalidad del acto administrativo particular y concreto demandado, implica un análisis de la titularidad del derecho prestacional reclamado, y en consecuencia, un evidente componente económico o patrimonial, pasible de ser cuantificado.

36. Por lo tanto, considera el Despacho que es necesario precisar el concepto de cuantía como factor objetivo de competencia y los mecanismos o procedimientos dispuestos por el ordenamiento jurídico para fijarla, para después proceder a estimarla razonadamente en el presente caso, y así determinar el juez competente para conocer del asunto de marras en razón de la misma.

3.3.2. De la cuantía como factor de competencia y sus maneras de calcularse.

37. Por competencia, tradicionalmente se ha entendido el conjunto de asuntos o causas en que, con arreglo a la ley, puede el juez ejercer su jurisdicción,(12) siendo 5 los factores para su determinación, a saber: objetivo, subjetivo,(13) territorial,(14) funcional(15) y de conexión.(16) Para los efectos de esta providencia nos concentraremos en el factor objetivo, el cual tiene dos variantes: (i) por la naturaleza del pleito; y (ii) por el valor económico del asunto(17) o cuantía.

38. La cuantía como factor de competencia ha sido definida como “el valor que representa lo perseguido con una demanda, su significación económica inmediata”.(18) Siguiendo al profesor Hernando Devis Echandía existen 4 maneras o sistemas para fijar la cuantía, a saber: (1) a través de presunciones juris et de jure;(19) (2) dejando su valoración a criterio del juez; (3) confiar en la voluntad de las partes; y (4) establecer un procedimiento previo para probarla. Según el mencionado doctrinante, dado que “cada uno de estos sistemas presenta ventajas y desventajas”,(20) nuestro ordenamiento jurídico, siempre ha optado por combinarlos,(21) pero dándole prelación a la posibilidad de dejar su cálculo a la voluntad de las partes,(22) “y por ello si existe acuerdo respecto de la cuantía señalada en la demanda, ésta se tiene por tal sin más requisitos y sin poder el juez rechazarla, aunque debe entenderse que no puede ser inferior a la cuantía que resulte del petitum de la demanda cuando consiste en dinero; se entiende que hay acuerdo entre las partes y que la cuantía queda señalada definitivamente, cuando el demandado acepta o no impugna en tiempo la apreciación del demandante”;(23) técnica que como veremos más adelante fue la que siguió el legislador al confeccionar la Ley 1437 de 2011.(24)

39. La Ley 1437 de 2011,(25) sobre la materia que nos ocupa, en su artículo 157 señala lo siguiente:

“ART. 157.—Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales(26), salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen. En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones.

Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor.

En las acciones(27) de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella.(28)

Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.”. (Negrillas fuera de texto).

40. El citado aparte normativo contiene una disposición clara en su inciso 3º cuando prescribe que al incoarse el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, es obligatorio estimar razonadamente la cuantía, y que incluso, tal deber no desaparece, ni siquiera si se renuncia a las pretensiones contentivas del restablecimiento.

41. La norma también señala en su inciso final, que al realizar la tarea de estimar razonadamente la cuantía en los procesos de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cuando se trate de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, ésta se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin superar un límite de 3 años.

3.3.3. La cuantía en el caso concreto

42. Como viene dicho, el asunto sub judice se contrae a cuestionar la legalidad de la Resolución GNR 308706 de 7 de octubre de 2015, por medio de la cual la entidad demandante reconoció y ordenó el pago de un auxilio funerario a favor de la empresa Consorcio Exequial SAS con ocasión del deceso de la señora Gabriela Rengifo Varona, prestación que fue liquidada y pagada en cuantía de $3.221.750.

43. En este caso al tratarse de una prestación unitaria debe tomarse el valor total de lo pagado, de manera que la cuantía estimada del asunto de la referencia se calcula en un valor de $3.221.750.

44. En consecuencia, al aplicar las reglas de competencia expuestas en acápites precedentes, contenidas en los artículos 149.2, 151.2, 152.2 y 155.2 de la Ley 1437 de 2011,(29) es claro que los competentes para conocer de la demanda de la referencia, son los juzgados administrativos, puesto que la cuantía del pleito no supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

45. Definido que los competentes para conocer de la presente demanda son los juzgados administrativos, en razón de la cuantía del pleito, solo resta entonces, estudiar lo relacionado con la “competencia en razón del territorio”, es decir, lo relacionado con la definición del circuito judicial competente para conocer este asunto, aspecto que se aborda a continuación.

3.3.4. De la competencia en razón del territorio, en materia de nulidad y restablecimiento del derecho.

46. En párrafos precedentes se afirmó que de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina nacional, los factores para determinar la competencia tradicionalmente han sido agrupados en las siguientes 5 categorías: objetivo, subjetivo,(30) territorial,(31) funcional(32) y de conexión.(33)

47. En desarrollo de esta providencia, se estudió el factor objetivo de competencia referido a la cuantía del pleito, para concluir que teniendo en cuenta la distribución de competencias establecida en los en los artículos 149.2, 151.2, 152.2 y 155.2 de la Ley 1437 de 2011,(34) es claro que los competentes para conocer de la demanda de la referencia, son los juzgados administrativos, puesto que la cuantía del pleito no supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

48. Corresponde entonces estudiar lo relacionado con la competencia en razón del territorio, aspecto que está regulado en el artículo 156 de la Ley 1437 de 2011,(35) de la siguiente manera.

“ART. 156.—Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas:

1. En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto.

2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar.

3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios.

4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.

5. En los asuntos agrarios que no estén atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.

6. En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas, o por el domicilio o sede principal de la entidad demandada a elección del demandante.

7. En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación.

8. En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción.

9. En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva”.

49. La norma trascrita establece en su numeral 3º, que la competencia por razón del territorio en materia de Nulidad y Restablecimiento del Derecho “de carácter laboral”, “se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios”.

3.3.5. Determinación de la competencia en razón del territorio, en el presente caso.

50. En el presente caso, se trata de una demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de naturaleza laboral, por el evidente contenido prestacional del acto administrativo demandado.

51. En efecto, como ha sido expuesto a la largo de esta providencia, la situación discutida en esta oportunidad tiene que ver con el estudio de legalidad de la Resolución GNR 308706 de 8 de octubre de 2015, por la supuesta vulneración o desconocimiento de los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993, en cuanto la entidad considera que el auxilio funerario reconocido al Consorcio Exequial SAS, con ocasión del fallecimiento de la asegurada señora Gabriela Rengifo Varona, quien laboró en la ciudad de Bogotá y fue pensionada por el ISS según resolución 10116 de 1988, no se ajusta a la ley en razón a que existe un contrato pre-exequial suscrito con Cooserpark, empresa que cubrió los gastos funerarios.

52. Por lo tanto, en aplicación de la regla para determinar la competencia por razón del territorio, establecida en el numeral 3º del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011,(36) se concluye que los juzgados administrativos del circuito judicial de Bogotá - Sección Segunda, son los competentes para conocer la demanda de la referencia, de manera que a ellos les será remitido para que realice el correspondiente reparto por intermedio de la Oficina de Apoyo a los Juzgados Administrativos de Bogotá.

53. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

1. ADECUAR la demanda de Nulidad Simple de la referencia, presentada por COLPENSIONES, al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer de la demanda presentada por Colpensiones, de acuerdo con la parte motiva de este proveído.

3. REMITIR, por Secretaría y de manera inmediata, el expediente de la referencia a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá - Sección Segunda - Reparto, para lo de su competencia.

4. ADELANTAR, por Secretaría de la Sección Segunda, los trámites necesarios para corregir la identificación del presente expediente en las bases del software de gestión judicial ”Justicia Siglo XXI”, sistema en el que deberá aparecer que el proceso de la referencia es de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y no de Nulidad Simple.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejera de Estado: Sandra Lisset Ibarra Vélez

1. Los párrafos se enumeran en consecutivo para facilitar la consulta y cita del auto.

2. Del 7 de marzo de 2018, visible a folio 17 del expediente.

3. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

5. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

6. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

7. Ib.

8. Ib.

9. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

10. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

11. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

12. Al respecto puede consultarse a Devis Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 141.

13. Relativo a la calidad de las personas que conforman las partes del proceso, por ejemplo: en atención a si es una persona de derecho público y su calidad nacional, departamental o municipal; o en atención al cargo que desempeña el demandante o demandado, verbigracia, cuando se adscribe la competencia en atención a los actos administrativos que profiere el Procurador General de la Nación.

14. Hace relación a la circunscripción territorial dentro de la cual el juez puede ejercer su jurisdicción.

15. Se deriva de la clase especial de funciones que desempeña el juez en un proceso, así por ejemplo, en esta categoría se adscribe competencia en razón de la instancia, en razón de los recursos ordinarios y extraordinarios

16. Se refiere a la modificación de competencia cuando existe acumulación de pretensiones en un mismo proceso o de varios, proceso, y entonces, no siendo el juez competente para conocer de todas aquellas o de todos estos, por conexión, basta que lo sea para una o uno, verbigracia, cuando al juez de la nulidad se le adscriben las demás pretensiones acumuladas, según el artículo 165, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011.

17. González Velázquez, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 73. “En muchos casos, el valor de los juicos es importante, abstracción hecha de otros elementos, en la determinación del funcionario competente para aprehender su conocimiento, ya que dentro de la técnica de toda legislación los hay de diversos grados y jerarquía que actúan en armonía con la significación económica de los múltiples asuntos sometidos a la decisión judicial. Es claro que una buena organización judicial tiene que tomar en cuenta la diversidad múltiple de los asuntos debatibles por los ciudadanos y de allí que deba establecer diferencia de categoría en los funcionarios, atendiendo a una realidad a la cual no es posible sustraerla”.

18. González Velázquez, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 53.

19. Presunción absoluta, de hecho y de derecho.

20. “La apreciación por el juez es la menos aconsejable, porque generlmente carecerà de medios para fijar su criterio; dejar solo al actor la fijación de la cuantía, puede originar arbitrariedades; el primer sistema es inaplicable como norma general por la multiplicidad de casos.”. Devis Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, páginas 24 y 25.

21. Comentando a Devis Echandía, los tratadistas Beatriz Quintero y Eugenio Prieto, en su obra “Teoría general del proceso”, 3ª edición, Editorial Temis, Bogotá, 2000, dicen: “Un sistema mixto que aconseja Hernando Devis Echandía, consiste en la introducción de un procedimiento liminar en el cual la cuantía pueda ser debatida y tenga que ser definida porque es concepto que corresponde a la inmodificabilidad de la competencia. No siendo ella competencia disponible, tiene que darse también la posibilidad de cuestionamiento oficioso por el juez. No admite discusión el aserto según el cual la cuantía tiene que quedar definida en la etapa liminar del proceso, porque así lo exige el principio de la inmodificabilidad de la competencia”.

22. “La competencia de los jueces en algunos casos queda determinada de acuerdo con la cuantía de los negocios, la que aprecian los demandantes al proponerlos, pues, es una forma aceptable y que por lo menos permite obviar las dificultades que se presentarían con otra diferente, fuera de que aquellos están en mejores condiciones de apreciar el monto de sus pretensiones.”. González Velázquez, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 87.

23. Devis Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 25.

24. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

25. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

26. Aquí encontramos una innovación, pues, en el artículo 134E del Decreto 1º de 1984 no se mencionaban los perjuicios morales.

27. Se advierte que aquí el legislador en una imprecisión al referirse a las “acciones”, pues, en la Ley 1437 de 2011 se consagraron fue medios de control.

28. En este punto encontramos otra novedad, pues, esta prescripción, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, aplicaba únicamente para “efectos laborales”, expresión que fue eliminada en la nueva codificación, por lo que se interpreta que es aplicable a todos los asuntos u objetos litigiosos, y no solamente a los de contenido laboral.

29. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

30. Relativo a la calidad de las personas que conforman las partes del proceso, por ejemplo: en atención a si es una persona de derecho público y su calidad nacional, departamental o municipal; o en atención al cargo que desempeña el demandante o demandado, verbigracia, cuando se adscribe la competencia en atención a los actos administrativos que profiere el Procurador General de la Nación.

31. Hace relación a la circunscripción territorial dentro de la cual el juez puede ejercer su jurisdicción.

32. Se deriva de la clase especial de funciones que desempeña el juez en un proceso, así por ejemplo, en esta categoría se adscribe competencia en razón de la instancia, en razón de los recursos ordinarios y extraordinarios

33. Se refiere a la modificación de competencia cuando existe acumulación de pretensiones en un mismo proceso o de varios, proceso, y entonces, no siendo el juez competente para conocer de todas aquellas o de todos estos, por conexión, basta que lo sea para una o uno, verbigracia, cuando al juez de la nulidad se le adscriben las demás pretensiones acumuladas, según el artículo 165, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011.

34. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

35. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

36. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.